EU rural development loan non-compliance: failure to meet employment creation and non-agricultural activity criteria, rejection of force majeure defense for missing notifications

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 27 noiembrie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 18601 din 5 iunie 2014, înregistrată la APDRP sub nr. x din 9 mai 2014 şi anularea procesului-verbal de constatare nr. x din 18 martie 2014 emis de către APDRP - Comisia de Control şi Antifraudă, şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 214 din 8 mai 2015, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi a dispus anularea Deciziei nr. 18601 din 5 iunie 2014 emise de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - AFIR şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 17 martie 2014 şi înregistrat la AFIR sub nr. x din 18 martie 2014.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 214 din 08 mai 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fosta Agenţie de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), prin care a solicitat admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare şi casarea sentinţei cu consecinţa modificării în tot a acestei hotărâri, în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamantă.

În drept, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a dezvoltat următoarele critici:

a) Motivarea soluţiei dată de prima instanţă, conform căreia nu a fost încălcat criteriul de selecţie S2, raportat la cele menţionate în Memoriul justificativ la secţiunea "Estimări privind forţa de muncă ocupată prin realizarea investiţiei", încalcă normele de drept material.

Conform art. 1 alin. (2) din contractul de finanţare "Beneficiarului i se acordă finanţarea nerambursabilă în termenii şi condiţiile stabilite de acest Contract, care este constituit din Contractul de Finanţare şi anexele acestuia, pe care Beneficiarul declară că le cunoaşte şi le acceptă.

Cererea de finanţare depusă de beneficiar, împreună cu documentele anexate acesteia, rezultată în urma verificărilor, modificărilor şi completărilor efectuate pe parcursul procedurilor de evaluare şi implementare, face parte integrantă din contract şi este obligatorie pentru beneficiar pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului prevăzută la art. 2 alin. (8)."

Potrivit art. 1 alin. (1) din Anexa 1 "Beneficiarul se obligă să execute Proiectul în conformitate cu descrierea acestuia cuprinsă în Cererea de finanţare astfel cum a fost aprobată împreună cu toate documentele anexate şi în urma verificărilor, modificărilor şi completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de implementare."

Conform art. 3 alin. (1) din Anexa 1 "Beneficiarul se obligă să respecte pe toată durata contractului, criteriile de eligibilitate şi de selecţie înscrise în cererea de finanţare..."

Prin urmare, recurenta-pârâtă apreciază că motivarea instanţei de fond ignoră atât situaţia de fapt cât şi dispoziţiile legale mai - sus citate, sub acest aspect fiind evidentă încălcarea normelor de drept material, respectiv nelegalitatea şi netemeinicia hotărârii recurate.

b) Instanţa de judecată a interpretat greşit clauzele Contractului de finanţare nr. x din 10 iunie 2010.

Recurenta-pârâtă apreciază că, admiţând existenţa forţei majore, urmată de exonerarea beneficiarului de responsabilitate în derularea proiectului finanţat prin FEADR, în lipsa etapelor şi documentelor reglementate în contract pentru o astfel de situaţie, instanţa de fond aduce atingere acordului de voinţă materializat în Contractul de finanţare nr. x din 10 iunie 2010, înfrângând astfel principiul forţei obligatorii a contractului.

Faţă de aceste aspecte, recurenta susţine că instanţa de fond a ignorat clauzele cuprinse la alin. (1) şi (2) ale art. 17 - Forţă majoră din Anexa I Prevederi Generale, schimbând natura şi înţelesul lămurit şi neîndoielnic al acestora.

c) Instanţa de fond a făcut o interpretare greşită cu privire la existenţa prejudiciului.

Sub acest aspect, recurenta subliniază că logica instanţei de fond privind dovedirea prejudiciului se limitează strict la suma de bani acordată beneficiarului şi achiziţia utilajelor prevăzute în proiect, interpretare ce conduce la ideea că prejudiciul dovedit este numai acela prin care beneficiarul foloseşte finanţarea pentru altceva decât pentru ceea ce prevede obiectul contractului. Recurenta susţine că această interpretare este greşită deoarece prejudiciul dovedit este atunci când întreaga plajă de finanţare, compusă din achiziţie, atingerea obiectivului general şi atingerea obiectivelor specifice, nu este acoperită.

