Negative jurisdictional conflict resolved: Bucharest Court of Appeal to hear insolvency practitioner's damages claim over disciplinary sanction

Şedinţa publică din data de 11 martie 2020

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal reclamanta Cabinet Individual A., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România-Instanţa Superioară de Disciplină, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Filiala Bihor, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Locală de Disciplină Timişoara şi Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România a solicitat obligarea pârâtelor la plata despăgubirilor constând în daune materiale şi morale cauzate acesteia prin Hotărârea nr. 15/04.07.2017 pronunţată de UNPIR - Instanţa locală de disciplină Timişoara menţinută prin Decizia nr. 42/08.12.2017 pronunţată de UNPIR - Instanţa Superioară de Disciplină.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 94/CA/15.05.2019 Curtea de Apel Oradea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamanta Cabinet Individual A. în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România-Instanţa Superioară de Disciplină, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Filiala Bihor, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Locală de Disciplină Timişoara şi Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel Oradea a reţinut că, reclamanta exercită profesia de practician în insolvenţă şi a fost cercetată disciplinar pentru săvârşirea unei abateri disciplinare. Pârâta Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Locală de Disciplină Timişoara a emis Hotărârea nr. 15/04.07.2017 prin care reclamantei i-a fost aplicată sancţiunea disciplinară a suspendării pe o perioadă de 3 luni pentru săvârşirea faptei ce constituie concurenţă neloială, respectiv pentru încălcarea dispoziţiilor art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2006 şi a Codului privind conduita etică.

Prin Decizia nr. 37/11.10.2017 emisă de pârâta Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Superioară de Disciplină s-a dispus suspendarea executării hotărârii nr. 15/04.07.2017 iar ulterior, prin Decizia nr. 42/08.12.2017 a aceleiaşi pârâte s-a respins contestaţia formulată de reclamantă împotriva Hotărârii nr. 15/04.07.2017.

În data de 30.01.2018 reclamanta a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti dosarul nr. x/2018 având ca obiect anularea Hotărârii nr. 15/04.07.2017 şi a Deciziei nr. 37/11.10.2017 .

Curtea de Apel Oradea a reţinut că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 "reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Potrivit art. 28 alin. (1) din acelaşi act normativ, "dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

Din interpretarea acestor dispoziţii legale rezultă că în cazul litigiilor de contencios administrativ legiuitorul a optat pentru instituirea unor norme de competenţă derogatorii de la dreptul comun reprezentat în materie de C. proc. civ., astfel încât nu se poate reţine aplicabilitatea, în ceea ce priveşte competenţa teritorială, a dispoziţiilor de drept comun ale art. 107 C. proc. civ.

Pe de altă parte, conform art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 "împotriva deciziei Instanţei superioare de disciplină persoana lezată poate formula acţiune în contencios administrativ, la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare".

Din interpretarea acestui text de lege rezultă că în materia acţiunilor în anulare îndreptate împotriva deciziei Instanţei superioare de disciplină din cadrul Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România legiuitorul a înţeles să stabilească o competenţă teritorială exclusivă, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Curtea de Apel Oradea a constatat că relaţia dintre prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi cele ale art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 este de tipul general-special, Legea nr. 554/2004 constituind reglementarea de drept comun în materia acţiunilor în contencios administrativ, iar O.U.G. nr. 86/2006 cuprinzând reglementări speciale aplicabile în cazul litigiilor vizând sancţiunile disciplinare aplicabile practicienilor în insolvenţă.

Plecând de la această constatare, în lumina principiului de interpretarea specialia generalibus derogant instanţa a constatat că în materia litigiilor vizând sancţiunile disciplinare aplicabile practicienilor în insolvenţă norma de competenţă aplicabilă este cea reglementată de art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 şi nu normele de drept comun în materia acţiunilor în contencios administrativ cuprinse în Legea nr. 554/2004.

Problema juridică ce se impune a fi lămurită este aceea dacă într-o acţiune precum cea din speţă, în care nu se solicită decât despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal şi care a fost introdusă pe cale separată de acţiunea în anularea deciziei Instanţei superioare de disciplină din cadrul Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România sunt aplicabile tot prevederile art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 în materie de competenţă teritorială, sau devin aplicabile prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, instanţa a constatat, în primul rând, că reclamanta şi-a fundamentat acţiunea formulată pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 "când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Instanţa a reţinut că art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 face referire în mod expres la adresarea cererii într-o astfel de situaţie către instanţa de contencios administrativ competentă.

