Judicial disciplinary complaint dismissal: exclusion of prior administrative procedure requirement to ensure access to justice

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivelor de casare".

I. Circumstanţele cauzei

1). Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 septembrie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, contestaţie împotriva soluţiei de clasare în temeiul art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, a sesizării formulate de către acesta, pe care o consideră netemeinică şi nelegală, solicitând admiterea contestaţiei şi, pe cale de consecinţă, să se constate încălcarea dispoziţiilor prevăzute de art. 99 lit. a) şi c), ori de încălcare a normelor deontologiei profesionale, şi a se proceda la sancţionarea magistratului B. din cadrul Tribunalului Arad, care a instrumentat Dosarul nr. x/2013 aflat pe rolul acestei instanţe, secţia penală.

2). Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 153, pronunţată la data de 19 ianuarie 2017, în dosarul nr. x/2016, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă.

3). Cererea de recurs şi motivele de recurs invocate

Împotriva acestei Sentinţe a declarat recurs, în termen, reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 6 şi pct. 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul- reclamant A. a relevat, pe scurt, situaţia în fapt în cauză şi a invocat, în esenţă, următoarele motive de recurs:

În accepţiunea prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, numai legala motivare a unei hotărâri în raport de probele dosarului se circumscrie noţiunii de proces echitabil. Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susţinerile părţilor sunt examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, sau cel puţin de a le aprecia.

Or, în cauza de faţă, instanţa de fond a refuzat să răspundă argumentelor de drept pe care le-a invocat prin răspunsul la întâmpinare, oral în şedinţa de judecată sau prin concluziile scrise depuse la dosar; din contră, instanţa de fond înţelege să copieze în integralitate argumentele invocate de către partea adversă în ceea ce priveşte necesitatea admiterii excepţiei.

În speţa de faţă, susţine recurentul- reclamant, magistratul ignoră cu desăvârşire obligaţiile pe care legea i le impunea prin art. 425 alin. (1) C. proc. civ., sau prin art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, şi propune un pseudo punct de vedere, nesusţinut probator, care are în prim plan afirmaţia potrivit căreia, "nu există împrejurări care să poată fi considerate că aduc atingere onoarei sau probităţii profesionale ori prestigiului justiţiei".

Procedând în acest mod, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre afectată de nelegalitate raportat la dispoziţiile art. 174 C. proc. civ., din această perspectivă exigenţele unui proces echitabil nefiind respectate.

De asemenea, recurentul- reclamant A. a arătat că înţelege să critice sentinţa instanţei de fond şi din perspectiva dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în susţinerea acestui motiv de recurs considerând că, pentru o mai bună lămurire a cauzei, se impun o serie de precizări de ordin cronologic pentru a surprinde voinţa legiuitorului cu privire la efectele pe care le produce Legea nr. 317/2004.

Până la adoptarea Legii nr. 24/2012 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, şi a Legii nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, atât rezultatul negativ dispus în condiţiile art. 451 alin. (4) de către inspectorii judiciari, cât şi rezoluţia de clasare dispusă în condiţiile art. 46 alin. (1) de către comisia de disciplină puteau fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ.

Ulterior, voinţa legiuitorului a suferit anumite modificări aduse prin Legea nr. 24/2012, în această ultimă variantă normativă, în cadrul căreia se reconfigurează rolul Inspecţiei Judiciare în materia soluţionării unei sesizări prin care se reclamă săvârşirea unei abateri disciplinare, remarcându-se anumite modificări prin care se încearcă eficientizarea procedurii în raport de caracterul pozitiv sau negativ al soluţiilor dispuse.

Recurentul- reclamant a arătat că, articolul 47 din Legea nr. 317/2004 stabileşte că soluţiile negative dispuse de către inspectorii judiciari sunt împărţite în: soluţii de clasare a sesizării şi soluţii de respingere a sesizării.

Până la momentul pronunţării Curţii Constituţionale a României, prin Decizia nr. 397 din 3 iulie 2014, împotriva soluţiei negative de clasare nu se putea exercita o cale de atac, aceasta având un caracter definitiv. Împotriva soluţiei negative de respingere a sesizării, partea interesată putea formula contestaţie direct în instanţă. Însă, ulterior, prin voinţa instanţei de contencios constituţional, s-a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege, sens în care s-a deschis posibilitatea contestării şi a deciziei de clasare.

Pe cale de consecinţă, recurentul- reclamant consideră că, în temeiul interpretării teleologice a art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, legiuitorul a dorit ca orice plângere promovată împotriva unei rezoluţii negative date de inspecţia judiciară să fie scutite de procedura prealabilă, deşi în mod expres, din conţinutul textului menţionat reiese că doar plângerile împotriva rezoluţiilor de respingere a sesizării pot fi introduse fără urmarea procedurii prealabile. Mai ales, după publicarea în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 397/2014 a Curţii Constituţionale Române, prin care s-a constatat că rezoluţia de clasare nu are caracter definitiv, putând fi contestată în justiţie, interpretarea ce trebuie dată este că lipsa procedurii prealabile se impune şi în acest caz, prin analogie cu celălalt caz reglementat expres, al soluţiilor de respingere a unei sesizări.