Recurenta în susţinerea acestei critici subliniază că prejudiciul produs bugetului Uniunii Europene sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă SC A. SRL a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală.

În esenţă, intimata-reclamantă a reiterat argumentele prezentate instanţei de fond prin cererea de chemare în judecată şi considerentele sentinţei atacate, în raport cu criticile invocate de recurentă prin cererea de recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilităţii în principiu a recursului şi s-a dispus comunicarea acestuia către părţi, prin Încheierea din 27 februarie 2018.

Prin Încheierea din 31 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta- pârâtă, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat, sentinţa atacată fiind afectată de interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente la situaţia de fapt rezultată din probele administrate.

Intimata- reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acţiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 18601 din 5 iunie 2014, prin care Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare şi Pescuit a soluţionat contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 18 martie 2014, prin care în sarcina intimatei- reclamante s-a stabilit o creanţă bugetară în cuantum de 586.645,05 RON, urmare a măsurii de recuperare integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordat prin contractul de finanţare nr. x din 10 iunie 2010, dispunându-se, totodată, rezilierea contractului de finanţare.

Contestaţia administrativă a fost admisă în parte, dispunându-se diminuarea debitului principal la 391.096,70 RON (2/3 din totalul finanţării) şi anularea măsurii de reziliere a contractului de finanţare, din considerente legate de aplicarea principiului proporţionalităţii, conform art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.

Neregula reţinută cu ocazia controlului ex-post vizează conduita intimatei- reclamante în implementarea proiectului finanţat, constând în nerespectarea obligaţiilor asumate prin semnarea cererii de finanţare şi a contractului de finanţare şi nerespectarea fişei tehnice a Măsurii 312.

În esenţă, echipa de control a reţinut două aspecte subsumate neregulii:

- Peste 95% din veniturile înregistrate de beneficiarul finanţării provin din activităţi specifice cod CAEN 0111 "Cultivarea cerealelor (exclusiv orez), plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase", iar nu din activităţi specifice cod CAEN 0161 "Activităţi auxiliare pentru producţia vegetală", fapt ce conduce la încălcarea prevederilor fişei tehnice a Măsurii 312, ce are drept scop "promovarea activităţilor non agricole care să reducă dependenţa populaţiei faţă de activităţile agricole"

- Nu a fost respectat, pe întreg orizontul de timp supus verificării, de la data ultimei plăţi, a angajamentului de a crea 6 noi locuri de muncă, respectiv un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiţi, angajament în baza căruia proiectului i-a fost acordat punctajul specific criteriului de selecţie ES 2 - "Proiecte care prin activitatea propusă creează mai mult de un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiţi, în funcţie de profilul solicitantului".

Cu ocazia soluţionării contestaţiei, s-a reţinut că, începând cu data de 1 aprilie 2014, societatea a remediat deficienţele constatate prin procesul-verbal, făcând dovada angajării efective a personalului prevăzut în cererea de finanţare (crearea a 6 noi locuri de muncă), astfel că perioada afectată de nereguli este de 40 de luni.

În esenţă, prima instanţă şi-a fundamentat soluţia de anulare a actelor administrative contestate pe considerentul că, deşi aspectele de fapt reţinute în actele administrative contestate sunt în parte corecte, nu se poate vorbi despre o "modificare substanţială a proiectului" care să contureze o încălcare a obligaţiei prevăzute în art. 3 alin. (1) din Anexa 1- Prevederi generale- a contractului de finanţare, pentru că obligaţia de a crea 6 noi locuri de muncă, respectiv un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiţi, a fost asumată prin memoriul justificativ astfel încât să poată suferi modificări în funcţie de volumul de lucrări, iar acest volum a fost influenţat de condiţiile meteorologice extreme, care se circumscriu forţei majore şi au fost dovedite prin înscrisuri.

Într-un considerent subsidiar, potrivit aprecierii judecătorului fondului, "chiar dacă s-ar accepta ideea că acţiunea reclamantei de reducere a locurilor de muncă ar reprezenta o abatere de la legalitate, dispoziţiile legale menţionate condiţionează existenţa acesteia de producerea unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene, care în cauză nu a fost demonstrat."

