Appeal admitted; mayor’s conflict-of-interest finding upheld over hiring relatives and self-suspension orders.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 noiembrie 2016, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat să se constate nulitatea absolută a Raportului de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016 emis de pârâtă şi, în subsidiar, anularea raportului ca nelegal, cu plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 50 din 20 martie 2017, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia nulităţii, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, dispunând anularea Raportului nr. x din 18 octombrie 2016 şi a obligat intimata la plata sumei de 3.000 RON, cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de anulare, cu consecinţa menţinerii ca temeinic şi legal a Raportului de evaluare nr. x din 18 octombrie 2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond a apreciat greşit că Dispoziţia nr. 124 din 20 iunie 2012 are un caracter constatator şi nu este de natură a genera prin ea însăşi un folos patrimonial. Or, Dispoziţia nr. 124 din 20 iunie 2012 de suspendare de drept a raportului de serviciu al reclamantei A., funcţionar public, pe perioada exercitării mandatului de primar, chiar dacă este un act administrativ emis în temeiul legii, este un act care o priveşte în mod direct pe intimata-reclamantă, iar aceasta, în calitate de primar, nu avea dreptul de a lua decizii cu privire la raporturile sale de serviciu de funcţionar public. În calitatea sa de primar, intimata-reclamantă era obligată în primul rând să respecte dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi să se abţină de la emiterea unei decizii care privea propria persoană, decizia de suspendare a raporturilor de serviciu putând fi semnată de viceprimarul localităţii (aşa cum s-a întâmplat în cazul Contractelor de muncă nr. x din 31 iulie 2013, nr. y din 31 decembrie 2013, nr. z din 17 decembrie 2014).

Recurenta arată că, prin emiterea şi semnarea propriei decizii de suspendare din funcţia publică, intimata a dovedit un interes personal în cauză, care se circumscrie sintagmei "interes personal" prevăzută de art. 70 din Legea nr. 161/2003, precizând că pentru existenţa interesului personal şi implicit a conflictului de interese nu este obligatoriu ca alesul local să realizeze un beneficiu material pentru sine.

Cât priveşte sensul noţiunii de "interes personal", recurenta-pârâtă face trimitere şi la art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.

De asemenea, este greşită şi aprecierea primei instanţe în sensul că Deciziile nr. 2 din 6 ianuarie 2014, nr. 205 din 29 iulie 2013 şi nr. 303 din 17 decembrie 2014 nu au fost de natură a crea, prin ele însele, un folos patrimonial pentru persoana desemnată ca asistent personal şi astfel nu se poate reţine o situaţie de conflict de interese.

În opinia legiuitorului, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate (aşa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese. Prevederile legale privind conflictul de interese nu condiţionează existenţa interesului personal de existenţa unui beneficiu pecuniar realizat direct de către primar. Acest beneficiu poate fi realizat şi de o altă persoană apropiată acestuia (rudă, afin, etc.).

Semnarea deciziilor presupune verificarea legalităţii acestora, precum şi asumarea lor. Or, atât timp cât deciziile se refereau chiar la rude şi afini ai săi, intimata ar fi trebuit să se abţină de la asumarea actelor prin semnare, astfel încât să se elimine orice suspiciune legată de corectitudinea şi legalitatea actului şi să nu fie încălcate dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003.

De asemenea, intimata putea şi trebuia să prevadă şi să înlăture situaţia de conflict de interese în care se afla, implicând un interes personal care aduce atingere funcţiei de autoritate publică exercitată, dată fiind şi definiţia particulară a noţiunii de interes personal în cazul aleşilor locali, conform prevederilor din Legea nr. 393/2004 care statuează că aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă prin simpla condiţie de a avea "posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv".

În concluzie, contrar celor reţinute de prima instanţă, recurenta consideră că dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 75 din Legea nr. 393/2004 sunt aplicabile situaţiei de fapt, aceste dispoziţii legale coroborându-se şi cu dispoziţiile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu cheltuieli de judecată.

Cu privire la Dispoziţia nr. 124 din 20 iunie 2012, intimata-reclamantă arată că a fost emisă în aplicarea unor dispoziţii legale imperative (art. 94 alin. (1) şi art. 95 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 şi art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001), iar aplicarea legii nu poate reprezenta, în acelaşi timp, şi o încălcare a legii. Prin acest act administrativ s-a dispus suspendarea de drept a raportului său de serviciu, funcţionar public în cadrul Primăriei comunei Livezi, pe perioada exercitării mandatului de primar. Fiind vorba de o suspendare de drept, care intervine de la lege, nu a făcut altceva decât să emită actul administrativ care aplică dispoziţia legală, fără a exista vreun interes sau folos material pentru sine la care se referă art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 ori art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004.

