Admissibility of accessory intervention in challenge to competition authority’s sanction of abuse of dominant position in maritime piloting services

Asupra cererii de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2017, la data de 02.10.2018, A. SRL a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie; anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de către autoritatea publică Consiliul Concurentei în tot sau în parte, anularea Ordinului nr. 1115/19-11-2012, precum şi a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 prin care a fost declanşată procedura de investigare; în subsidiar, înlocuirea sancţiunii amenzii aplicate cu avertisment ori reducerea amenzii contravenţionale raportat la criteriile legale de individualizare; retrimiterea cauzei către instituţia publică intimata în vederea refacerii investigaţiei şi emiterea ulterioară a unei decizii noi în baza administrării probatoriului solicitat pe durata investigaţiei/în cursul judecaţii de către reclamantă, în subsidiar; admiterea excepţiei de nulitate/nelegalitate absolută a Ordinului nr. 1115/19-11-2012 de declanşare a procedurii de investigare precum şi a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 prin care au fost declanşate procedurile de investigare, precum şi a Raportului asupra investigaţiei astfel declanşate, disjungerea prezentei cauze prin soluţionarea cu celeritate a motivelor de nulitate absolută a ordinului de declanşare a investigaţiei, inclusiv a Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013, suspendarea judecaţii cauzei în ceea ce priveşte Decizia nr. 51/10-08-2016 privind fondul cauzei până la soluţionarea motivelor ce au stat la baza emiterii Ordinului nr. 1115/19.11.2012, Ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 70/20.02.2013 de declanşare a investigaţiei, eventualitate ce determina retrimiterea cauzei la emitent în vederea refacerii investigaţiei şi obligarea exclusiv a intimatei Consiliul Concurenţei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Prin încheierea de şedinţă din data de 31.10.2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de intervenţie accesorie, formulată de A. SRL, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs.

Împotriva încheierii de şedinţă din data de 31.10.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs A. SRL.

În motivarea cererii de recurs se arată că prin intermediul demersului judiciar se urmăreşte de către recurentă promovarea intereselor profesionale ale membrilor asociaţiei profesionale, piloţi de nave maritime, în special prin promovarea unor întrebări preliminare la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene de natură să dezlege problema de interpretare a tratatelor Uniunii Europene şi că, în speţă, se impune, dat fiind complexitatea cauzei, administrarea unui probatoriu complex.

Se arată că, prin Decizia de sancţionare nr. 51/2016 atacată în cauză, Consiliul Concurenţei a impus Ministerului Transporturilor şi Administraţiei Porturilor Maritime organizarea pieţei serviciilor de pilotaj şi remorcaj ca o piaţă liberă, concurenţială, unde prestatorii de servicii sunt doar "autorizaţi" să presteze servicii, şi nu o piaţă publică, unde se aplică regulile achiziţiilor publice.

Consiliul Concurenţei în mod ilegal impune modul de organizare a pieţei, cu încălcarea dreptului de opţiune al autorităţii contractante existent în baza reglementărilor în vigoare la data organizării pieţei. Cu atât mai mult cu cât acest drept a fost confirmat ulterior în mod expres prin adoptarea Regulamentului nr. 2017/352 UE intrat în vigoare în 2017, ceea ce face ca în acest moment aplicarea deciziei Consiliului Concurenţei să fie contrară Regulamentului.

Conform art. 288 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene regulamentele au aplicabilitate directă şi efect direct, iar Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în acelaşi sens prin jurisprudenţa Piloţi din 1971. Pe de altă parte, în principiu Regulamentele nu necesită măsuri de implementare sau de transpunere. Dacă totuşi un regulament necesită măsuri de implementare, el are parţial efectele unei directive.

Pentru acele directive care au aplicabilitatea directă, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a dezvoltat în cauza WALLONIE teoria standstill, unde Curtea a statuat că "în termenul de transpunere stabilit prin directivă pentru punerea sa în aplicare, statul membru destinatar al directivei să se abţină de la adoptarea unor dispoziţii de natură să compromită grav atingerea rezultatului prevăzut de directivă".

Principiul standstill a fost aplicat de către Consiliul de stat din Franţa în cauza No 269814 M Sueur et autre din 29 October 2004, în care două directive, amândouă aflate în vigoare, dar doar una în curs de transpunere (noua directivă) aveau prevederi contradictorii.

Consiliul de stat din Franţa a decis că în timpul perioadei de timp în care ambele directive erau în vigoare, statul membru poate:

- fie să adopte măsuri compatibile cu vechea directivă dar care să nu pericliteze realizarea obiectivelor noii directive sau,

- să adopte măsuri incompatibile cu vechea directivă, dar care sunt menite să realizeze obiectivele noii directive.

Limitarea libertăţii legislative a statelor membre este posibilă numai dacă prevederile directivei sunt destul de clare şi au aplicabilitate directă.