De altfel, arată recurentul, inutilitatea parcurgerii procedurii prealabile rezultă şi din aceea că, în momentul de faţă rezoluţia emisă de către inspectorul de caz trebuie să fie, ca şi condiţie de legalitate, confirmată de către inspectorul şef.

Procedura prealabilă graţioasă este lipsită de orice eficienţă juridică în contextul de drept în care aceeaşi instituţie şi aceleaşi persoane care au dispus clasarea unei sesizări sunt şi cei care trebuie să analizeze temeinicia şi legalitatea aspectelor învederate prin cererea prealabilă administrativă, care aceştia susţin că trebuie formulată anterior sesizării Curţii de Apel Bucureşti.

În speţa de faţă, susţine recurentul- reclamant, necesitatea urmării procedurii prealabile ar constitui un impediment nejustificat, obiectiv sau raţional, apt a-i interzice liberul acces la justiţie. Din păcate, arată acesta, instanţa de fond omite să ia în calcul acest criteriu major de apreciere a gradului de limitare a dreptului de liber acces la justiţie şi face referire la o serie de hotărâri ale Curţii Constituţionale sau ale C.E.D.O., care transpun regula generală, dar nu şi excepţia pe care o reţine Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, respectiv, existenţa unui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională.

În fine, mai arată că, pentru a se realiza o judecată echilibrată a cauzei, este important ca norma de drept să producă efecte, şi nu să fie interpretată în aşa manieră încât să devină excesivă. Este adevărat că, în general, procedura administrativă este în măsură să asigure un grad mai bun de administrare a justiţiei, însă, în situaţia de faţă, aceasta se înfăţişează ca fiind un demers inutil şi greoi.

În jurisprudenţa instanţei europene s-a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este "să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective", în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunţată în cauza Prinţul Hans- Adam II de Liechtenstein, împotriva Germaniei şi Hotărârea- pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în cauza Maria Atanasiu şi alţii, împotriva României.

4). Apărările formulate în cauză

Faţă de dispoziţiile art. 490 alin. (2) teza I C. proc. civ., cu referire la art. 471 alin. (5) din Legea nr. 134/2010- noul C. proc. civ., raportat la art. XVII alin. (3) şi art. XV alin. (3) din Legea nr. 2/2013, se constată că intimata-pârâtă Inspecţia judiciară, căreia i s-a comunicat recursul, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat şi menţinerea hotărârii atacate, ca fiind legală şi temeinică, în temeiul art. 223 alin. (3) C. proc. civ., solicitând, totodată, a se proceda la judecarea cauzei şi în lipsa sa de la dezbateri.

5). Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 22 octombrie 2018, a completului învestit cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen pentru judecata pe fond a recursului, în data de 13.09.2019, cu citarea părţilor, în condiţiile art. 494 - 495 C. proc. civ., dată când a avut loc judecata, în şedinţă publică.

În motivarea rezoluţiei, s-a avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În speţă, recurentul- reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune vizând examinarea legalităţii Rezoluţiei de clasare nr. x/2016 din 8 august 2016, prin care s-a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, clasarea sesizării formulate de reclamant, privind efectuarea de verificări sub aspectul modului de instrumentare a dosarului nr. x/2013, înregistrat pe rolul Tribunalului Arad, secţia penală.

Instanţa de fond a respins acţiunea, ca inadmisibilă, constatând, în esenţă, că reclamantul nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi că legea specială, Legea nr. 317/2014, nu conţine nicio prevedere derogatorie cu privire la procedura prealabilă în cazul deciziei de clasare.

În considerentele sentinţei s-a reţinut că, prin efectul deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 397/2014, este recunoscut dreptul petenţilor de a ataca rezoluţia de clasare emisă în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, însă accesul la instanţa de contencios administrativ este reglementat în condiţiile dreptului comun, reprezentat de Legea nr. 554/2004.

Având în vedere calificarea pe care prima instanţă a dat-o demersului judiciar al reclamantului, pe care l-a încadrat în prevederile generale ale Legii nr. 554/2004, Înalta Curte constată că recursul este admisibil, în temeiul art. 20 din actul normativ menţionat.

Verificând sentinţa recurată, prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea şi aplicarea greşită a legii, Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 47 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată,

"Art. 47. (1) În cazul în care sesizarea s-a făcut potrivit art. 45 alin. (2), inspectorul judiciar poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată:

a) admiterea sesizării, prin exercitarea acţiunii disciplinare şi sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii;

b) clasarea sesizării, în cazul în care aceasta nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt care a determinat sesizarea, precum şi în cazul prevăzut la art. 45 alin. (4) lit. b); rezoluţia de clasare este definitivă;

c) respingerea sesizării, în cazul în care se constată, în urma efectuării cercetării disciplinare, că nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii.