Contrar susţinerii recurentei, dispoziţia de suspendare a raporturilor de serviciu nu putea fi semnată de viceprimarul localităţii, întrucât doar primarul are competenţa de a emite dispoziţii, potrivit art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. Per a contrario, dacă viceprimarul nu are competenţa legală de a emite dispoziţii, nu le poate nici semna.

Este adevărat că semnarea contractelor individuale de muncă putea fi delegată viceprimarului, însă nu şi semnarea dispoziţiei, dispoziţiile primarului putând fi semnate exclusiv de primar.

Celelalte trei Dispoziţii (2 din 6 ianuarie 2014, 303 din 17 decembrie 2014 şi 205 din 29 iulie 2013) privesc încadrarea în funcţia de asistent personal pentru persoane cu handicap. Făcând referire la dispoziţiile incidente din Legea nr. 448/2006 [art. 35, art. 26 lit. a) şi art. 39 alin. (1)] şi Normele de aplicare a acestei legi [art. 25 alin. (1)], intimata-reclamantă arată că şi în aceste situaţii nu a făcut decât să aducă la îndeplinire obligaţiile stabilite de lege în sarcina primarului, fără a exista vreun interes sau folos material pentru sine sau rudele la care se referă art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 ori art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004. Cele trei persoane cu privire la care s-au emis dispoziţiile invocate au fost încadrate ca asistenţi personali pentru rudele lor - persoane cu handicap. Indiferent de interpretarea dată sintagmei "folos material", consideră că îngrijirea unor rude cu handicap nu poate constitui un folos material pentru aceste persoane.

Împrejurarea că persoanele cu handicap şi persoanele alese de acestea ca asistenţi personali sunt rude/afini cu intimata-reclamanta nu este decât o coincidenţă nefericită, care, însă, nu înlătură nici dreptul persoanelor cu handicap de a avea asistenţii personali aleşi, nici obligaţia sa de a dispune încadrarea lor.

În opinia intimatei-reclamante, instanţa de fond a reţinut în mod corect că nu se poate reţine existenţa unui folos material în cazul în care drepturile persoanelor la care se referă art. 76 din Legea nr. 161/2003 sunt recunoscute de legi speciale, iar primarul, prin actul încheiat sau dispoziţia emisă, nu poate influenţa în nici un fel modalitatea de acordare ori cuantumul foloaselor materiale cuvenite unor rude.

Ca urmare, instanţa de fond nu a încălcat, ci a aplicat corect dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 ţinând seama de condiţiile impuse de aceste dispoziţii legale.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin Rezoluţia din 16 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 15 ianuarie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul prin prisma motivelor invocate şi a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reţine caracterul său fondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003, apreciind că reclamanta A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de primar al comunei Livezi, judeţul Vâlcea, în perioada 20 iunie 2012 - 28 iunie 2016, a semnat mai multe documente pentru sine şi pentru rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv, şi anume:

- Dispoziţia nr. 124 din 20 iunie 2012 privind suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantei, funcţionar public, pe perioada exercitării mandatului de primar începând cu data de 20 iunie 2012;

- Dispoziţia nr. 205 din 29 iulie 2013 de încadrare a unui asistent personal pentru persoane cu handicap -B. (sora reclamantei);

- Dispoziţia nr. 2 din 6 ianuarie 2014 de încadrare a unui asistent personal pentru persoane cu handicap - C. (fiica reclamantei);

- Dispoziţia nr. 303 din 17 decembrie 2014 de încadrare a unui asistent personal pentru persoane cu handicap - D. (ginerele reclamantei).

Prima instanţă, contrar celor cuprinse în actul administrativ atacat, a susţinut că simpla semnare a dispoziţiilor anterior menţionate au reprezentat doar chestiuni de formă, nu de fond, fără un caracter determinant în reţinerea existenţei unui folos material în persoana reclamantei sau a persoanelor desemnate ca asistent personal, în condiţiile în care, în cazul primei dispoziţii, suspendarea raportului de serviciu al reclamantei pe perioada exercitării mandatului de primar a operat de drept, respectiv primarul nu are competenţa de a stabili persoana ce va avea calitatea de asistent personal şi nici cuantumul indemnizaţiei ce urmează a fi plătită asistentului personal, pentru ipoteza prevăzută de celelalte dispoziţii reţinute în analiza conflictului de interese.

În dezacord cu cele exprimate de judecătorul fondului prin hotărârea recurată, Înalta Curte reţine că persoana verificată, A., s-a aflat într-un conflict de interese, astfel cum este definită această noţiune în prevederile Legii nr. 161/2003, prin semnarea unor dispoziţii ce au avut ca obiect propria suspendare din funcţia publică deţinută/încadrarea în funcţia de asistent personal a rudelor şi a afinului său, în perioada în care intimata-reclamantă avea calitatea de primar în cadrul unităţii administrativ teritoriale respective.