În acest sens. Comisia a susţinut în cauza Wallonie că în baza art. 4 (3) şi art. 288 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene statele membre au o obligaţie de abţinere pe perioada de transpunere a directivei, care înseamnă că în această perioadă nu pot fi adoptate măsuri naţionale (indiferent dacă sunt menite să transpună directiva sau nu) care ar putea periclita realizarea obiectivelor directive de transpus sau, mai general, să crească disparităţile dintre dreptul naţional şi cel al UE. Astfel de măsuri ar duce atingere principiului siguranţei juridice şi ar afecta persoanele interesate.

În concluzie, directivele sunt direct aplicabile din momentul notificării către statul membru şi fac parte din legislaţia naţională încă înainte de expirarea termenului de transpunere.

Aplicând această teorie la Regulamentul nr. 2017/352 care în fapt are trăsături de directivă, se ajunge la concluzia că unele prevederi ale acestuia dau naştere la obligaţii în sarcina autorităţilor statale de supraveghere (Consiliul Concurenţei) şi anume obligaţia de a nu îngrădi dreptul de alegere a formei de organizare a unei pieţe pe care-l are Statul român prin Parlament, Ministerul Transporturilor şi Administraţia Porturilor Maritime (care în calitate de reglementatori au posibilitatea de a opta pentru o organizaţie sau alta) şi care decurge din dispoziţiile Recitalului 39 din Regulament (care permit statelor membre fie exceptarea serviciilor de siguranţă de la aplicarea capitolului II din Regulament, fie aplicarea acestuia în întregime, dar cu posibilitatea de a limita numărul operatorilor economici sau de a impune cerinţe minime de ordin tehnic).

În final, recurenta arată că propunerile de modificare a legislaţiei impuse de pârâtă exced cadrului constituţional şi sunt ilegale.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din data de 14 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 februarie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatelor-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa de control judiciar constatată că, în cauză, reclamanta Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 în ceea ce priveşte:

- art. 3 din Decizia nr. 51/2016 - constatarea încălcării de către CNASPM a art. 6 alin. (1) din Legea Concurenţei şi a art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene pe piaţa serviciilor de pilotaj maritim, prin impunerea în cadrul contractului-cadru având ca obiect transmiterea unui drept neexclusiv de furnizare a serviciilor de pilotaj maritim către operatori, a unor clauze care au determinat o blocare cu caracter anticoncurenţial a pieţei de pilotaj maritim, printr-un efect de cartelizare a acesteia, manifestat prin eliminarea oricărei forme de concurenţă, între întreprinderile din piaţă, în dezavantajul atât a operatorilor, cât şi al beneficiarilor acestor servicii;

- art. 7 din Decizia nr. 51/2016 - sancţiunea amenzii aplicate CNAPM în cuantum de 11.922.385 RON reprezentând 4,2% din cifra de afaceri realizată în anul 2015;

- art. 9 din Decizia nr. 51/2016 - măsura modificării Statutului CNAPM şi măsura stabilirii criteriilor pentru încheierea de contracte cu operatorii specializaţi în prestarea serviciilor de pilotaj.

Se reţine că în discuţie este admisibilitatea cererii de intervenţie formulată de recurentă în litigiul declanşat de reclamanta Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei prin care s-a solicitat anularea Deciziei nr. 51/10.08.2016 emisă de acesta din urmă.

Prin acest act administrativ, în ceea ce priveşte piaţa serviciilor de pilotaj maritim, autoritatea de concurenţă a sancţionat contravenţional Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA, Societatea A. SRL, Societatea B. SRL şi Societatea C. SRL pentru încălcarea art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei şi art. 101 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, precum şi Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" SA pentru încălcarea art. 6 alin. (1) lit. d) din Legea concurenţei şi art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene

În consecinţă, instanţei de fond îi este dedusă judecăţii cercetarea legalităţii raportului administrativ de sancţionare a Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. prin decizia emisă de autoritatea de concurenţă.

Art. 61 din C. proc. civ. deschide calea oricărei persoane care justifică un interes de a interveni într-un proces care se judecă între părţile originare. Intervenţia este principală dacă persoana care intervine pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii.

Cum de altfel a reţinut şi instanţa de fond, pentru a fi în prezenţa unei intervenţii principale, terţul solicită intervenţia într-un proces în curs de desfăşurare, pentru a i se stabili sau a i se recunoaşte un drept propriu.

În contenciosul administrativ, obiectul cererii de chemare în judecată constă, aşa cum rezultă din art. 1 din Legea nr. 554/2004, în anularea unui act administrativ, recunoaşterea dreptului subiectiv ori a interesului legitim vătămat prin emiterea acestuia de autoritatea publică emitentă şi repararea pagubei astfel cauzate.

În aceste circumstanţe, intervenţia voluntară principală are o configuraţie specifică. Aceasta pentru că atât cererea de chemare în judecată cât şi cererea de intervenţie au acelaşi obiect principal, respectiv anularea aceluiaşi act administrativ, au interese procesuale proprii, drepturi subiective ori interese legitime proprii fiecăruia, vătămate prin acelaşi act administrativ, a căror recunoaştere tind a o obţine prin anularea acestui act.

