Eligibility of unbudgeted expenses and unqualified trainers in EU-funded vocational training projects

Şedinţa publică din data de 5 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - AMPOSDRU şi Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord Vest, anularea Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 2348/26.05.2016 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 2768/05.07.2016, emise de pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord Vest.

Totodată, a solicitat declararea ca eligibile a cheltuielilor în sumă totală de 36.265,40 RON, din cadrul Cererii de rambursare nr. x - finală depuse de reclamanta în cadrul proiectului x "Cresterea pregatirii profesionale in mediul rural pentru dezvoltarea comunitatilor" şi declarate neeligibile de către pârât, prin actul atacat.

2. Hotărârile primei instanţe

2.1. Prin încheierea din 23 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive ca neîntemeiată, constatând că pârâţii sunt titulari ai raportului juridic dedus judecăţii sub aspect pasiv, având în vedere competenţa prevăzută de lege în ceea ce priveşte coordonarea acţiunilor de finanţare ce fac obiectul cauzei de faţă.

Prin aceeaşi încheiere s-a dispus amânarea pronunţării sentinţei.

2.2. Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţ nr. 2221 din 9 iunie 2017, a respins excepţia de inadmisibilitate a capătului trei de cerere.

Totodată, a admis acţiunea formulată de reclamantă şi a anulat Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. 2348/26.05.2016 şi Adresa nr. x/05.07.2016 emise de pârâtă.

3. Recursurile exercitate

Împotriva acestor hotărâri a declarat recurs pârâţii Ministerul Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice şi Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord Vest.

3.1. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva încheierii de şedinţă din data de 23.06.2017

Recursul se referă la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene - AMPOSDRU şi se arată că, în speţă, nu se realizează identitatea cerută de lege între cel care stă în judecată în calitate de pârât şi cel care poate fi obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta solicită anularea unor acte administrative emise de Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Nord Vest, ce i-a fost delegată şi activitatea de acordare a finanţării nerambursabile pentru implementarea proiectului x (1308/24.02.2015).

3.2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 2221/09.06.2017

Recurentul-pârât critică motivarea primei instanţe cu privire la faptul că orele anterioare momentului încheierii contractului de prestări servicii s-ar impune să fie declarate eligibile, datorită activităţii de pregătire a examentului de către examinatori.

Instanţa de fond încalcă astfel principiul neretroactivităţii, mai ales că în contractele civile de prestări servicii, se stipulează la art. 1 - Obiectul contractului, că "prestatorul realizează în baza prezentului contract, activitatea de evaluare a cursanţilor care susţin examenul de absolvire a cursului [...] organizat în data de 03.11.2015".

Recurentul-pârât critică şi considerentele instanţei de fond în legătură cu salariile nete, impozitul şi contribuţiile a trei formatori şi un lector, în condiţiile în care, din analiza CV-ului fiecăruia dintre aceştia, rezultă o experienţă specifică mai mică faţă de cea impusă de Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale, fapt ce conduce la încadrarea acestor persoane la alt tarif/oră pentru activitatea prestată, decât cel folosit de reclamantă la determinarea sumelor brute solicitate prin Cererea de rambursare nr. x finală.

Analiza CV-ului trebuie să se raporteze la experienţa specifică, adică cea avută efectiv prin punerea în practică a cunoştinţelor dobândite în condiţiile unui raport de muncă/de serviciu şi nu la cea generală, iar perioadele de timp de formare profesională nu sunt asimilate experienţei specifice.

Cu privire la decontarea unor cheltuieli care nu au fost prevăzute în bugetul proiectului, respectiv taxă autorizare curs, rezervare nume web, reparaţii sediu, reparaţii auto şi servicii curierat, pentru care reclamanta a invocat prevederile Ordinului comun MMFPS/MFP nr. 1117/210 din 17.08.2010 şi a forţei majore, recurentul-pârât arată că sumele nu îndeplinesc condiţiile de eligibilitate prevăzute de art. 3 alin. (1) din ordin, iar instanţa de fond, în mod greşit a apreciat că a fost încălcat principiul proporţionalităţii.

