Baccalaureate fraud ban set aside as ministerial order unlawfully restricted right to education.

Şedinţa publică din data de 11 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea art. 11 alin. (7) din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional - 2016, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1410 din 19.04.2017, a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta, care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material privind principiul legalităţii şi principiul ierarhiei actelor normative. În concret, nu pot fi reţinute argumentele primei instanţe în sensul că art. 77 alin. (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 include în mod implicit posibilitatea aplicării unei sancţiuni care restrânge dreptul la învăţământ prin ordin al ministrului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Răspunzând punctual la motivul de recurs invocat, partea a precizat următoarele:

În raport de prevederile art. 77 alin. (5) din Legea nr. 1/2011, Ministerul Educaţiei Naţionale este abilitat să emită ordine privind modul de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat.

Recurentei i s-a adus la cunoştinţă Regulamentul de desfăşurare a examenului de bacalaureat în care a fost specificată şi sancţiunea contestată, iar aceasta, prin semnarea procesului-verbal, a certificat faptul că a înţeles consecinţele nerespectării prevederilor sale.

Concluzia instanţei de fond în sensul că textul normativ aflat în discuţie nu încalcă prevederile art. 53 din Constituţia României este corectă. Restrângerea exerciţiului dreptului la învăţătură poate avea loc nu doar prin lege în accepţiunea restrânsă a noţiunii de act juridic emis de Parlamentul României, pentru că textul constituţional nu prevede o astfel delimitare.

Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ, întrucât cuprinde reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, adresate unui număr nedeterminat de persoane, acesta fiind o lege, în accepţiunea art. 53 din Constituţia României.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Controlul judiciar declanşat de recurenta-reclamantă, în temeiul art. 8 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalităţii prevederilor art. 11 alin. (7) din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional - 2016. Potrivit acestei dispoziţii normative, încălcarea regulilor menţionate la alin. (3), (4) şi (5) din Ordin va fi considerată tentativă de fraudă, iar candidaţii respectivi nu mai pot participa la probele următoare şi sunt declaraţi "eliminaţi din examen", fără posibilitatea recunoaşterii, în sesiunile următoare, a notelor la probele promovate anterior eliminării, inclusiv a probelor de evaluare a competenţelor lingvistice şi digitale. Aceşti candidaţi nu mai au dreptul de a participa la următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, următoarele argumente juridice:

Ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ, respectiv o lege în accepţiunea art. 53 din Constituţia României, şi a fost dat în executarea prevederilor art. 77 alin. (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu respectarea principiului ierarhiei normelor. Textul legal în baza căruia ordinul în discuţie a fost emis stabileşte implicit şi posibilitatea aplicării unei sancţiuni în ipoteza încălcării regulilor edictate în vederea organizării şi desfăşurării examenului de bacalaureat. Sancţiunea aplicată recurentei nu trebuia prevăzută expres în Legea nr. 1/2011, fiind posibilă reglementarea acesteia printr-un act normativ emis în executarea legii, respectiv prin ordinul contestat în cauza de faţă.

Restrângerea dreptului la învăţătură este realizată prin lege, existând garanţiile legale adecvate, instituite de art. 11 alin. (8) şi (9) din Ordin, având în vedere faptul că, înainte de începerea probelor, candidaţilor le-au fost prezentate prevederile metodologice legate de organizarea şi desfăşurarea corectă a examenului de bacalaureat şi li s-a solicitat să predea toate eventualele materiale şi obiecte care, potrivit reglementărilor în vigoare pentru examenul de bacalaureat, sunt interzise în sala de examen.

Scopul interdicţiei este unul legitim, respectiv chiar ocrotirea dreptului fundamental la învăţătură care trebuie să asigure obţinerea diplomelor şi calificărilor în condiţii de corectitudine, nediscriminatorii, care să reflecte în mod real cunoştinţele şi abilităţile dobândite.

Măsura aplicată este adecvată, capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară şi proporţională. Prin adoptarea acesteia nu este afectat în mod iremediabil dreptul la învăţătură al recurentei, ci acesta este doar temporizat pentru următoarele două sesiuni ale examenului de bacalaureat. Interdicţia în cauză are rolul de reeducare, faţă de necesitatea respectării corectitudinii examenului, dar şi de prevenire a nesocotirii în viitor a regulilor de desfăşurare a acestuia.

Înalta Curte nu împărtăşeşte soluţia pronunţată de prima instanţă, având în vedere considerentele ce vor fi redate în continuare.

Situaţia factuală, necontestată în cauză, este următoarea:

La data de 08.07.2016, cu ocazia desfăşurării examenului de bacalaureat sesiunea iunie- iulie 2016, Comisia de bacalaureat a Municipiului Bucureşti din cadrul Colegiului Naţional Grigore Moisil, urmare a faptului că a constatat tentativa la fraudă săvârşită de candidatul A. la disciplina Biologie vegetală şi animală, ceea ce echivalează cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (3) - (7) din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional - 2016, precum şi a art. 56 alin. (2), art. 60 alin. (2) şi (3) din Anexa nr. 2 la Ordinul Ministrului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului nr. 4799/2010 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat, a dispus eliminarea recurentei din examen, cu interdicţia de participare la examenul de bacalaureat pentru următoarele două sesiuni (a se vedea Procesul-verbal nr. x/08.07.2016, act aflat la dosar fond).

