Urban planning reclassification de facto expropriation: appeal allowed, decision quashed and remanded

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub dosar nr. x/2017 pe rolul Tribunalului Cluj, secţia civilă, la data de 13 iulie 2017, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, Municipiul Cluj-Napoca, au solicitat: să se constate că prin HCL nr. 493 din data de 22 decembrie 2014, având ca obiect aprobarea documentaţiei "Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca", au fost expropriaţi în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul situat în Cluj-Napoca, Str. x, înscris în CF nr. x Cluj-Napoca, având nr. cadastral x, în suprafaţa de 1.400 mp; să fie obligată pârâta de rând 2 la plata sumei de 53.766 Euro, în echivalent RON la cursul BNR valabil la data plaţii, cu titlu de despăgubiri pentru deposedare prin exproprierea de fapt; să fie obligată pârâta la plata sumei de 7.993,83 Euro cu titlu de dobândă legală calculată de la data adoptării HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014 şi până la data formulării prezentei cereri, precum şi la dobânda legală calculată până la data plăţii efective; să fie obligate pârâtele la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers.

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia civilă

Prin Sentinţa civilă nr. 205 din 18 aprilie 2018, Tribunalul Cluj a respins excepţia prematurităţii formulării cererii de chemare în judecată, invocată de pârâţii Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca.

S-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca, fără cheltuieli de judecată.

1. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Cluj-Napoca, secţia I civilă

În termen legal, împotriva soluţiei primei instanţe, reclamanţii au formulat apel criticând sentinţa pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Prin Decizia civilă nr. 230A din data de 20 decembrie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia I civilă, apelul a fost respins ca nefondat.

I. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de instanţa de apel, reclamanţii A. şi B. au formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

II.1 Motivele de recurs

În susţinerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii fac trimitere la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., invocând şi prevederile art. 175 din acelaşi cod.

Recurenţii susţin că instanţa de apel a lăsat complet neanalizate multe dintre argumentele acestora susţinute prin motivele de apel, astfel încât incidenţa normelor legale anterior indicate este neechivocă, având în vedere faptul ca analiza efectivă a acestor motive ar fi fost incompatibilă cu motivele reţinute de către instanţa de apel în hotărârea recurată.

Nerespectarea exigenţelor exprese ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care obligă instanţa să se pronunţe asupra tuturor circumstanţelor invocate în cauză, atrage nulitatea hotărârii pronunţate, întrucât vătămarea cauzată recurenţilor nu poate fi altfel remediată.

Recurenţii arată argumentele susţinute prin motivele de apel lăsate neanalizate în decizia recurată.

Astfel, se învederează de către recurenţi că au invocat incidenţa în speţă a prevederilor art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, potrivit cărora: "(1) Schimbarea destinaţiei terenurilor amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, reducerea suprafeţelor acestora ori strămutarea lor este interzisă, indiferent de regimul juridic al acestora.

(2) Actele administrative sau juridice emise ori încheiate cu nerespectarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

În opinia recurenţilor, sensul acestor dispoziţii legale este acela ca, odată atribuită unui teren destinaţia de spaţiu verde printr-o documentaţie de urbanism, orice act care ar fi emis anterior şi prin care s-ar schimba acest regim juridic ar fi lovit de nulitate absolută, aceasta destinaţie a bunului fiind aşadar, perpetuă.

În cuprinsul hotărârii recurate, contrar dispoziţiilor legale citate, instanţa de apel retine ca perioada de valabilitate a documentaţiei de urbanism aprobată prin HCL nr. 493/2014 este de maximum 10 ani de la data aprobării, sugerând astfel caracterul temporar al prejudiciului care a fost cauzat recurenţilor.

Dacă instanţa de apel ar fi avut în vedere normele invocate şi ar fi analizat susţinerile din motivele de apel, ar fi observat faptul că această circumstanţă (în speţă, termenul de valabilitate al PUG-ului, aprobat prin HCL nr. 493/2014) nu are niciun fel de relevanţă, întrucât orice act administrativ ce va fi emis în viitor (inclusiv un act administrativ prin care va fi adoptata o nouă documentaţie de urbanism) va fi lovit de nulitate absolută dacă nu va respecta aceeaşi destinaţie a terenului.

În consecinţă, analizarea efectivă a acestui motiv de apel, potrivit aprecierii recurenţilor, ar fi condus la o soluţie diferită a instanţei de apel în speţa dedusă judecăţii.

Recurenţii susţin că instanţa de apel nu a analizat nici incidenţa în cauză a dispoziţiilor Legii nr. 24/2007 şi a Ordinului nr. 1549/2008.

Se arată că au fost invocate dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Ordinul nr. 1549/2008 care prevăd astfel:

"(1) Sunt considerate spaţii verzi următoarele tipuri de terenuri existente în intravilanul localităţilor: a) spatii verzi publice cu acces nelimitat: parcuri, grădini, scuaruri, fâşii plantate."

