Nullity of cassation appeal for failure to articulate grounds of illegality under Romanian public procurement law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivelor de casare".

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 iulie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti - prin primar a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Bucureşti şi Autoritatea de Management Pentru Programul Operaţional Regional Bucureşti, solicitând instanţei, în temeiul dispoziţiilor art. 8 şi art. 10 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, coroborate cu prevederile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, anularea Deciziei Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 165 din 13 iunie 2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, şi, pe cale de consecinţă, anularea măsurii privind aplicarea unei reduceri procentuale de 10%, aplicată contractului nr. x din 24 august 2015.

2). Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3978, pronunţată la data de 09 decembrie 2016, în dosarul nr. x/2016, a admis acţiunea formulată de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Bucureşti şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, Bucureşti, şi a anulat Decizia nr. 165 din 13 iunie 2016 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, şi Nota de neconformitate nr. x din 21 martie 2016 emisă de pârâtul A.M.P.O.R.

3). Cererea de recurs şi motivele de recurs invocate

Împotriva acestei Sentinţe a declarat recurs, în termen, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Bucureşti, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, respingerea în totul, ca neîntemeiată, a acţiunii formulate de U.A.T. Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti, şi menţinerea ca temeinice şi legale a Deciziei nr. 165 din 13 iunie 2016 şi a Notei de conformitate nr. x din 21 martie 2016.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul- pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Bucureşti a relevat, pe larg, situaţia în fapt în cauză şi a criticat sentinţa recurată ca fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, sens în care, a invocat, în esenţă, următoarele motive:

În ceea ce priveşte constatările instanţei de fond, faţă de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, art. 2 alin. (2) lit. b) şi art. 17, al căror conţinut este redat, raportat la ce a constatat instituţia sa, în ceea ce priveşte oferta depusă de asocierea S.C. A. S.R.L. & S.C. B. S.A. & S.C. C. S.A. şi clarificările solicitate ofertantului prin adresa nr. x din 3 august 2015, potrivit prevederilor legale în materie, intimatul avea obligaţia să verifice motivul pentru care din detalierea celor două norme lipseşte articolul "grila hidroreglabilă", având posibilitatea să accepte oferta, dacă ofertantul nu îşi modifica preţul total oferind şi elemente lipsă.

Recurentul subliniază faptul că, nici în cazul ofertantului declarat câştigător, asocierea S.C. D. S.R.L. & S.C. E. S.R.L., nu există oferte de preţ pentru toate materialele, aşa cum este menţionat în anexele la Raportul procedurii nr. x din 11 august 2015, dar, în situaţia acestuia, comisia de evaluare a considerat răspunsul concludent.

În acest context, recurentul- pârât solicită instanţei de recurs să constate încălcarea de către U.A.T. Sectorul 3 Bucureşti a prevederilor art. 2 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 34/2006, ce legitimează principiul tratamentului egal, în acest sens arătând că intimata avea obligaţia de a aplica tratamentul egal pe parcursul atribuirii contractului de achiziţie publică, având în vedere principiul utilizării eficiente a fondurilor, permiţând, astfel cât mai multor ofertanţi care îndeplinesc criteriile de calificare şi caietul de sarcini (ofertantul asocierea S.C. A. S.R.L. & S.C. B. S.A. & S.C. C. S.A. a avut oferta tehnică conformă) să fie evaluaţi conform criteriului de atribuire, şi să nu caute motive de a elimina operatorii economici.

Referitor la susţinerile instanţei de fond potrivit cărora, "Raportul de atribuire al procedurii nr. x din 11 august 2015 a fost aprobat fără observaţii la data de 11 august 2015 de către M.F.P.- U.C.V.A.P.", recurentul- pârât solicită să se constate că acestea nu pot fi reţinute, având în vedere dispoziţiile art. 49 din O.U.G. nr. 34/2006, alin. (1) şi (2), (21), (22) şi (23), art. 324 din H.G. nr. 457/2008 alin. (1) şi (2) şi H.G. nr. 398/2015 - art. 29.

