Exclusion of preemption notice from administrative jurisdiction where state acts as private property owner

Asupra cererii de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.10.2018, sub nr. x/2018, reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Executări Silite Cazuri Speciale - Direcţia Operativă de Valorificare Bunuri Confiscate - Serviciul Valorificare sentinţe penale Bucureşti a solicitat suspendarea executării actului administrativ Notificarea nr. x/10.10.2018 (denumit în continuare "Actul Contestat") prin care ANAF notifică societatea A. cu privire la exercitarea dreptului de preempţiune asupra imobilului compus din teren intravilan în suprafaţă de 3.000 mp, situat în Gârlei nr. 1B, lot x, identificat cu numărul cadastral x înscris în cartea funciară a municipiului Bucureşti, şi din construcţiile aferente înscrise în aceeaşi carte funciară sub număr cadastral x, imobil denumit "B." (denumit în continuare "Imobilul"), până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin Sentinţa civilă nr. 4522 din data de 06.11.2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Notificării nr. x/10.10.2018 şi a respins cererea de suspendare executării Notificării nr. x/10.10.2018, formulată de către reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi A.N.A.F- Direcţia Generală Executări Silite Cazuri Speciale - Direcţia Operativă de Valorificare Bunuri Confiscate-Serviciul Valorificare sentinţe penale Bucureşti, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs.

Împotriva Sentinţei civile nr. 4522 din data de 06.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea A. S.A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin motivele de recurs se arată că sentinţa a fost dată cu interpretarea greşită a actului a cărui suspendare se solicită respectiv a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Notificarea reprezintă un act administrativ având în vedere următoarele motive:

- titlul de proprietate asupra imobilului aparţine Statului Român şi nu ANAF;

- ANAF are capacitatea şi poate vinde imobilul doar în virtutea competenţelor conferite în mod expres de legiuitor prin O.G. nr. 14/2007 şi H.G. nr. 731/2007 şi nu în virtutea dispoziţiilor C. civ.

- notificarea este emisă în vederea executării în concret a legii, respectiv în vederea punerii în executate a disp.art. 22 alin. (1), alin. (2) şi alin. (8) din H.G. nr. 731/2007; dispoziţia legală nu permite scoaterea imobilului la licitaţie publică până nu se epuizează dreptul de preemţiune al unui terţ, în măsura în care acesta există;

- notificarea reprezintă un act de dispoziţie prin care se declanşează procedura administrativă de valorificare a imobilului, proprietatea privată a statului, fiind emisă nu în calitate de proprietar, ci în vederea executării în concret a legii, fiind emis doar în calitate de autoritate publică, chiar dacă în urma finalizării procedurii se încheie un act civil.

În susţinerea cererii de recurs, se arată că între A., în calitate de chiriaş şi C., în calitate de proprietar, a fost încheiat contractul de închiriere nr. 471 din data de 01.06.2010, modificat ulterior prin Actul Adiţional nr. 2/28.02.2011, Actul Adiţional nr. 3/01.06.2011 şi Actul Adiţional nr. 4/30.03.2012, având ca obiect imobilul, drumurile de acces şi 120 de locuri de parcare, precum şi instalaţiile zonelor adiacente clădirii principale.

Societatea A. de la data încheierii contractului de închiriere şi până la data de 21.04.2016 a exercitat posesia neîntreruptă asupra întregului imobil, bun confiscat prin Decizia penală nr. 888/08.08.2014. În luna iulie 2015 la aproape un an de zile de la pronunţarea deciziei penale, la solicitarea organelor de valorificare un evaluator a stabilit valoarea imobilului la suma de 8.400.000 euro, echivalentul în RON a sumei de 37.700.000 RON. Pentru recunoaşterea drepturilor sale legale de a face parte din comisia de evaluare a imobilului şi de a cumpăra cu prioritate imobilul A. s-a adresat instanţelor de judecată. Ca urmare a soluţiilor pronunţate a fost constituită o nouă comisie în vederea evaluării imobilului şi stabilirii preţului. Noua comisie de evaluare a stabilit preţul imobilului la suma de 48.855.604 RON. Această evaluare nu a fost aprobată şi a fost contestată de reprezentantul societăţii A..

Cu privire la cazul bine justificat se arată că: nerespectarea condiţiilor de exercitare a dreptului de preemţiune al societăţii A. din perspectiva preţului la care acest drept trebuie exercitat, dar şi al modalităţii în care preţul a fost stabilit sunt evidente şi creează ele însele o îndoială rezonabilă asupra legalităţii actului contestat, ceea ce conduce la concluzia îndeplinirii cazului bine justificat.

Cu privire la paguba iminentă se arată că: în ipoteza în care nu ar fi suspendată executarea actului contestat, societatea va fi nevoită să îşi exercite dreptul său legal de preemţiune în alte condiţii decât cele prevăzute de lege, urmând a fi instituită în sarcina sa obligaţia de plată a unui preţ excesiv de mare pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra imobilului (48.855.604 RON în loc de 37.700.000 RON). Societatea A. are ca obiect principal de activitate activităţi media, majoritatea veniturilor obţinute provin din valorificarea spaţiului publicitar aferent posturilor pe care le deţine. Societatea are obligaţii de plată substanţiale către diverşi creditori, bănci, colaboratori, salarii, achiziţionarea de programe sau de drepturi de autor asupra unor creaţii artistice.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile art. XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 14 ianuarie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Instanţa de control judiciar constatată că, recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune având ca obiect suspendarea executării actului administrativ Notificarea nr. x/10.10.2018 (denumit în continuare "Actul Contestat") prin care ANAF notifică societatea A. cu privire la exercitarea dreptului de preempţiune asupra imobilului compus din teren intravilan în suprafaţă de 3.000 mp, situat în Gârlei nr. 1B, lot x, identificat cu numărul cadastral x înscris în cartea funciară a municipiului Bucureşti, şi din construcţiile aferente înscrise în aceeaşi carte funciară sub număr cadastral x, imobil denumit "B." (denumit în continuare "Imobilul"), până la pronunţarea instanţei de fond cu privire la legalitatea acestui act administrativ.