Apoi, potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2007, spaţiile verzi sunt definite după cum urmează: "a) parc - spaţiu verde, cu suprafaţa de minimum un hectar, format dintr-un cadru vegetal specific şi din zone construite, cuprinzând dotări şi echipări destinate activităţilor cultural-educative, sportive sau recreative pentru populaţie; scuar - spaţiu verde, cu suprafaţa mai mica de un hectar, amplasat în cadrul ansamblurilor de locuit, în jurul unor dotări publice, în incintele unităţilor economice, social-culturale, de învăţământ, amenajărilor sportive, de agrement pentru copii şi tineret sau în alte locaţii; gradina - teren cultivat cu flori, copaci şi arbuşti ornamentali care este folosit pentru agrement şi recreere, fiind deschis publicului."

Se mai arată de către recurenţi că aceste prevederi legale au fost transpuse întocmai în planul urbanistic general, unde se reţine că singurele destinaţii ale zonei din care face parte terenul lor sunt scuaruri, grădini şi parcuri cu acces public nelimitat.

În concluzie, terenul aflat în proprietatea recurenţilor este şi va fi pentru o perioadă nedeterminată un teren a cărui destinaţie juridică este incompatibilă cu exercitarea plenară a dreptului de proprietate de către aceştia, întrucât acest regim juridic impune necesitatea menţinerii posibilităţii oricărei persoane de a avea acces la terenul aflat în proprietatea lor.

Recurenţii mai arată că cele reţinute de instanţa de apel contravin în mod flagrant normelor legale citate, întrucât în mod nelegal curtea de apel stabilind că reclamanţii au posibilitatea de a-şi folosi bunul asupra căruia deţin dreptul de proprietate, în limitele legale (de ex., îl pot îngrădi, astfel încât acesta să nu mai fie accesibil publicului - cum, de altfel, nu este accesibil nici în prezent; pot întreprinde demersuri legale pentru amplasarea unei construcţii pentru activităţi culturale sau de alimentaţie publică).

Recurenţi susţin că, în mod evident, nu pot întreprinde demersurile exemplificate de instanţa de apel, întrucât îngrădirea terenului ar echivala cu nerespectarea regimului său juridic, regim juridic imperativ stabilit de dispoziţiile legale citate şi care rezulta totodată şi din prevederile unui act administrativ intrat în circuitul civil, în speţă, potrivit documentaţiei de urbanism.

Printr-o a treia critică, recurenţii invocă analiza incompletă a incidenţei prevederilor ce guvernează răspunderea civilă delictuală.

Se arată că în cadrul apelului formulat au arătat că în speţă sunt incidente prevederile legale ce reglementează răspunderea civilă delictuală, anume dispoziţiile art. 1349 alin. (1) C. civ.

Astfel, recurenţii au susţinut că fapta ilicită este reprezentată atât de o acţiune, constând în schimbarea regimului juridic al terenului aflat în proprietatea lor, care a avut ca efect permanent lipsirea de conţinut a dreptului de proprietate al acestora, cât şi într-o inacţiune, constând în neparcurgerea procedurii legale a exproprierii, procedură în baza căreia ar fi fost necesară despăgubirea justă şi prealabilă a recurenţilor, anterior realizării unor demersuri precum cele din speţă.

În analiza răspunderii civile delictuale, instanţa de apel însă, s-a referit exclusiv la fapta delictuală constând în acţiunea intimatelor, sens în care a arătat că aceasta nu poate fi reţinută a fi fost săvârşită prin adoptarea HCL nr. 493/2014 de cătare intimatul Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, întrucât legalitatea acestui act administrativ a fost analizată şi statuată ca atare prin hotărârea pronunţată în dosar nr. x/2015.

În aceste condiţii, instanţa de apel a lăsat astfel complet neanalizată incidenţa răspunderii civile delictuale, pornind de la fapta ilicită imputată intimatei constând în nedeclanşarea procedurii exproprierii anterior afectării dreptului de proprietate al recurenţilor, cu toate că instanţa de apel a fost învestită în mod expres cu analizarea unei astfel de critici, prin motivele de apel.

Recurenţii susţin că dacă ar fi fost analizate şi aceste susţineri ale lor, curtea de apel ar fi observat că, în speţă, raţionamentul trebuie să fie unul unitar. Astfel, neanalizarea acestor argumente a echivalat de fapt cu lipsirea de efecte ale celorlalte statuari ale instanţei de apel din cuprinsul hotărârii apelate, prin care s-a reţinut că îngrădirea posibilităţii unor persoane de a uza de un bun aflat în proprietatea lor se realizează prin dobândirea de către autoritatea publică locală a dreptului de proprietate asupra bunului, fie prin expropriere, în condiţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, fie prin achiziţie publică, ambele variante presupunând plata echivalentului valoric al bunului.

Din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii susţin că hotărârea pronunţată este totodată rezultatul aplicării greşite a normelor de drept material.