Înalta Curte reţine că interesul este legitim atunci când se urmăreşte afirmarea sau realizarea unui drept subiectiv recunoscut de lege, respectiv a unui interes ocrotit de lege şi potrivit scopului economic şi social pentru care a fost recunoscut.

Sub acest aspect se constată că, prin Decizia nr. 51/2016, în baza art. 55 alin. (1) lit. a) Legea nr. 21/1996 s-a aplicat recurentei A. SRL amendă în cuantum de 1.565.117 RON, reprezentând 4.8% din cifra de afaceri realizată în 2015, pentru încălcarea prevăzută la art. 1 din decizie şi cu amendă în cuantum de 1.942.904 RON reprezentând 6 % din cifra de afaceri realizată în 2015, pentru încălcarea prevăzută la art. 2 din decizie.

Prin aceeaşi decizie s-a analizat încălcarea:

a) pieţei serviciilor de pilotaj la intrarea şi ieşirea în/din port şi în interiorul aceleiaşi dane din porturile maritime româneşti (piaţa serviciilor de pilotaj maritim);

b) pieţei serviciilor de remorcaj de manevră al navelor maritime în porturile maritime româneşti (piaţa serviciilor de remorcaj maritim).

Recurenta reclamă protecţia jurisdicţională a unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, deoarece, prin actul administrativ a cărui anulare se solicită s-au propus măsuri ce ar putea vătăma interesele avute în calitate de operator economic specializat în furnizarea serviciilor de pilotaj şi remorcaj maritim.

În cazul serviciilor de pilotaj maritim, prin contractul-cadru, aprobat prin hotărâre a consiliului de administraţie al Companiei Naţionale administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa, au fost stabilite o serie de criterii de a căror îndeplinire cumulativă depindea intrarea pe piaţă, şi anume minim 21 de piloţi maritimi, respectiv minim 3 pilotine aflate în proprietatea operatorului, în leasing sau închiriate pe perioada de valabilitate a contractului.

În ceea ce priveşte serviciile de remorcaj maritim, criteriile de acces stabilite în aceleaşi condiţii ca şi cele de mai sus, vizau un număr de minim 17 remorchere, într-o anume structură: 5 remorchere de 40 tone forţă la cârlig, 5 remorchere de 20 tone forţă la cârlig, 4 remorchere de 10 tone forţă la cârlig şi 3 remorchere de 5 tone forţă la cârlig.

Părţile implicate în analiza încălcărilor ce au făcut obiectul investigaţiei de către Consiliul Concurenţei, sunt următoarele:

a) Pe piaţa serviciilor de pilotaj la intrarea şi ieşirea în/din port şi în interiorul aceleiaşi dane din porturile maritime româneşti:

- Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" SA,

- A. SRL,

- B. SRL,

- C. SRL,

- D. SRL,

b) Pe piaţa serviciilor de remorcaj de manevră al navelor maritime în porturile maritime româneşti.

- Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" SA,

- A. SRL,

- E. SA,

- F. SRL,

- G. SRL.

În aceste coordonate, se observă că recurenta justifică un interes procesual propriu în formularea cererii de intervenţie, alegaţiile sale demonstrând susţinerea intereselor proprii în acest litigiu.

De asemenea, Înalta Curte constată că terţul intervenient justifică un interes propriu şi urmăreşte obţinerea unui interes pentru sine şi a probat că drepturile sale ar putea fi afectate prin pronunţarea unei hotărâri nefavorabile, având în vedere că, prin art. 3 din Decizia nr. 51/2016 s-a constatat încălcarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din Legea concurenţei şi ale art. 102 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene de către Compania Naţională administraţia Porturilor Maritime SA Constanţa, (prin impunerea în cadrul contractului-cadru având ca obiect transmiterea unui drept neexclusiv de furnizare a serviciilor de pilotaj maritim către operatori, a unor clauze care au determinat o blocare cu caracter anticoncurenţial a pieţei serviciilor de pilotaj maritim, printr-un efect de cartelizare a acesteia, manifestat prin eliminarea oricărei forme de concurenţă între întreprinderile din piaţă, în dezavantajul atât al operatorilor, cât şi al beneficiarilor acestor servicii, iar recurenta din cauza de faţă face parte din rândul operatorilor de furnizare a serviciilor de pilotaj maritim).

Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod greşit, prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea de intervenţie formulată de recurentă, hotărârea recurată fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor legale incidente.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta A. SRL Constanţa împotriva încheierii din 31 octombrie 2018, va casa încheierea atacată şi rejudecând, va admite în principiu cererea de intervenţie formulată de recurentă în interesul reclamantei Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta A. SRL Constanţa împotriva încheierii din 31 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2017.

Casează încheierea atacată şi rejudecând, admite în principiu cererea de intervenţie formulată de recurentă în interesul reclamantei Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime SA.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.

GGC - OB