Înalta Curte constată că, prin acţiunea dedusă judecăţii recurenta-reclamantă îşi exprimă nemulţumirea cu privire la faptul că prin notificarea emisă de ANAF i s-a pus în vedere că are dreptul la exercitarea dreptului de preemţiune, însă acest drept ar fi putut fi exercitat în funcţie de preţul imobilului determinat la nivelul anului 2015, imediat după redactarea şi comunicarea Deciziei penale nr. 888/08.08.2014, nu la valoarea determinată de către un evaluator în cursul lunii iunie 2018, deoarece valoarea la care societatea A. trebuia să îşi exercite dreptul de preemţiune asupra imobilului, indicată în cuprinsul actului contestat nu este corectă.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii ca fiind inadmisibilă, reţinând în mod corect că actul a cărui anulare se cere nu este un act administrativ.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ.

Cu alte cuvinte, actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative.

Rezultă aşadar că, printre elementele definitorii ale actului administrativ se numără, alături de calitatea emitentului - autoritate publică, unilateralitatea lui şi scopul acestuia - de a organiza executarea şi de a executa în concret legea, ca şi efectul lui de a da naştere, modifica ori stinge raporturi juridice.

Nu orice act emis de o autoritate publică implică şi exerciţiul autorităţii de stat. Pentru dobândirea caracterului de act administrativ nu este suficient ca un act să emane de la o autoritate publică, esenţial fiind şi scopul emiterii, precum şi efectele pe care le produce acel act.

În speţa de faţă, actul atacat prin acţiunea reclamantei, deşi este emis de o autoritate publică, respectiv Direcţia generală executări silite cazuri speciale - Direcţia operativă de valorificare bunuri confiscate şi are caracter unilateral, emiterea sa nu a fost făcută în regim de putere publică, respectiv pentru satisfacerea unui interes public şi nu reprezintă un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme scopul său nu este organizarea executării sau executarea în concret a legii şi nu are ca efect naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.

Prin actul în cauză reclamanta a fost notificată cu privire la exercitarea dreptului de preemţiune asupra imobilului compus din teren în suprafaţa de 3.000 mp situat în str. x, lot x, sector 1 şi construcţiile aferente.

Deci, notificarea a fost emisă în vederea vânzării unui bun proprietate privată a statului, iar exercitarea de către societatea reclamantă a dreptului de preemţiune asupra imobilului proprietate privată a statului este un drept de opţiune, prin simpla notificare nu iau naştere, nu se modifică şi nu se sting anumite raporturi juridice existente între părţile litigante.

În raport de dispoziţiile sus-citate, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită nici condiţia prevăzută la art. 2 lit. c) teza finală din Legea nr. 554/2004, întrucât Notificarea în sine nu naşte, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice. Astfel, Notificarea este un simplu act prin care se aduce la cunoştinţa recurentei-reclamante posibilitatea privind exercitarea dreptului de preemţiune, însă nu produce prin ea însăşi efecte juridice care să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Înalta Curte reţine, în acord cu prima instanţă, că notificarea privind dreptul de preemţiune are un caracter civil, în condiţiile în care bunul imobil se află în proprietatea privată a statului, neavând un regim juridic diferit de cel al bunurilor aflate în proprietatea oricărei alte persoane.

În cazul imobilului situat în strada x nr. 1B statul nu acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea vreunui interes legitim public, ci acţionează în calitate de proprietar care vinde un bun aflat în proprietatea sa privată şi chiar reclamanta în adresa din data de 29.10.2018, comunicată ANAF şi Direcţiei generale executări silite cazuri speciale, prin care solicita refacerea notificării nr. x/2018 califică această procedură ca fiind una civilă, invocând dispoziţii din C. civ. privind reglementarea instituţiei preemţiunii.

De altfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că dreptul de preemţiune al reclamantei la cumpărarea imobilului B., situat în municipiul Bucureşti str. x B, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (8) din Normele Metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2017, a fost analizat şi constatat în cadrul unui litigiu civil în Dosarul nr. x/2015 (8068/2/2017), aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă şi nu în cadrul unui litigiu de contencios administrativ.

Faptul că, intimata-pârâtă a dat eficienţă dispoziţiilor art. 22 alin. (1), alin. (2) şi alin. (8) din H.G. nr. 731/2007, potrivit cărora nu se permite scoaterea imobilului la licitaţie publică până nu se epuizează dreptul de preemţiune al unui terţ, în măsura în care acesta există, nu echivalează cu atribuţia organului administrativ de executare în concret a legii, aşa cum în mod greşit consideră recurenta-reclamantă.

În condiţiile în care nu este implicat în niciun fel regimul de putere publică, notificarea respectivă nu are caracterul unui act administrativ şi nu este susceptibilă de a fi analizată în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.A. împotriva Sentinţei nr. 4522 din 6 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2018, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.

GGC - GV