Astfel, se arată că hotărârea instanţei de apel ignoră în totalitate dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, anterior citate.

Recurenţii arată că aceste prevederi legale transpun caracterul perpetuu şi ireversibil al schimbării reglementarii urbanistice a terenului proprietatea lor. Astfel, indiferent care este termenul pentru care poate produce efecte planul urbanistic general, noul plan urbanistic general care se va adopta nu va putea modifica destinaţia acestor terenuri, ci va trebui să menţină destinaţia acestora ca spaţiu verde, sub sancţiunea nulităţii absolute.

Totodată, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 24/2007: "Înstrăinarea şi atribuirea terenurilor cu spaţii verzi se efectuează în condiţiile prevăzute de lege, cu păstrarea destinaţiei de spaţiu verde", iar art. 18 alin. (5) din acelaşi act normativ stabileşte că "Este interzisă schimbarea destinaţiei, reducerea suprafeţelor ori strămutarea spaţiilor verzi definite de prezenta lege."

Instanţa de apel a ignorat în mod sistematic în cuprinsul hotărârii acest regim juridic al spatiilor verzi, fapt care a distorsionat complet raţionamentul juridic din cauză şi a condus la caracterul vădit eronat al hotărârii.

Recurenţii mai arată că circumstanţele pricinii reţinute în mod eronat de către instanţa de apel, prin încălcarea sau ignorarea acestor dispoziţii de drept material, sunt următoarele: faptul că terenul proprietatea lor ar fi inclus într-o zonă cu acces public limitat.

Aceste statuari ale instanţei de apel provin dintr-o greşeală de redactare, având în vedere că prin documentaţia de urbanism, astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei (extras din Regulamentul de urbanism), zona Uva reprezintă "zona de urbanizare - zona verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat."

În al doilea rând, accesul public nelimitat este incident în baza legii, conform dispoziţiilor legale anterior menţionate.

Faptul ca documentaţia urbanistică (PUG) are un termen de valabilitate de maxim 10 ani, nu are consecinţa stabilită în mod eronat de instanţa de apel în sensul că recurenţii vor redobândi în mod plenar atributele dreptului de proprietate ulterior expirării acesteia; prejudiciul ce le-a fost cauzat este unul perpetuu, care nu se mai poate remedia decât prin despăgubiri, întrucât nu este posibilă redobândirea atributelor dreptului de proprietate avute înainte de adoptarea HCL nr. 493/2014.

Din această perspectivă, mai arată recurenţii, este eronată şi sugestia instanţei de apel privind posibilitatea lor de a obţine despăgubiri constând în lipsirea de folosinţă a bunului, întrucât cuantificarea acestora pur şi simplu nu poate fi realizată, tocmai având în vedere caracterul perpetuu al schimbării reglementării urbanistice a terenului proprietatea recurenţilor.

Se susţine că instanţa de apel în mod nelegal a concluzionat că atât timp cât terenul se află în proprietatea lor nu ar putea solicita niciun fel de despăgubiri, având în vedere că actul cauzator de prejudicii în patrimoniul recurenţilor este de fapt acela de a conferi terenului proprietatea lor o destinaţie perpetuă de spaţiu verde, care, astfel, a generat o scădere iremediabilă de valoare a terenului.

Terenul rămas în proprietatea recurenţilor nu corespunde unei "duble reparaţii" (pe de o parte, acordarea de daune-interese, iar pe de alta parte menţinerea în proprietate a terenului), întrucât valoarea solicitată în prezenta pricină nu va reveni niciodată în patrimoniul lor.

Pe temeiul aceluiaşi motiv de recurs - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - recurenţii susţin că decizia recurată ignoră normele legale aplicabile în materia exproprierii, existenţa în speţă a unei exproprieri de fapt şi utilitatea publică predeterminată de dispoziţiile legale incidente.

Curtea de apel a stabilit în mod greşit faptul că în cauză nu se verifică ipoteza unei exproprieri de fapt atâta vreme cât reclamanţii sunt şi rămân proprietarii terenului, menţinerea dreptului nostru de proprietate fiind astfel incompatibilă cu obţinerea oricărei forme de despăgubiri.

Atare dezlegare a instanţei de apel, mai arată recurenţii, per a contrario implică faptul că atunci când terenul proprietatea lor va fi expropriat, vor fi îndreptăţiţi şi la o justă şi prealabilă despăgubire, constând în valoarea terenului.

Raţionamentul instanţei de apel ignoră însă prevederile art. 11 alin. (7) din Legea nr. 255/2010 care prevăd:

"După recepţionarea documentaţiilor cadastrale de către oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară/Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, un expert evaluator specializat în evaluarea proprietăţilor imobiliare, membru al Asociaţiei Naţionale a Evaluatorilor din România - ANEVAR, va întocmi un raport de evaluare prin raportare la momentul transferului dreptului de proprietate, doar pentru imobilele expropriate pentru care există modificări de orice natură faţă de datele prevăzute în anexa la hotărârea Guvernului/consiliului judeţean/consiliului local, prevăzută la art. 5, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, pe fiecare categorie de folosinţă."