Potrivit prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

Definind noţiunea de interes de natură patrimonială, dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 stipulează că "primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul 1."

Deci, existenţa conflictului de interese, sub aspect administrativ, se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţiei sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană.

Prevederile legale de mai sus se coroborează cu cele cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, ce prevede la art. 75 lit. a) că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv."

Din perspectiva textelor legale sus-menţionate, reiese că intimata-reclamantă, în calitatea sa de primar al comunei Livezi, pentru evitarea conflictului de interese, avea obligaţia să se abţină să emită actele administrative, să încheie acte juridice ori să emită o dispoziţie în executarea funcţiei care ar produce un avantaj pentru sine sau pentru o rudă până la gradul II inclusiv (cazul în speţă).

Din totalul celor 4 dispoziţii ce au fost identificate de recurenta-pârâtă ca fiind determinante în reţinerea conflictului de interese, Înalta Curte constată că toate sunt susceptibile de a fi apte în crearea premiselor necesare pentru existenţa acestui conflict.

Astfel, prima dispoziţie în legătură cu care i s-a imputat intimatei-reclamante nerespectarea regimului juridic al conflictului de interese este Dispoziţia nr. 124 din 20 iunie 2012, act administrativ prin care s-a dispus suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantei, funcţionar public în cadrul Primăriei comunei Livezi, pe perioada exercitării mandatului de primar. Reclamanta a susţinut că a fost obligată să emită dispoziţia privind suspendarea sa din funcţia publică, întrucât era în exerciţiul funcţiei de primar şi nu putea delega această atribuţie viceprimarului.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001:

"Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale", iar în cuprinsul Legii nr. 215/2001 nu se regăseşte o dispoziţie interdictivă, în ceea ce priveşte atribuţiile ce pot fi delegate viceprimarului de către primar, art. 68 alin. (1) din acelaşi act normativ, invocat de intimata-reclamantă prin întâmpinarea formulată în cauză, referindu-se doar la caracterul dispoziţiilor pe care le poate emite primarul în exercitarea atribuţiilor sale, iar nu la vreo interzicere expresă de delegare de atribuţii de la primar către viceprimar.

Aşadar, sunt irelevante argumentele reclamantei însuşite de prima instanţă, în sensul că avea obligaţia legală de semnare a acestei dispoziţii, neputând delega această atribuţie viceprimarului, iar atât timp cât exista un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, intimata-reclamantă era obligată să respecte dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi să se abţină de la emiterea unei decizii care privea propria persoană.

Conflictul de interese reţinut în cuprinsul raportului de evaluare contestat în cauză s-a materializat şi prin semnarea Dispoziţiilor nr. 2 din 6 ianuarie 2014, nr. 205 din 29 iulie 2013 şi nr. 303 din 17 decembrie 2014, prin care intimata-reclamantă a dispus încadrarea în funcţia de asistent personal pentru persoane cu handicap a unor persoane apropiate acesteia (respectiv sora, fiica şi ginerele intimatei).

Actele emise de alesul local în exercitarea funcţiei publice de primar nu au avut la bază garanţii care să confirme obiectivitatea numirii în funcţia de asistent personal a rudelor şi afinului său, iar consecinţa acestor numiri a fost crearea unui interes de natură patrimonială pentru persoana aflată în relaţie de rudenie/afinitate cu intimata-reclamantă A., aceasta aflându-se, prin semnarea dispoziţiilor amintite, într-un conflict de interese, corect reţinut prin raportul de evaluare contestat.

Susţinerile intimatei-reclamante referitoare la o eventuală încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap nu au relevanţă în cauză, cât timp atribuţia semnării dispoziţiilor în discuţie putea fi delegată unei alte persoane.

Scopul legiuitorului, după cum reiese din chiar titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Semnarea documentelor reţinute prin raportul de evaluare reprezintă o manifestare de voinţă săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice, aflându-se în situaţia în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu a îndeplinit atribuţiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcţiei sale publice. Pentru existenţa conflictului de interese este suficient ca, în procesul de luare a unei decizii, să intre în conflict interesul personal cu cel public, condiţie care, după cum s-a reţinut anterior, este îndeplinită în cauză.

Prin urmare, hotărârea instanţei de fond este pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în aplicarea dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâta A.N.I., va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamanta A. împotriva Raportului de evaluare nr. x din 18 decembrie 2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva Sentinţei civile nr. 50 din 20 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 ianuarie 2020.

GGC - LM