Recurenta susţine faptul că dispoziţiile art. 11 alin. (7) din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional - 2016 îi încalcă dreptul fundamental la învăţătură, drept reglementat de prevederile art. 32 alin. (1) din Constituţia României, prin interdicţia de a participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat.

Conform art. 53 din Constituţie:

"(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Art. 53 din Constituţie permite restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, dar numai condiţionat şi cu titlu de excepţie. Deşi textul articolului aflat în discuţie nu precizează expres, printr-o jurisprudenţă constantă Curtea Constituţională a delimitat domeniul său de aplicare, arătând că el vizează doar drepturile fundamentale şi nu orice drepturi subiective, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau din acte consensuale. Potrivit textului constituţional analizat, restrângerea exerciţiului unor drepturi se poate înfăptui numai prin lege. (sn) Termenul "lege" a fost interpretat în general de doctrină ca făcând trimitere la sensul restrâns al termenului, anume act normativ emis de Parlament.

Restrângerea dreptului fundamental la învăţătură, prin instituirea sancţiunii de a nu participa la două sesiuni ale examenului de bacalaureat, trebuia prevăzută într-o lege, ca act juridic al Parlamentului, iar nu printr-un ordin de ministru, care este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.

În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

În doctrina de drept administrativ se susţine că principiul legalităţii impune trei reguli: existenţa unei baze legale, obligaţia de a respecta regulile care reglementează activitatea administraţiei, precum şi obligaţia de a respecta legile generale, fiind vorba despre legile care nu sunt adoptate pentru a guverna activitatea administraţiei, dar care trebuie avute în vedere de către autoritate pentru că ele privesc alte interese pe care trebuie să le ocrotească administraţia.

Principiul legalităţii implică, pe de o parte, faptul că administraţia trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acţiona dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare priveşte competenţa autorităţii administrative de a emite un act administrativ.

Prin urmare, principiul legalităţii presupune ca un act să fie conform cu întreaga piramidă a actelor cu forţă juridică superioară, forţa unui act fiind dată de poziţia unui organ în ierarhia autorităţilor publice.

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţia României. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Al doilea text cuprins în legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

Aşa cum rezultă din preambulul său, Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional - 2016 a fost emis în temeiul prevederilor art. 77 alin. (5) şi ale art. 361 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 77 alin. (5) din legea anterior arătată, conţinuturile programelor de examen sunt stabilite de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului şi se dau publicităţii elevilor la începutul primei clase de liceu, în condiţiile legii. Calendarul, metodologia, precum şi modul de organizare şi desfăşurare a examenului de bacalaureat se stabilesc de Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului şi se dau publicităţii, pentru fiecare generaţie, la începutul ultimei clase de liceu.

Stabilirea de sancţiuni care îngrădesc dreptul unui elev de a participa la anumite sesiuni de examen nu se poate circumscrie temeiurilor de drept mai sus menţionate care abilitează Ministerul în discuţie doar să pună efectiv în executare Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 prin emiterea unui ordin care va reglementa data examenului, distribuirea mijloacelor logistice pentru desfăşurarea examenului, stabilirea de atribuţii pentru cadrele didactice implicate în această activitate, precum şi stabilirea modului de coordonare a activităţilor.

Pe cale de consecinţă, în condiţiile în care examenul de bacalaureat are o reglementare expresă în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, iar aceasta nu prevede sancţiunea în sensul că unui candidat îi este interzis să participare pentru o perioadă de timp la examenul de bacalaureat în situaţia constatării săvârşirii de către acesta a unei tentative de fraude la un examen anterior, art. 11 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 vine în completarea Legii nr. 1/2011, ceea ce nu poate fi permis în cazul actelor normative secundare.

Cu alte cuvinte, cazurile în care un candidat nu poate susţine examenul de bacalaureat nu sunt prevăzute de lege şi, prin urmare, menţionarea lor ca sancţiuni în Ordinul nr. 5080/2015 nu este posibilă, deoarece completează legea, act normativ o forţă juridică superioară.

În atare situaţie, sancţiunea interdicţiei pe timp de două sesiuni de a mai susţine examenul de bacalaureat aplicată printr-un act administrativ cu caracter normativ încalcă principiul legalităţii.

În raport de aspectele juridice anterior prezentate, nu poate fi primit argumentul instanţei de fond în sensul că art. 77 alin. (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 include în mod implicit posibilitatea aplicării unei sancţiuni care restrânge dreptul la învăţătură prin ordin al ministrului.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea reclamantei şi va anula art. 11 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional - 2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1410 din 19 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând cauza:

Admite acţiunea reclamantei.

Anulează art. 11 alin. (7) teza a II-a din Ordinul Ministrului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului nr. 5080/2015 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de bacalaureat naţional-2016.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2020.