De asemenea, recurenţii susţin că sunt aplicabile şi dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 33/1994, care completează Legea nr. 255/2010:

"(1) Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului şi din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptăţite. (2) La calcularea cuantumului despăgubirilor, experţii, precum şi instanţa vor ţine seama de preţul cu care se vând, în mod obişnuit, imobilele de acelaşi fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum şi de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptăţite, luând în considerare şi dovezile prezentate de aceştia."

Dacă s-ar valida raţionamentul instanţei de apel şi s-ar considera în speţă dreptul recurenţilor la despăgubiri nu este născut atâta vreme cât terenul se află încă în proprietatea lor, în condiţiile în care recurenţii au dreptul de a solicita astfel de despăgubiri la momentul la care terenul proprietatea lor ar fi expropriat ca urmare a parcurgerii procedurii exproprierii, astfel cum este prevăzuta de lege, organele competente ar declanşa procedura exproprierii şi, în consecinţă, s-ar realiza o cuantificare a despăgubirilor. Or, această despăgubire ar fi cuantificată, potrivit dispoziţiilor legale anterior citate, la valoarea de la data exproprierii, respectiv la valoarea de astăzi.

II.2 Apărările formulate în cauză

În termen legal, intimaţii-pârâţi au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

După comunicarea întâmpinării, recurenţii nu au depus răspuns la întâmpinare, în termenul prevăzut de lege.

II.3. Procedura de filtru

După Încheierea etapei prealabile a comunicărilor, s-a procedat la întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Raportul întocmit în cauză în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat şi însuşit de completul de filtru la data de 24 septembrie 2019, dispunându-se comunicarea lui către părţi, în vederea formulării unui punct de vedere în termenul legal.

Intimaţii-pârâţi au transmis punct de vedere la raport la data de 21 octombrie 2019 prin care au opinat că recursul este admisibil în principiu; au solicitat soluţionarea recursului cu citarea părţilor şi, drept urmare, fixarea unui termen în şedinţă publică.

II.4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând decizia recurată prin prisma motivelor de recurs formulate, Înalta Curte constată că în cauză sunt întrunite cerinţele cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Potrivit situaţiei de fapt reţinute în cauză, recurenţii-reclamanţi au dobândit, prin adjudecare, la 21 martie 2014, dreptul de proprietate asupra terenului în litigiu în suprafaţă de 1.400 mp, înscris în CF a municipiului Cluj-Napoca nr. 270378, nr. cadastral x; terenul este situat în intravilanul municipiului Cluj-Napoca, categoria de folosinţă arabil.

Instanţa de apel a reţinut că la momentul dobândirii dreptului de proprietate de către recurenţi, regimul juridic al terenurilor din zonă era supus PUG aprobat prin HCL nr. 792 din 21 decembrie 1999 şi HCL nr. 515 din 15 decembrie 2009, fiind destinate unui Centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale, sub încadrarea codificată UTR = CB5, astfel cum reiese din certificatul de urbanism nr. x/22 august 2014.

Planul Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca a fost actualizat prin HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, iar terenul proprietatea reclamanţilor a dobândit încadrarea UTR - Uva - Zonă de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat, însă, potrivit prevederilor HCL nr. 493/2014, pe terenurile situate în zona respectivă pot fi amplasate construcţii pentru activităţi culturale şi alimentaţie publică, alte tipuri de construcţii, mobilier urban şi amenajări pentru odihnă, sport sau petrecerea timpului liber.

Anterior demersului de faţă, recurenţii-reclamanţi au formulat o acţiune în contencios administrativ prin care au solicitat, pe temeiul dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004, anularea în parte a HCL nr. 493/2014, în sensul neincluderii terenului proprietatea lor în zona UTR - Uva - Zonă de urbanizare- zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat, cu consecinţa restaurării stării juridice anterioare aferente terenului, în ceea ce priveşte regimul de construire, iar, în subsidiar, acordarea de despăgubiri egale cu valoarea de piaţă a terenului proprietatea lor, precum şi acordarea de despăgubiri egale cu deprecierea de valoare a terenului ca urmare a includerii acestuia în zona verde a municipiului.

Acţiunea în contencios administrativ a fost respinsă în tot prin Sentinţa civilă nr. 2319 din 22 iulie 2016 de Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, soluţia primei instanţe fiind menţinută prin respingerea recursului ca nefondat, potrivit Deciziei civile nr. 80 din 19 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin cererea formulată în acest dosar, reclamanţii au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Cluj-Napoca şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, să se constate că prin adoptarea HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014 au fost expropriaţi în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul proprietatea lor fără o dreaptă şi prealabilă despăgubire, să se dispună obligarea municipiului Cluj-Napoca la plata unor despăgubiri în sumă de 53.766 euro pentru deposedarea lor prin expropriere de fapt, plus dobânda legală de la data adoptării HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014 până la plata efectivă a despăgubirilor.