Referitor la presupusa imprevizibilitate a cheltuielilor de reparare a sediului şi a unui autoturism, se arată că obiectul contractului de finanţare se referă la "Creşterea pregătirii profesionale în mediul rural pentru dezvoltarea comunităţilor" şi nu la alte activităţi ce nu se circumscriu contractului încheiat .

3.3. Recursul formulat de pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, Regiunea Nord-Vest - OIRPOSDRU NV

3.3.1. Incidenţa disp. art. 488 alin. (5) C. proc. civ., prin hotărârea dată, instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Recurentul-pârât susţine că prima instanţă a încălcat principiul disponibilităţii prevăzut de art. 9 C. proc. civ., în limita alin. (2) a dreptului la apărare, prevăzut de art. 13 C. proc. civ. şi principiul contradictorialităţii prevăzut de art. 14 C. proc. civ., întrucât toate apărările din faza de cercetare a cauzei sunt formulate în conformitate cu cererea introductivă precizată, luând în calcul ipoteza anulării parţiale a actelor administrative atacate.

Instanţa de fond a anulat în totalitate actele administrative, ceea ce face să lipsească de efecte juridice scrisoarea standard de informare asupra sumei în cuantum de 461.113,22 RON, validată ca eligibilă.

3.3.2. Incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (6) C. proc. civ., hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii.

O primă critică are în vedere nemotivarea sentinţei, prin lipsa unei analize concrete a chestiunilor de fapt şi de drept care au stat la baza apărărilor formulate de recurentul-pârât.

În mod greşit şi nemotivat, prima instanţă a înlăturat susţinerile prin care s-a arătat că sunt ineficace faţă de terţi, contractele încheiate fără respectarea condiţiei de formă pentru opozabilitate.

Instanţa de fond a înlăturat de la aplicare prevederile art. 4 din contractul de finanţare care stabilesc că sunt eligibile numai cheltuielile efectuate în condiţiile dispuse de H.G. nr. 759/2007, Ordinul MMFPS şi MFP nr. 1117/2170/2010, Ghidul Solicitantului.

Din cuprinsul prevederilor legale incidente, intimata-reclamantă, în calitate de furnizor de formare profesională avea obligaţia să desfăşoare activităţile premergătoare susţinerii examenului, în timp ce comisiei de examinare îi reveneau doar sarcinile privitoare la examinare, conform art. 9 din ordinul comun.

Desfăşurarea activităţilor premergătoare susţinerii examenelor de către comisia de examinare este în contradicţie cu dispoziţiile legale prevăzute de art. 8-12 şi art. 40 din ordinul comun.

Plata unui expert de la un plafon superior celui pentru care probează cu înscrisuri experienţa profesională specifică, creează un prejudiciu cert în bugetul fondurilor externe nerambursaile şi obligă la reducerea finanţării până la nivelul de experienţă profesională dovedită cu înscrisuri.

Cu privire la experienţa profesională a lectorilor, se arată că instanţa de fond este în eroare, selecţia acestora trebuie să se facă din rândul formatorilor certificaţi, care au profiluri în specialitatea corespunzătoare cursurilor susţinute.

În mod greşit, reţine prima instanţă că, de exemplu, doamna B. s-a specializat "la locul de muncă" şi putea să fie lector fără autorizare, adică fără să fi absolvit cursuri specializate de formator.

În plus, arată recurentul-pârât, pregătirile la care se referă instanţa de fond nu sunt pentru domeniul pe care desfăşoară activitate în cadrul proiectului, respectiv pentru cursuri de competenţe antreprenoriale.

Situaţia este identică, susţine recurentul-pârât şi în privinţa doamnelor C., D. şi E..