4). Apărările formulate în cauză

Faţă de dispoziţiile art. 490 alin. (2) teza I C. proc. civ., cu referire la art. 471 alin. (5) din Legea nr. 134/2010- noul C. proc. civ., raportat la art. XVII alin. (3) şi art. XV alin. (3) din Legea nr. 2/2013, se constată că intimatul- reclamant Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti - prin primar, căruia i s-a comunicat recursul, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat să se constate nul recursul declarat, iar, subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi în consecinţă, menţinerea sentinţei civile recurate, ca fiind legală şi temeinică, iar pe fondul cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată; în temeiul dispoziţiilor art. 411 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., a solicitat, totodată, a se proceda la judecarea cauzei şi în lipsă.

5). Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 22 octombrie 2018, a completului învestit cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen pentru judecata pe fond a recursului, în data de 13 septembrie 2019, cu citarea părţilor, în condiţiile art. 494 - 495 C. proc. civ., dată când a avut loc judecata, în şedinţă publică.

În motivarea rezoluţiei, s-a avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, sub aspectul îndeplinirii cerinţelor prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., având în vedere şi dispoziţiile art. 499 din acelaşi cod, Înalta Curte constată că acesta este nul, urmând a dispune anularea lui, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) din Noul C. proc. civ.:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".

Textul impune, aşadar, ca o condiţie de formă a recursului, menţionarea motivelor de nelegalitate, accesul la justiţie presupunând respectarea cerinţelor formale în legătură cu promovarea unei căi extraordinare de atac.

Articolul 487 alin. (1) din Noul C. proc. civ. prevede că:

"Recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile şi în recurs."

Conform art. 489 alin. (1) din Noul C. proc. civ.:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3).".

Potrivit dispoziţiilor imperative ale textelor legale mai sus- arătate, cererea de recurs va cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat, aceste obligaţii nefiind îndeplinite, în speţă, de către recurent.

În conformitate cu prevederile art. 486 alin. (3) C. proc. civ. "Menţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) şi c) - e), precum şi cerinţele menţionate la alin. (2) sunt prevăzute sub sancţiunea nulităţii", art. 489 alin. (2) din acelaşi Cod prevăzând că sancţiunea nulităţii intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.

Aşa fiind, încadrarea motivelor de recurs în cele enumerate de lege este o cerinţă care consacră legislativ o practică îndelungată şi stabilă a instanţelor judecătoreşti, în condiţiile în care şi sub imperiul vechii legi de procedură sancţiunea nulităţii exista şi era reglementată atunci când, nefiind structurate, criticile din recurs nu puteau fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 C. proc. civ. de la 1865.

Din dispoziţiile imperative ale art. 489 alin. (2) C. proc. civ., se reţine că instanţele au obligaţia de a verifica dacă motivele invocate de recurent se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488, iar dacă această cerinţă nu este îndeplinită, operează sancţiunea nulităţii recursului.

De asemenea, dacă motivele de recurs sunt confuze, imprecise şi generale, iar dezvoltarea acestora nu permite analizarea hotărârii recurate în cadrul niciunui motiv de casare din cele prevăzute de art. 488 din Noul C. proc. civ., şi această nelegalitate a cererii de recurs este sancţionată cu nulitatea.

Soluţia la care s-a oprit legiuitorul se explică prin aceea că recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, în care se examinează numai conformitatea hotărârii atacate cu normele de drept aplicabile, astfel cum rezultă din art. 483 alin. (3) C. proc. civ.

Simpla nemulţumire a părţii cu privire la hotărârea pronunţată nu este suficientă, ci este necesar ca recursul să fie întemeiat pe cel puţin unul din motivele prevăzute expres şi limitativ de lege, fiind o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate, deoarece părţile au avut la dispoziţie o judecată în fond în faţa primei instanţe.

Înalta Curte constată că, în speţă, recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Bucureşti a indicat ca temei de drept al cererii sale dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă, în expunerea motivelor de recurs a reluat, integral, aspectele sesizate în întâmpinarea formulată la fond, ori, aspecte de fapt şi de interpretare a probelor de către instanţa de fond, fără să dezvolte, în concret, motive de nelegalitate ce privesc sentinţa atacată.

În cuprinsul cererii de recurs, recurentul îşi exprimă, generic, o nemulţumire în legătură cu modul de soluţionare a cauzei, fără ca motivele invocate să poată fi încadrate în vreunul din motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar presupusele motive de recurs invocate sunt tot trimiteri, fie la instanţă, fie la aspecte de fapt, fără a se arăta, în concret, în ce constă nelegalitatea sentinţei civile recurate şi modalitatea în care instanţa de fond a încălcat sau aplicat greşit normele de drept material, astfel cum a invocat prin cererea de recurs.