Despăgubirile solicitate au fost explicitate de către recurenţii-reclamanţi ca fiind diferenţa dintre valoarea terenului, anterioară adoptării HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, şi valoarea aceluiaşi teren, după intervenirea hotărârii administraţiei publice locale, confirmate sub aspectul legalităţii şi oportunităţii de către instanţa de contencios administrativ.

În drept, au fost invocate prevederile art. 562 C. civ., art. 1349 şi urm., precum şi art. 1381 C. civ.

Recurenţii-reclamanţi au invocat prin motivele de recurs neanalizarea unora dintre criticile susţinute în apel, critici pe care le consideră esenţiale în justa soluţionare a cauzei.

Astfel, s-a învederat că deşi au invocat incidenţa în speţă a dispoziţiilor art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, care stabilesc regimul juridic al spaţiilor verzi, aşadar şi a terenului proprietatea lor după adoptarea HCL nr. 493/2014, instanţa de apel nu a analizat acest argument.

Înalta Curte constată că este reală susţinerea recurenţilor, având în vedere că în demersul de demonstrare a ingerinţei disproporţionate a autorităţii publice locale în dreptul lor de proprietate, recurenţii reclamanţi au invocat regimul juridic al spaţiilor verzi chiar prin cererea de chemare în judecată şi au reiterat acest argument în motivele de apel, însă curtea de apel nu l-a analizat.

Se apreciază că recurenţii, prin invocarea acestei normei, tindeau să demonstreze caracterul perpetuu al acestei ingerinţe în dreptul lor de proprietate, în timp ce instanţa de apel s-a raportat la valabilitatea pentru o perioadă de 10 ani a planului urbanistic general, menţionată ca atare în art. 1 din HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, ceea ce indică împrejurarea că instanţa de apel a avut în vedere o că măsura adoptată priveşte o durată limitată în timp, cum susţin şi recurenţii.

Nici incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 4 din Legii nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din zonele urbane ori a art. 6 alin. (1) din Ordinului 1549/2008 privind aprobarea Normelor tehnice pentru elaborarea Registrului local al spaţiilor verzi, nu a fost analizată de instanţa de apel.

Această omisiune, în opinia recurenţilor, a permis curţii de apel stabilirea unei concluzii contrare acestor norme, întrucât instanţa a apreciat că reclamanţii pot proceda la îngrădirea terenului, astfel încât să nu mai fi accesibil publicului sau că pot întreprinde demersuri legale pentru amplasarea unor construcţii pentru activităţi culturale sau de alimentaţie publică.

Înalta Curte reţine că recurenţii au imputat autorităţii locale săvârşirea unei fapte ilicite prin adoptarea HCL nr. 493/2014 fără a se stabili în favoarea lor o despăgubire de natură a compensa ingerinţa în dreptul lor de proprietate sau fără a se fi declanşat anterior procedura exproprierii.

Prin motivele de recurs, s-a învederat că instanţa de apel a analizat incomplet răspunderea civilă delictuală din perspectiva celor anterior arătate, critică ce se reţine a fi întemeiată, având în vedere că prin decizia recurată s-a reţinut că şi anterior adoptării HCL nr. 493/2014 terenul proprietatea reclamanţilor era supus unor restricţii, nefiind destinat construirii de locuinţe, ci îi era stabilită încadrarea UTR = CB5 "Centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale".

Înalta Curte apreciază că neanalizarea criticilor anterior arătate reprezintă o împrejurare ce se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ca urmare a încălcării dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., normă care obligă instanţa să prezinte, în cuprinsul considerentelor, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Chiar dacă standardul normei nu impune obligaţia instanţei de a analiza fiecare argument al părţilor din cuprinsul cererilor sau al motivelor căilor de atac ori al altor acte de procedură, astfel încât instanţa poate răspunde mai multor argumente în cuprinsul unor considerente comune, totuşi, neanalizarea acelor argumente sau apărări care sunt esenţiale în dezlegarea cauzei, pentru că au aptitudinea de a conduce la restructurarea raţionamentului logico-juridic, reprezintă o neregularitate ce poate atrage nulitatea hotărârii în condiţiile art. 175 alin. (1) C. proc. civ., întrucât vătămarea pricinuită părţii nu poate fi altfel înlăturată.

Concluzia anterioară se impune cu atât mai mult cu cât, Înalta Curte constată că este fondat şi motivul de recurs susţinut pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru motive ce vor fi arătate în continuare.

Se reţine că recurenţii-reclamanţi, în apărarea prerogativelor dreptului lor de proprietate asupra terenului în litigiu, au invocat că prin adoptarea HCL nr. 493/2014 prin care a fost actualizat Planul Urbanistic General al municipiului Cluj, a avut loc o expropriere de fapt, având în vedere că regimul juridic de exploatare în viitor a terenului proprietatea lor presupune accesul nelimitat al publicului pe teren, potrivit normelor din legile speciale invocate prin motivele de recurs, ceea ce este incompatibil cu caracterul exclusiv al dreptului de proprietate.