Instanţa de fond nu indică temeiul de drept în baza căruia a apreciat experienţa profesională specifică a formatorilor şi nu indică motivul penru care a înlăturat de la aplicare dispoziţiile Cap. III din Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 104/2015, care definesc experienţa profesională ca fiind experienţa specifică necesară pentru ocuparea unui post în cadrul proiectelor POSDRU 2007-2013.

3.3.3. Incidenţa disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material

Recurentul-pârât susţine încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Regulamentul CE nr. 966/2012, care, în consacrarea principiului specificităţii bugetare arată că "creditele se alocă integral unor destinaţii specifice pe titluri şi capitole, iar capitolele sunt subîmpărţite în articole şi rubrici".

De asemenea, au fost încălcate prevederile art. 14 alin. (5) din Legea nr. 500/2012, care dispun că "nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare" şi ale art. 52 alin. (4), conform cărora "plata cheltuielilor se efectuează [...] în limita creditelor bugetare aprobate şi a fondurilor disponibile cu această destinaţie".

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva încheierii de şedinţă din data de 23.05.2017

Înalta Curte constată că prin încheierea de şedinţă din data de 23.05.2017, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii de Management, a cărei reprezentare era realizată la acea dată de Ministerul Finanţelor Publice, în prezent dosarul fiind preluat de Ministerul Fondurilor Europene.

Prima instanţă a constatat că pârâtul este titular al raportului juridic dedus judecăţii, sub aspect pasiv, având în vedere competenţa prevăzută de lege în ceea ce priveşte coordonarea acţiunilor de finanţare ce fac obiectul cauzei.

Recursul este nefondat şi urmează să fie respins, avându-se în vedere că Ministerul Fondurilor Europene a preluat, în temeiul O.U.G. nr. 23/2016, toate drepturile şi se subrogă în toate obligaţiile care decurg din toate actele în care Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin organismele intermediare pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane este parte, inclusiv în litigiile aferente activităţii desfăşurate de acesta în calitate de organism intermediar.

2. Cu privire la recursurile declarate împoriva sentinţei civile nr. 2221/09.06.2017

2.1. Asupra motivelor de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Din perspectiva analizării motivelor pe care se întemeiază hotărârea atacată (pct. 6 teza I), Înalta Curte constată că prima instanţă a analizat şi a expus argumentele referitoare la: eligibilitatea cheltuielilor referitoare la orele efectuate de membrii comisiei de examinare anterior încheierii contractelor de prestări servicii; plata salariilor, impozitul şi contribuţiile unor examinatori care nu îndeplineau condiţiile de experienţă profesională; reparaţia sediului şi autoturismului; cheltuieli de curierat, astfel că este nefondată critica exprimată.

În legătură cu criticile aferente motivului de nelegalitate prevăzut la pct. 6 teza a II-a, când hotărârea cuprinde motive contradictorii - Înalta Curte apreciază că acestea au fost încadrate greşit, în realitate susţinându-se încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel că, urmează să fie analizate în cadrul criticilor expuse pentru pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Cheltuiala constând în plata examinatorilor pentru orele lucrate anterior încheierii contractelor de prestări servicii, a fost acceptată de instanţa de fond care a susţinut că sunt eligibile cheltuielile aferente realizării proiectului, iar aceste persoane au fost nevoite să se pregătească şi anterior examenului.

Din cuprinsul contractelor de prestări servicii reiese faptul că prestatorii realizează "activitatea de evaluare a cursanţilor care susţin examenul în data de 03.11.2015, în acerst scop au fost stabilite sarcinile membrilor comisiei de examinare", de unde rezultă că acestora le revine doar obligaţia examinării efective.

Instanţa de fond nu a ţinut seama de prevederile art. 4 din contractul de finanţare şi ale H.G. nr. 759/2007, conform cărora este eligibilă numai cheltuiala care este prevăzută în contract şi nu orice cheltuială aferentă proiectului.