Prin urmare, sub aspectul încadrării criticilor formulate de recurent în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., analizând cuprinsul cererii de recurs, se constată că aceasta nu cuprinde motive de nelegalitate care să vizeze hotărârea atacată, conform art. 486 alin. (3) C. proc. civ.

Instanţa învestită cu judecarea recursului poate exercita un control judecătoresc eficient numai în măsura în care astfel de motive de nelegalitate sunt indicate şi dezvoltate într-o formă explicită şi se referă la una din situaţiile cuprinse în art. 488 C. proc. civ.

Or, în cauză, susţinerile recurentului prezentate de acesta drept motive de recurs nu conţin critici, în sens propriu, împotriva sentinţei civile recurate, din moment ce nu sunt altceva decât afirmaţiile aceleiaşi părţi făcute în faţa instanţei de fond, dar care şi-au primit deja o rezolvare prin hotărârea atacată.

Prezentarea din nou a argumentelor expuse în întâmpinarea formulată la cererea de chemare în judecată, nu răspunde exigenţelor cerute de art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., care impun invocarea unor critici care pot fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar modul de redactare a cererii de recurs nu îngăduie determinarea limitelor sesizării Înaltei Curţi, învestite cu verificarea legalităţii hotărârii atacate.

Deopotrivă, reproducerea, prin cererea de recurs a stării de fapt nu se constituie într-o critică de nelegalitate a sentinţei, art. 489 alin. (2) C. proc. civ. arătând faptul că recursul este nul în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

Pe lângă cerinţa încadrării criticilor formulate în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., se reţine că aceste critici trebuie să vizeze argumentele instanţei în soluţionarea cauzei, în caz contrar neputând fi exercitat controlul judiciar de către instanţa de recurs.

Or, argumentaţia adusă în sprijinul criticilor formulate nu permite exercitarea controlului de legalitate din perspectiva motivelor de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) Noul C. proc. civ. Ba, mai mult, prin cererea de recurs nu se aduce nicio critică (de legalitate sau temeinicie) sentinţei atacate; dimpotrivă, se reiau, amplu, aspecte în ce priveşte fondul cauzei, aşa cum au fost redate în întâmpinarea depusă la instanţa de fond, de altfel, cu conţinut identic.

În cauză, recurentul- pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Bucureşti nu s-a conformat, aşadar, dispoziţiilor înscrise în art. 486 alin. (1) lit. d) şi art. 488 Noul C. proc. civ., întrucât, în cererea de recurs nu a dezvoltat vreun motiv de casare din cele prevăzute de art. 488 alin. (1) Noul C. proc. civ., criticile formulate neputând fi încadrate în vreunul din motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de lege.

Deoarece recurentul nu a formulat critici care să permită încadrarea lor, din oficiu, într-unul din cazurile de casare expres şi limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., rezumându-se la expunerea unor succesiuni de fapte şi afirmaţii pe care nu le-a structurat din punct de vedere juridic, nesubliniind relevanţa pe care acestea o prezintă în raport cu soluţia instanţei de fond, Înalta Curte va aplica sancţiunea nulităţii recursului.

Nulitatea recursului intervine nu numai atunci când motivele de recurs lipsesc cu desăvârşire, ci şi în cazul motivării necorespunzătoare, care de asemenea nu constituie o motivare în sensul procedural al recursului, de exemplu atunci când nu se arată şi dezvoltarea motivelor de nelegalitate, situaţie ce intervine şi în cauza de faţă din moment ce, aşa cum s-a arătat, susţinerile recurentului nici măcar nu vizează sentinţa atacată.

În concluzie, cum aspectele invocate de recurent nu se încadrează în prevederile art. 488 C. proc. civ., şi cum, în cauză, nu pot fi reţinute, în raport de prevederile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., motive de ordine publică, Înalta Curte va aplica sancţiunea expres prevăzută de art. 489 alin. (2) C. proc. civ., respectiv, aceea a nulităţii recursului şi, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va anula recursul formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei civile nr. 3978 din 9 decembrie 2016, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, conform dispoziţiilor art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 septembrie 2019.

GGC - MM