(2) În cazul prevăzut la alin. (1) lit. b), se poate face o nouă sesizare, cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege.

(3)Rezoluţia inspectorului judiciar este supusă confirmării inspectorului-şef. Inspectorul-şef poate dispune completarea cercetării disciplinare de către inspectorul judiciar. Completarea se efectuează de către inspectorul judiciar în termen de cel mult 30 de zile de la data când a fost dispusă de către inspectorul-şef.

(4) Rezoluţia inspectorului judiciar poate fi infirmată de inspectorul-şef, în scris şi motivat, acesta putând dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, una din soluţiile prevăzute la alin. (1) lit. a) sau c).

(5) Rezoluţia de respingere a sesizării prevăzută la alin. (1) lit. c) şi alin. (4) poate fi contestată de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

(6) Soluţiile pe care le poate pronunţa secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sunt:

a) respingerea contestaţiei;

b) admiterea contestaţiei şi desfiinţarea rezoluţiei inspectorului judiciar sau, după caz, a inspectorului-şef şi trimiterea dosarului pentru continuarea procedurii disciplinare.

(7) Hotărârea secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă."

În ceea ce priveşte soluţia recurată, Înalta Curte reţine că, în condiţiile în care sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii a fost declarată neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege şi luând în considerare specificul actelor emise în procedura disciplinară privind pe magistraţi precum şi lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curţii Constituţionale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispoziţiilor edictate pentru instituţia juridică cea mai apropiată, în speţă, a regimului juridic aplicabil acţiunii exercitate împotriva rezoluţiei de respingere a sesizării, conform art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată.

În considerentele deciziei sus- citate, instanţa constituţională a arătat că, potrivit art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, care va hotărî asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.

A evocat jurisprudenţa sa anterioară, exemplificată prin Decizia nr. 953 din 19 decembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2007, care a statuat în sensul că principiul constituţional instituit de art. 21 din legea fundamentală, privind accesul liber la justiţie, include şi posibilitatea oricărei persoane de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Ca urmare, existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea să nege acest drept al persoanei, încalcă, în mod flagrant, prevederile art. 21 alin. (1) - (3) din Constituţie.

Curtea Constituţională a mai constatat că, în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească. Dacă în primele 3 ipoteze reglementate de art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004, respectiv atunci când sesizarea nu este semnată, nu conţine datele de identificare ale autorului sesizării sau indicii cu privire la identificarea situaţiei de fapt, caracterul definitiv al soluţiei clasării este legitimat prin aceea că aceasta nu are un caracter irefragabil deoarece persoana interesată poate face o nouă sesizare cu respectarea condiţiilor prevăzute, aşa cum a decis instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 487 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 27 ianuarie 2014), în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) se dispune asupra fondului sesizării, astfel că este absolut necesară asigurarea accesului la justiţie prin posibilitatea atacării soluţiei la instanţa judecătorească.

Aşadar, în cazul rezoluţiei de clasare a sesizării, deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", reţinându-se că partea este lipsită de accesul la o instanţă judecătorească, textul de lege nu a fost modificat şi pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional, iar soluţia privind obligativitatea parcurgerii acestei proceduri anterior introducerii acţiunii apare ca fiind excesivă şi formală.

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că alin. (5) al art. 47 din Legea nr. 317/2004 prevede că rezoluţia de respingere a sesizării poate fi contestată la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, text care reglementează o procedură referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării în legătură cu răspunderea disciplinară a magistratului.

Prin urmare, în raport cu cele reţinute de Curtea Constituţională în decizia amintită şi faţă de prevederile legale referitoare la rezoluţia de respingere a sesizării (care se poate da când, în urma efectuării cercetării disciplinare, nu sunt îndeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii şi în cazul căreia nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile), Înalta Curte apreciază că rezoluţia de clasare a sesizării disciplinare emisă în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, în forma actuală a textului legal, poate fi contestată în faţa instanţei de contencios administrativ fără îndeplinirea unei proceduri prealabile.

Aceasta este şi interpretarea cristalizată la nivelul secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi (exempli gratia, Deciziile nr. 75/2017, nr. 549/2017, nr. 1168/2017 şi 1267/2018) şi adoptată cu titlu de principiu, pentru unificarea practicii judiciare, în şedinţa Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din data de 13 februarie 2017.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, reţinându-se că în mod eronat s-a apreciat, de către instanţa de fond, cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, fără a se mai intra în cercetarea fondului, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentinţa recurată, şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul- reclamant A. împotriva Sentinţei civile nr. 153 din 19 ianuarie 2017, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată, şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 septembrie 2019.

GGC - MM