În ceea ce priveşte cheltuielile reprezentând salariul net, impozitul şi contribuţiile unor examinatori care nu îndeplineau condiţiile de experienţă profesională, se confirmă cele susţinute prin motivele de recurs.

Judecătorul fondului a considerat că reclamantul avea dreptul, potrivit Ghidului Solicitantului, să aplice criterii de calificare şi selecţie pentru dovedirea capacităţii de exercitare a activităţii profesionale specifice examinatorilor cooptaţi, acesta având obligaţia de a justifica obiectiv şi rezonabil decizia administrativă în raport de specificitatea proiectului.

Marja de apreciere a autorităţii contractante se poate realiza în limitele impuse de prevederile Ghidului Solicitantului - Condiţii Generale, care impun ca formatorul să fie certificat pentru activitatea de formare pe care o prestează.

Din conţinutul CV-urilor celor trei formatori în discuţie, nu rezultă că aceştia sunt certificaţi pentru activitatea profesională pe care au prestat-o, confirmându-se susţinerile recurentţilor conform cărora instanţa de fond a acceptat o formare "la locul de muncă".

Sunt întemeiate cele arătate de recurenţii-pârâţi în sensul în care, actele normative incidente impun îndeplinirea unei experienţe specifice şi nu generale, iar formatorii în cauză nu au absolvit, la rândul lor, cursuri specializate de formator în domeniu antreprenoriat sau lucrător în pensiune turistică, pentru a putea susţine cursurile de formare în domeniu.

Referitor la decontarea unor cheltuieli care nu au fost prevăzute în bugetul proiectului, respectiv taxă autorizare curs, rezervare nume web, serviciu curierat, Înalta Curte constată, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, că aceste cheltuieli nu au fost într-adevăr, cuprinse în buget.

Instanţa de fond consideră însă că, întrucât au fost necesare, acestea se încadrează generic în categoria cheltuielilor eligibile.

Potrivit disp. art. 3 alin. (1) din Ordinul nr. 1117/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin Programul operaţional sectorial Dezvoltarea resurselor umane 2001 - 2013, pentru a fi eligibilă o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, respectiv să fie efectiv plătită de către beneficiar, să fie însoţită de facturi, să fie în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Din actele dosarului, rezultă că aceste cheltuieli nu sunt prevăzute prin contractul de finanţare în bugetul proiectului, astfel că nu sunt eligibile, aserţiunea primei instanţe fiind astfel greşită şi în contradicţie cu normele materiale invocate anterior.

În discuţie nu poate intra o eventuală imprevizibilitate a acestor cheltuieli deoarece dispoziţiile legale incidente nu permit plata unor cheltuieli imprevizibile, decât în măsura în care sunt prevăzute în bugetul proiectului.

Stabilindu-se caracterul neeligibil al cheltuielilor solicitate pentru rambursare, rezultă că principiul proprorţionalităţii a fost aplicat în mod corect, odată cu dovedirea prejudiciului bugetului UE, deoarece nicio plată nu se realizează decât dacă este aprobată şi potrivit bugetului proiectului.

2.2. Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că, deşi este întemeiată critica adusă hotărârii primei instanţe, care prin decizia de anulare în întregime a actului administrativ atacat (şi cu privire la cheltuielile declarate eligibile) a încălcat disp. art. 9, 13 şi 14 din C. proc. civ. şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, în raport de soluţia adoptată la pct. II.2.1. din considerente, constatarea rămâne fără efecte juridice.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează a se admite recursurile declarate împotriva sentinţei civile nr. 2221/09.06.2017, să se caseze sentinţa atacată şi, în rejudecare, să se dispună respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Se vor menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva încheierii din 23 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Admite recursurile formulate de Ministerul Fondurilor Europene şi Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Nord Vest împotriva sentinţei nr. 2221 din 9 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 martie 2020.