Pe de altă parte, s-a susţinut faptul că o astfel de limitare a dreptului de proprietate pentru cauză de utilitate publică nu a fost precedată de acordarea unei juste despăgubiri de natură a compensa diferenţa de valoare a terenului între momentul anterior adoptării HCL nr. 493/2014 şi, respectiv după această dată, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 562 C. civ. şi art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Înalta Curte constată însă că, faţă de obiectul învestirii, instanţele de fond nu au clarificat cauza în circumstanţele sale esenţiale pentru o justă soluţionare a acesteia; din acest motiv, instanţa de recurs nu poate realiza un control de legalitate efectiv, din perspectiva dezlegării pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Potrivit art. 562 alin. (3) C. civ.: "Exproprierea se face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă şi prealabilă despăgubire, fixată de comun acord între expropriator şi proprietar. În caz de divergenţă asupra cuantumului despăgubirilor, acesta se stabileşte pe cale judecătorească."

Pe de altă parte, art. 556 alin. (2) C. civ. stabileşte:

"Prin lege poate fi limitată exercitarea atributelor dreptului de proprietate."

Iar art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului prevede: "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.

Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor."

Din analiza motivelor de recurs, precum şi din cuprinsul actelor de procedură ale reclamanţilor depuse pe parcursul soluţionării cauzei, Înalta Curte, apreciază că instanţele de fond erau ţinute să realizeze în mod explicit evaluarea cauzei pe temeiul criteriilor din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului dezvoltate în aplicarea art. 1 din Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, respectiv existenţa unui "bun" în patrimoniul reclamanţilor, existenţa, între circumstanţele cauzei, a unei "ingerinţe" a statului (prin autorităţile publice locale, în speţă) în dreptul de proprietate al reclamanţilor, ingerinţă care trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim - cauza de utilitate publică - şi, nu în ultimul rând, să asigure păstrarea unui echilibru ori a unui just raport de proporţionalitate între interesele individuale şi cele generale, între scopul urmărit şi mijloacele folosite.

În speţa de faţă, recurenţii-reclamanţi au afirmat producerea unei ingerinţe în dreptul lor la respectarea bunurilor, prin actualizarea Planului Urbanistic General al municipiului Cluj-Napoca, măsură fiind adoptată de autoritatea locală pentru o cauză de utilitate publică - amenajarea unui parc public pe raza municipiului; de asemenea, s-a susţinut că măsura a avut drept efect ruperea justului echilibrului între interesele generale şi cele individuale, întrucât, în aprecierea acestora, prin adoptarea HCL nr. 493/2014 li s-a impus o sarcină exorbitantă, de natură a afecta chiar substanţa dreptului lor de proprietate, dată fiind absenţa unei compensări adecvate şi prealabile pentru această limitare a atributelor dreptului de proprietate.

Totodată, instanţa de recurs constată că recurenţii-reclamanţi au cerut în instanţa de contencios administrativ sancţionarea actului administraţiei publice locale, din perspectiva legalităţii şi oportunităţii, formulând, sub aspectul despăgubirilor solicitate, un capăt de cerere similar celui din cauza de faţă; asupra cererii de despăgubire, instanţa de contencios administrativ a făcut trimitere la dispoziţiile dreptului comun, prin invocarea celor arătate în considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1416/2008.

Curtea de apel s-a raportat însă secvenţial la dezlegările instanţei de contencios administrativ şi ale contenciosului constituţional, fără a pune în relaţie cele dezlegate de instanţa de contencios în litigiul derulat între aceleaşi părţi, care, în pricina de faţă, au autoritate de lucru judecat, din perspectiva efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat, astfel cum acesta este reglementat de art. 431 alin. (2) C. proc. civ. între cele două dosare nu există însă identitate de obiect şi cauză, întrucât cauza juridică a despăgubirilor solicitate în cele două litigii - diferenţa de valoare a terenului - este diferită.

Ca atare, în cauza pendinte, instanţa nu putea da dezlegări diferite sau contrarii celor statuate de instanţa de contencios administrativ (care a reţinut că "reclamanţii nu au învestit instanţa de contencios cu o solicitarea de acordare de despăgubiri de drept comun" - dosar fond) şi nici nu putea interpreta considerentele instanţei de contencios constituţional în dezacord cu legea.

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că instanţa de apel a stabilit în mod nelegal că reclamanţii puteau solicita despăgubiri în temeiul dreptului comun prin trimitere la dispoziţiile legii contenciosului administrativ, întrucât, materia contenciosului este specială faţă de normele dreptului civil.