Or, instanţa competentă într-o astfel de situaţie nu poate fi decât aceea competentă să soluţioneze acţiunea vizând anularea actului din care derivă pretenţiile ulterioare având ca obiect despăgubirile pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Această concluzie se impune raportat la faptul că legea contenciosului administrativ reglementează două criterii de competenţă materială, respectiv rangul autorităţii emitente şi criteriul valoric în cazul acţiunilor vizând taxe, impozite, datorii vamale şi accesorii ale acestora.

Or, dacă în cazul competenţei teritoriale criteriile stabilite de legiuitor pentru stabilirea competenţei şi-ar putea găsi aplicarea şi în ipoteza unei acţiuni fundamentată pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004 privită izolat, în materia competenţei materiale niciunul dintre cele două criterii reglementate de legiuitor, respectiv rangul autorităţii emitente şi criteriul valoric nu şi-ar putea găsi aplicarea dacă acţiunea vizând plata despăgubirilor ar fi privită izolat, decât prin raportare la acţiunea iniţială, având ca obiect anularea actului administrativ.

Pe de altă parte, legiuitorul nu a distins în funcţie de cele două tipuri de competenţă, materială şi teritorială, făcând trimitere la instanţa de contencios administrativ competentă în cuprinsul art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că nici interpretului nu îi este permis să distingă.

Prin urmare, concluzia care se impune este aceea că în cazul acţiunilor în despăgubiri fundamentate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, competenţa, inclusiv cea teritorială, se stabileşte în funcţie de criteriile aplicabile în cazul acţiunii privind anularea actului administrativ.

Or, cum acţiunea în anularea deciziei Instanţei superioare de disciplină din cadrul Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România este dată în competenţa teritorială exclusivă a Curţii de Apel Bucureşti, prin prevederile art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006, şi acţiunii care decurge dintr-o eventuală soluţie de anulare a actului administrativ contestat îi sunt aplicabile tot prevederile speciale ale art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 şi nu cele ale dreptului comun în materie de contencios administrativ reprezentat de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, instanţa a admis excepţia necompetenţei teritoriale invocate din oficiu şi a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţiile de contencios administrativ şi fiscal.

2. Cea de-a doua instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 28.05.2019 sub nr. dosar x/2019

Prin sentinţa civilă nr. 481 din data de 20.09.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Bucureşti şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Cabinet Individual A. şi pe pârâţii Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România-Instanţa Superioară de Disciplină, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Filiala Bihor, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Locală de Disciplină Timişoara şi Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România, în favoarea Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că problema ce se impune a fi analizată în prezenta cauză este determinată de stabilirea instanţei competente teritorial să soluţioneze cererea formulată pe cale separată pentru despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea 554/2004.

Dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea 554/2004 prevăd în mod expres în această situaţie competenţa instanţei de contencios administrativ, subliniind aşadar natura juridică a unei astfel de acţiuni în despăgubire, drept componentă a contenciosului administrativ care reprezintă, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor enumerate de acest text.

Instanţele de contencios administrativ sunt cele enumerate la art. 2 lit. g) din acelaşi act normativ respectiv secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale.

Totodată, forma actuală a acestei dispoziţii legale, dă o rezolvare controverselor care au existat sub imperiul Legii nr. 29/1990, în sensul că o astfel de acţiune, formulată pe cale separată, ar intra în competenţa instanţei civile de drept comun.

Prin art. 19 alin. (2) din Legea 554/2004 este reglementată aşadar în mod expres competenţa funcţională a instanţei în soluţionarea unei astfel de cauze, devenind incident în privinţa competenţei teritoriale art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004 care stabileşte o competenţă teritorială exclusivă, în speţă în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantei.

Doar atunci când o astfel de acţiune este formulată odată cu acţiunea în anulare devin incidente disp. art. 661 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006, justificarea acestei competenţe (materiale şi teritoriale) derivând din prevederile art. 123 alin. (1) C. proc. civ., fiind vorba de o cerere accesorie, care se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală. Această soluţie este justificată de fapt de considerente de ordin practic, care impun ca litigiul să fie soluţionat de o singură instanţă, chiar dacă s-ar încălca norme de competenţă teritorială.