Referitor la existenţa neregulii, Înalta Curte reţine că potrivit art. 2 lit. a) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Conform art. 1 alin. (2) şi (3) din Contractul de finanţare nr. x din 10 iunie 2010,

"Cererea de finanţare depusă de beneficiar, împreună cu toate documentele anexate acesteia, rezultată în urma verificărilor, modificărilor şi completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de evaluare şi implementare, face parte din contract şi este obligatorie pentru beneficiar pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului prevăzută la art. 2 alin. 8.

Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăţi, beneficiarul trebuie să-şi respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obţinerii ajutorului financiar nerambursabil."

De asemenea, în Anexa 1. Prevederi generale a contractului de finanţare se stipulează obligaţia beneficiarului de a executa proiectul în conformitate cu descrierea cuprinsă în cererea de finanţare şi în documentaţia anexată acesteia - art. 1 alin. (1) şi de a respecta criteriile de eligibilitate şi selecţie înscrise în cererea de finanţare pe toată durata contractului- art. 3 alin. (1).

Analizând punctual criticile formulate în recurs în contextul expus rezumativ mai sus, Înalta Curte reţine următoarele:

Cu privire la încălcarea criteriului de selecţie referitor la numărul de locuri de muncă nou create

Conform Ghidului solicitantului Măsurii 312, în cadrul căreia a fost solicitată şi acordată finanţarea în litigiu, măsura se încadrează în Axa III - "Îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonele rurale şi diversificarea economiei rurale" şi are ca obiectiv general dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităţilor non- agricole, în scopul creşterii numărului de locuri de muncă şi a veniturilor adiţionale.

În secţiunea 3.2, "Estimări privind forţa de muncă ocupată prin realizarea investiţiei", din Memoriul justificativ anexat cererii de finanţare, se menţionează că "Proiectul propune crearea a minim 8 locuri de muncă, însă în funcţie de volumul de lucru, numărul angajaţilor poate creşte pentru a putea face faţă cerinţelor pieţei".

Aşadar, contrar celor reţinute în motivarea sentinţei, variaţiunea asumată de beneficiar în funcţie de volumul de lucru este în sensul creşterii numărului minim de locuri de muncă pe care se angajează să le creeze, iar nu şi în sensul contrar al scăderii sub acel minim.

Crearea a mai mult de un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiţi formează obiectul criteriului de selecţie nr. 2, punctajul aferent acestuia (20 pct. ) fiind acordat numai dacă raportul dintre valoarea ajutorului nerambursabil şi numărul locurilor de muncă nou create este mai mic sau egal cu 25.000 Euro, astfel că nerespectarea numărului minim de locuri de muncă asumat nu constituia numai o modificare substanţială a proiectului, dar ar fi fost de natură să distorsioneze însuşi rezultatul procedurii de selecţie a proiectelor.

Având în vedere obiectivul Măsurii 312 şi scopul proiectului finanţat, propus prin pct. 2.5 din Memoriul justificativ ("...pe lângă generarea de profit, crearea de noi locuri de muncă în mediul rural", prestări de servicii ireproşabile către clienţi) nu pot fi reţinute ca fiind relevante în cauză apărările formulate prin întâmpinare, privind modul de calcul al rezultatelor financiare în raport cu obiectul principal de activitate al beneficiarului finanţării, care ar fi acela al cultivării cerealelor. De altfel, acest aspect nu a fost avut în vedere de instanţa de fond şi nu formează obiect al recursului.

Cu privire la forţa majoră

Potrivit art. 17 din Anexa 1. Prevederi generale a contractului de finanţare, partea care invocă forţa majoră are obligaţia a notifica cealaltă parte în termen de 5 zile la de la data apariţiei cazului de forţă majoră, de a transmite acte doveditoare emise de autorităţile competente în termen de cel mult 15 zile de la data producerii acesteia, de a comunica data încetării cazului de forţă majoră, în termen de 5 zile şi de a lua orice măsuri care îi stau la dispoziţie în vederea limitării consecinţelor.

Dacă începerea şi încetarea cazului de forţă majoră nu sunt notificate în condiţiile şi termenele prevăzute, daunele cauzate de lipsa de notificare sunt suportate de partea care invocă forţa majoră.

Fiecare caz de forţă majoră trebuie dovedit şi constituie obiect al verificărilor din partea autorităţii contractante.