Totodată, o atare dezlegare încalcă prevederile art. 2 alin. (2) C. civ. care prevăd: "Prezentul cod este alcătuit dintr-un ansamblu de reguli care constituie dreptul comun pentru toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispoziţiilor sale."

Mai mult decât atât, trimiterea la solicitarea de despăgubiri în contencios administrativ era de natură a închide accesul reclamanţilor la justiţie, în condiţiile în care litigiul de contencios administrativ este deja finalizat prin hotărâre definitivă prin care reclamanţii au fost îndrumaţi către instanţa civilă pentru solicitarea despăgubirilor.

Înalta Curte constată că recurenţii-reclamanţi au invocat, pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., lipsa de temei legal a deciziei recurate, întrucât curtea de apel nu a luat în considerare dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 şi ale art. 18 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 24/2007.

Norma din O.U.G. nr. 195/2005 la care s-a făcut referire prevede astfel: "(1) Schimbarea destinaţiei terenurilor amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, reducerea suprafeţelor acestora ori strămutarea lor este interzisă, indiferent de regimul juridic al acestora.

(2) Actele administrative sau juridice emise ori încheiate cu nerespectarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

Art. 18 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 24/2007 stabilesc: "(3) Înstrăinarea şi atribuirea terenurilor cu spaţii verzi se efectuează în condiţiile prevăzute de lege, cu păstrarea destinaţiei de spaţiu verde. (5) Este interzisă schimbarea destinaţiei, reducerea suprafeţelor ori strămutarea spaţiilor verzi definite de prezenta lege."

Astfel cum deja s-a reţinut în analiza motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanţa de apel nu a analizat această susţinere a reclamanţilor din motivele de apel şi, în absenţa unei astfel de evaluări, a stabilit o concluzie contrară normelor citate, negând caracterul perpetuu al afectaţiunii stabilite pentru terenul în litigiu prin HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, în condiţiile în care s-a raportat exclusiv la art. 1 din cuprinsul acesteia, având în vedere că s-a referit la valabilitatea PUG pentru un interval de 10 ani.

Înalta Curte apreciază că aplicarea normelor citate are semnificaţia expusă de către recurenţi, întrucât schimbarea destinaţiei terenurilor amenajate ca spaţii verzi, reducerea suprafeţelor acestora ori strămutarea lor este interzisă în mod expres de lege; drept urmare, nici Planul Urbanistic General ce va fi adoptat după epuizarea valabilităţii de 10 ani a HCL nr. 493/2014 nu va putea să prevadă schimbarea destinaţiei terenului, dată fiind sancţiunea nulităţii absolute a actelor administrative (sau a altor acte juridice), prevăzută de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 24/2007.

În planul speţei de faţă, consecinţa celor anterior expuse este aceea că prin acte administrative sau alte acte juridice, regimul juridic al exploatării terenului proprietatea reclamanţilor nu va putea redeveni cel anterior adoptării HCL nr. 493/2014.

Înalta Curte constată că instanţa de apel nu a stabilit nici regimul juridic al proprietăţii recurenţilor-reclamanţi dinainte de adoptarea HCL nr. 493/2014, limitându-se a reţine că nici la momentul dobândirii dreptului de proprietate asupra terenului reclamanţii nu aveau posibilitatea de a edifica pe teren decât construcţii cu destinaţia de centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale, dată fiind încadrarea anterioară a acestuia în categoria UTR - CB5.

Astfel cum s-a reţinut deja, deşi instanţa de apel s-a referit la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului - Cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, Cauza Erkner împotriva Austriei, Cauza Elia împotriva Italiei -, a concluzionat, fără o analiză efectivă a criteriilor din jurisprudenţa invocată, dezvoltată în aplicarea art. 1 Protocolul 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, că în cazul de faţă nu se pune problema unei exproprieri, întrucât reclamanţii sunt liberi să ridice pe terenul proprietatea lor construcţii pentru activităţi culturale şi alimentaţie publică, potrivit reglementării urbanistice actuale, după cum nici la data dobândirii bunului, acesta nu era destinat construirii de locuinţe.

Ca atare, Înalta Curte apreciază că pentru o justă soluţionare a cauzei, în rejudecare, este necesar ca instanţa de apel să analizeze raportului juridic litigios pornind de la verificarea existenţei unui "bun" în patrimoniul recurenţilor reclamanţi. În acest sens, se va avea în vedere nu numai actul de adjudecare din 21 martie 2014 prin care recurenţii au dobândit proprietatea terenului, ci vor trebui observate şi limitele în care aceştia puteau exercita dreptul de proprietate, astfel cum erau stabilite prin Planul Urbanistic General din 1999, aprobat prin HCL nr. 792 din 21 decembrie 1999 şi prin HCL nr. 515 din 15 decembrie 2009, potrivit menţiunilor din certificatul de urbanism de la dosar fond.

Ulterior, curtea de apel va analiza dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 s-a produs o "ingerinţă" în exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al recurenţilor-reclamanţi (art. 1 Protocolul 1, art. 556 alin. (2) C. civ.) şi anume, dacă prin noul PUG s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior.