Atunci când se formulează o astfel de acţiune pe cale separată, considerentele de ordin practic arătate anterior nu se mai menţin, astfel că, din punct de vedere teritorial, devin incidente prevederile art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004 care reglementează o competenţă teritorială exclusivă.

Faţă de aceste considerente, Curtea va admite excepţia necompetenţei teritoriale şi va declina competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, obiectul cererii deduse judecăţii, în raport de care între cele două instanţe s-a ivit prezentul conflict negativ de competenţă, constă în obligarea pârâtelor la plata despăgubirilor constând în daune materiale şi morale cauzate reclamantei prin Hotărârea nr. 15/04.07.2017, pronunţată de UNPIR - Instanţa locală de disciplină Timişoara şi menţinută prin Decizia nr. 42/08.12.2017 pronunţată de UNPIR - Instanţa Superioară de Disciplină.

Ambele instanţe aflate în conflict negativ de competentă au reţinut în mod corect faptul că, reclamanta exercită profesia de practician în insolvenţă şi prin Hotărârea nr. 15/04.07.2017, emisă de pârâta Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Locală de Disciplină Timişoara i s-a aplicat reclamantei sancţiunea disciplinară a suspendării pe o perioadă de 3 luni pentru săvârşirea faptei ce constituie concurenţă neloială, respectiv pentru încălcarea dispoziţiilor art. 38 alin. (2) din O.U.G. nr. 86/2006 şi a Codului privind conduita etică.

Prin Decizia nr. 37/11.10.2017 emisă de pârâta Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Superioară de Disciplină s-a dispus suspendarea executării hotărârii nr. 15/04.07.2017 iar ulterior, prin Decizia nr. 42/08.12.2017 a aceleiaşi pârâte s-a respins contestaţia formulată de reclamantă împotriva Hotărârii nr. 15/04.07.2017.

De asemenea, neconstestat este faptul că, la data de 30.01.2018 reclamanta a înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal dosarul nr. x/2018 având ca obiect anularea Hotărârii nr. 15/04.07.2017 şi a Deciziei nr. 37/11.10.2017, în temeiul dispoziţiilor art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 potrivit cărora:

"împotriva deciziei Instanţei superioare de disciplină persoana lezată poate formula acţiune în contencios administrativ, la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare".

Din interpretarea acestui text de lege rezultă că, în materia acţiunilor în anulare îndreptate împotriva deciziei Instanţei superioare de disciplină din cadrul Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România, legiuitorul a înţeles să stabilească o competenţă teritorială exclusivă, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Înalta Curte constată că reclamanta şi-a fundamentat acţiunea pendinte pe prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Într-adevăr, dispoziţiile art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 fac referire în mod expres la adresarea cererii într-o astfel de situaţie către instanţa de contencios administrativ competentă însă, într-o astfel de situaţie instanţa competentă nu poate fi decât aceea competentă să soluţioneze acţiunea vizând anularea actului din care derivă pretenţiile ulterioare având ca obiect despăgubirile pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Prin urmare, concluzia care se impune este aceea că în cazul acţiunilor în despăgubiri fundamentate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, competenţa, inclusiv cea teritorială, se stabileşte în funcţie de criteriile aplicabile în cazul acţiunii privind anularea actului administrativ.

Atât timp cât, în materia litigiilor vizând sancţiunile disciplinare aplicabile practicienilor în insolvenţă norma de competenţă aplicabilă este cea reglementată de art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 şi nu cele stabilite prin dispoziţiile Legii nr. 554/2004, în materia acţiunilor în contencios administrativ, Înalta Curte constată că pentru stabilirea competenţei teritoriale a instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în despăgubiri rezultate din eventuala nelegalitate a actului administrativ sunt aplicabile aceleaşi dispoziţii legale.

Prin urmare, pentru stabilirea competenţei teritoriale a instanţe în cazul unei acţiuni prin care se solicită obligarea emitentului la eventuale despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal şi care a fost introdusă pe cale separată faţă de acţiunea în anulare a deciziei Instanţei superioare de disciplină din cadrul Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România, Înalta Curte constată incidenţa prevederilor speciale ale art. 66 indice 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 care stabilesc în mod exclusiv competenţa teritorială în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

5. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Cabinet Individual A., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Superioară de Disciplină, Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Filiala Bihor şi Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România - Instanţa Locală de Disciplină Timişoara, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2020.