Instanţa de fond a reţinut că în speţă, cu toate că nu a fost respectată obligaţia de notificare, nu se poate ajunge la concluzia încălcării prevederilor art. 1 alin. (1) şi (3) din Anexa nr. 1 a contractului de finanţare, pe motiv că "această manieră de interpretare a clauzelor contractuale este una extrem de rigidă şi formalistă, în condiţiile în care fenomenele meteo şi consecinţele acestora, îndeosebi în agricultură, au afectat zone întregi, pe perioade lungi de timp, fiind dificil de stabilit cu certitudine momentul la care consecinţele fenomenelor meteo au încetat".

Această concluzie nu poate fi împărtăşită de instanţa de control judiciar, fiind lipsită de fundament legal şi depăşind limitele exercitării dreptului de apreciere a proporţionalităţii măsurilor administrative dispuse în raport cu scopul urmărit.

În acest sens, Înalta Curte reţine, pe de o parte, că art. 17 alin. 6 din Anexa nr. 1 a contractului de finanţare prevede clar că, după parcurgerea procedurilor de notificare expuse anterior, în cazul în care forţa majoră şi/sau efectele acesteia se întind pe o perioadă mai mare de 6 luni, părţile se vor întâlni într-un termen de cel mult 10 zile de la expirarea perioadei, pentru a conveni fie asupra modului de executare a contractului, fie asupra desfiinţării acestuia. Prin urmare, durata mare a cazului de forţă majoră nu poate fi invocată ca motiv de neîndeplinire a obligaţiilor legate de notificare şi de transmitere a actelor doveditoare.

Pe de altă parte, avizul situaţiei de forţă majoră nr. 298 din 9 iulie 2014, emis de Camera de Comerţ, Industrie şi Agricultură Mehedinţi, precum şi întreaga documentaţie anexată acestuia se referă doar la perioada 1 ianuarie 2012 - 23 august 2012, în timp ce perioada supusă verificărilor a fost cuprinsă între data ultimei plăţi efectuate în cadrul proiectului - 20 decembrie 2010, când beneficiarul trebuia să facă dovada creării locurilor de muncă, şi data întocmirii procesului-verbal contestat - 17 martie 2014 .

În consecinţă, şi această critică este fondată.

Cu privire la existenţa prejudiciului

În cadrul considerentelor privind nelegalitatea măsurilor contestate, prima instanţă a dat curs şi argumentelor formulate de intimata-reclamantă cu privire la inexistenţa prejudiciului.

Contrar concluziei interpretării date prin sentinţa recurată, definiţia neregulii, citată anterior în prezenta decizie, include elementul existenţei unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii sau asupra fondurilor naţionale corespunzătoare, efect constând într-un impact financiar deja produs sau doar potenţial.

În ceea ce priveşte existenţa sau potenţialitatea prejudiciului, în motivarea căii de atac, recurenta- pârâtă a făcut referiri detaliate la jurisprudenţa CJUE, care a stabilit că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare a Uniunii (C-465/10 pct. 47 şi C-199/03 pct. 31). Regula generală este aceea ca orice abatere să ducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat (C-199/03, pct. 15), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării (C-271/01, pct. 48, C-465/10 pct. 32)

În speţă, Înalta Curte reţine că neregulile descrise nu au avut doar un caracter formal, astfel că nu se poate susţine inexistenţa unui prejudiciu, ca element definitoriu al neregulii.

În cuprinsul întâmpinării, intimata- pârâtă a susţinut, de asemenea, că situaţia descrisă în procesul-verbal a fost temporară şi că prin înscrisurile depuse la dosar a demonstrat că a creat 6 noi locuri de muncă, existente şi în prezent. Situaţia prezentată este însă ulterioară efectuării controlului şi a fost avută în vedere cu ocazia soluţionării contestaţiei administrative, când corecţia financiară a fost redusă cu o treime, prin aplicarea principiului proporţionalităţii, prevăzut în art. 2 alin. (1) lit. n) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, în considerarea demersurilor efectuate de beneficiarul finanţării pentru remedierea neregulii.

Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va admite recursul pârâtei, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va respinge acţiunea reclamantei, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei nr. 214 din 8 mai 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza, respinge acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 aprilie 2019.

GGC - LM