În acest scop se va pune în discuţia părţilor necesitatea efectuării unei expertize de specialitate, în condiţiile art. 479 alin. (2) C. proc. civ. - o nouă expertiză sau completarea celei de la prima instanţă-, prin care să se determine valoarea terenului în cele două momente de referinţă, anterior şi ulterior adoptării HCL nr. 493/2014, cu luarea în considerare a regimului urbanistic al terenului şi la momentul achiziţionării lui de către recurenţii-reclamanţi, iar nu în considerarea scopului preconizat de cumpărători prin achiziţionare.

Un alt criteriu de evaluare a încălcării este acela ca ingerinţa să fie prevăzută de lege.

Drept urmare, în rejudecare, vor trebui observate obligaţiile autorităţilor publice locale stabilite prin Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, precum şi cele dezlegate de instanţa de contencios administrativ prin Sentinţa civilă nr. 2319/2016 a Tribunalului Cluj, definitivă prin Decizia civilă nr. 80/2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În acest context, trebuie precizat că instanţa de contencios administrativ s-a raportat, în limitele sale de competenţă, la prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, republicată, astfel încât, instanţa de apel, în rejudecare, va avea în vedere categoria de folosinţă a terenului proprietatea reclamanţilor (intravilan, arabil), analiză ce cade în competenţa instanţei civile.

De asemenea, se va identifica scopul ingerinţei - cauza de utilitate publică - şi se va efectua analiza de proporţionalitate între interesul general şi dreptul reclamanţilor la respectarea bunurilor, urmând a se determina dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 aceştia nu au fost puşi în situaţia de a suporta o sarcină specială şi exorbitantă, fără o despăgubire adecvată şi efectivă din partea autorităţii locale.

În sfârşit, instanţa de apel a mai reţinut că reclamanţii au solicitat cu titlu de despăgubire diferenţa dintre valoarea terenului dinainte de adoptarea HCL nr. 493/2014 şi valoarea aceluiaşi teren după acest moment, ceea ce, în aprecierea curţii de apel, nu se circumscrie noţiunii de prejudiciu posibil a fi fost produs prin acest tip de reglementare, curtea de apel apreciind că reclamanţii ar fi trebuit să solicite lipsa de folosinţă a terenului, potrivit celor reţinute şi de Curtea Constituţională în Decizia nr. 1416/2008.

În acest punct al raţionamentului, instanţa de apel, dacă va găsi că se verifică în cauză cerinţele expuse mai sus, va trebui să justifice de ce lipsa de folosinţă este singurul criteriu disponibil pentru reclamanţi în vederea reparării prejudiciului pe care afirmă că l-au încercat, iar criteriul ales şi valorificat de aceştia în cauza de faţă, nu este propriu cuantificării despăgubirilor pretinse, în condiţiile în care au susţinut că urmare a schimbării prin PUG a încadrării urbanistice, valoarea terenului lor s-a depreciat semnificativ, iar dreptul lor de proprietate a devenit iluzoriu.

Se constată că prin Decizia nr. 1416/2008, Curtea Constituţională a fost învestită cu analiza constituţionalităţii art. 71 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 195/2005 din perspectiva art. 44 din Constituţie, iar nu cu interpretarea şi aplicarea într-un caz concret a normelor criticate pentru neconstituţionalitate.

De altfel, Curtea Constituţională în paragraful final al deciziei invocate, a reţinut astfel:

"În plus, limitarea exerciţiului dreptului de proprietate impusă de art. 71 din ordonanţa criticată are şi o justificare socială şi morală, având în vedere că respectarea riguroasă a acestor norme reprezintă un obiectiv major, protejarea mediului înconjurător, deci şi a spaţiului verde existent, având o legătură directă cu nivelul de sănătate publică, ceea ce constituie o valoare de interes naţional.

Împrejurarea că, în practică, aşa cum arată autorul excepţiei, pot apărea abuzuri cu consecinţe prejudiciabile pentru proprietarii terenurilor ce fac obiectul reglementării criticate constituie exclusiv o problemă de fapt, asupra căreia urmează a se pronunţa instanţele judecătoreşti ordinare, Curtea Constituţională nefiind competentă a decide cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale criticate. De altfel, Curtea reţine că, pentru lipsa de folosinţă a terenurilor proprietate privată amenajate ca spaţii verzi şi/sau prevăzute ca atare în documentaţiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptăţiţi să beneficieze de despăgubiri. Astfel, nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicţia instituită prin lege să solicite autorităţilor administraţiei publice locale repararea pagubei produse, potrivit dispoziţiilor dreptului comun."

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte, în aplicarea dispoziţiilor art. 497 rap. la art. 496, coroborate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi (8) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanţi, va casa decizia recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi curţi de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva Deciziei civile nr. 230A din data de 20 decembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 ianuarie 2020.

GGC - CL