Incompatibility of dual public service and EU-funded project management roles under conflict-of-interest and control-attribute exceptions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, la data de 18 august 2016, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 29 iulie 2016 întocmit de autoritatea publică pârâtă în Lucrarea/Dosarul cu nr. x din 13 octombrie 2014, Raport comunicat la data de 1 august 2016 şi prin care s-a stabilit că reclamanta nu ar fi respectat regimul incompatibilităţilor, în sensul art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea cu nr. 161/2003, raportat la împrejurarea că, în perioada 8 martie 2012 - 13 noiembrie 2012 şi, respectiv, în perioada 4 februarie 2013 - 20 iunie 2014, reclamanta a deţinut simultan cu funcţia de director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, şi funcţia de manager de proiect în cadrul Proiectului LIFE10NAT/RO/000740 "Îmbunătăţirea statutului de conservare pentru speciile şi habitatele prioritare din zonele umede ale Porţilor de Fier" şi faţă de împrejurarea că funcţia de Director executiv al Agenţiei implică atribuiţi de control asupra activităţii derulate în cadrul Proiectului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 344 din 20 decembrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de Fond, raportat la împrejurarea că sentinţa atacată prin recursul de faţă nu cuprinde o motivare aparţinând propriu-zis acestei instanţe, ci se întemeiază, în exclusivitate pe motivele preluate cu mecanicism din cuprinsul Raportului întocmit de autoritatea publică.

În subsidiar, în condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicită casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei de către instanţa de recurs, iar pe fondul cauzei, admiterea acţiunii, cu consecinţa anulării Raportului de evaluare cu nr. x din 29 iulie 2016 întocmit de autoritatea publică intimat-pârâta în Lucrarea/Dosarul cu nr. x din 13 octombrie 2014,

În dezvoltarea motivelor de casare invocate formulează următoarele critici:

I. Argumentele şi raţionamentele primei instanţe sunt, în parte eronate şi în parte inadecvate, conducând la pronunţarea unei hotărâri ce se sprijină pe motive contradictorii ori, după caz, străine de natura pricinii şi, totodată, a unei hotărâri date cu încălcarea ori, după caz, cu aplicarea greşită a unor norme de drept material.

Primă Instanţă a pornit de la premisa potrivit căreia starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamanta s-ar datora numirii sale în funcţia de Director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, într-un moment la care aceasta exercita deja calitatea de project manager, fiind probată de împrejurarea că ar fi emis Decizia cu nr. 6221 din 6 noiembrie 2012, respectiv de faptul că ar fi aprobat raportul aferent procedurii de atribuire a unui contract de achiziţie publică, aferent Proiectului, deşi avea şi calitatea de preşedintă a comisiei de evaluare.

Incidenţa în prezenta cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este atrasă de argumentaţia primei instanţe sprijinită pe motive contradictorii. Astfel, reclamanta deţinea calitatea de project manager în cadrul proiectului încă de la o dată anterioară celei de la care a fost numită în funcţia de director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin. Prin urmare proiectul fusese anterior implementat, iar finanţarea lui fusese anterior aprobată de către finanţator, după cum fusese deja aprobat de către acelaşi finanţator european calendarul achiziţiilor ce urmau a fi făcute în cadrul mai sus vizatului Proiect, astfel că, în mod obiectiv, reclamanta nu mai putea influenţa nici calendarul şi nici distribuţia sumelor de bani cu care fusese finanţat Proiectul, indiferent şi independent de poziţia profesională pe care o deţinea în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că sunt îndeplinite în cauză condiţiile stabilite prin dispoziţiile art. 94 alin. (22) din Legea cu nr. 161/2003, care trebuie interpretate în sensul că nu se află în situaţie de incompatibilitate funcţionarul public care, cumulativ, îndeplineşte următoarele condiţii:

a) este desemnat prin act administrativ, pentru a face parte dintr-o echipă de proiect finanţat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare sau din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile;

b) nu exercită, în cadrul unei echipe de factura celei mai sus descrise, atribuţii de auditor sau atribuţii de control asupra activităţii derulate de respectiva echipă;

c) nu se găseşte, respectiv nu ajunge, consecinţă a numirii într-o echipă de proiect de factura celei descrise la lit. a), într-o stare de conflict de interese cu funcţia publică pe care o ocupă.

În consecinţă, apreciază că în privinţa sa putea fi reţinută o stare de incompatibilitate numai dacă, cumulând poziţia de project manager în cadrul proiectului astăzi în discuţie şi, totodată, pe cea de Director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, ar fi provocat un conflict de interese, în sensul dat prin lege acestei noţiuni, în detrimentul mai înainte arătatei funcţii de Director executiv.

Potrivit art. 70 din Legea cu nr. 161/2003, conflictul de interese trimite la acea situaţie în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Prin raportare la acest din urmă text şi având în vedere relaţia mai sus stabilită între ipotetica stare de incompatibilitate în care s-ar fi găsit potrivit autorităţii publice intimat-pârâte, pe de-o parte şi pretinsa stare de conflict de interese în care, potrivit aceleiaşi autorităţi, ar fi intrat prin cumulul ce mi s-a reproşat, este evident faptul că, în realitate, nu s-a găsit în stare de incompatibilitate. Şi aceasta întrucât, în calitate de Director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin (funcţie care, în optica autorităţii intimat-pârâte, ar fi atras starea de incompatibilitate), nu putea nici urmări, nici propriu-zis ajunge la un interes personal de natură patrimonială, vizând fondurile băneşti vehiculate în cadrul Proiectului mai sus descris.

Ignorând relaţia de coroborare pe care ar fi trebuit să o observe între dispoziţiile art. 94 alin. (2) şi art. 70 din Legea cu nr. 161/2003, prima instanţă a pronunţată o hotărâre casabilă din perspectiva motivului de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcând sau, după caz, aplicând greşit normele de drept material incidente în cauză.

De altfel, un alt motiv care justifică o eventuală casare a sentinţei atacate ar fi şi acela că prima instanţă şi-a motivat hotărârea preluând aproape cu mecanicism raţionamentele intimatei-pârâte, la care aceasta din urmă a recurs cu ocazia întocmirii Raportului atacat.

Subliniază că nu a îndeplinit, nici în calitate de Director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin şi nici în calitate de project manager, nici la nivelul Agenţiei în cadrul căreia ocupam funcţia anterior evocată, de Director executiv şi nici la nivelul echipei de implementare a Proiectului mai sus evocat, atribuţii de auditor sau atribuţii de control; în cuprinsul art. 8 (Rolul echipelor externe de monitorizare) al Anexei 1 (Prevederi comune LIFE) din Prevederile standard al acestui Program (mai sus descris) se arată în mod expres faptul că, în urmărirea Proiectului, Comisia (europeană) este sprijinită de echipe externe de monitorizare; acestea îşi aduc contribuţia (la derularea Proiectului) prin urmărirea şi evaluarea progreselor Proiectului la nivel tehnic şi al concordanţei cu costurile plătite; deoarece acţionează strict ca şi organism consultativ al Comisiei, echipa nu este implicată în managementul resurselor financiare aferente Proiectului; echipele de monitorizare (independente de Proiect) sunt cele care vizitează locurile de implementare a unui Proiect, dar nu sunt autorizate să ia vreo decizie în numele Comisiei; la rândul său, art. 29 (Verificări şi inspecţii) din aceeaşi Anexă 1.

Prevederile standard ale Programului mai sus descris stabileşte faptul că beneficiarul se angajează să permită personalului şi persoanelor autorizate de Comisie accesul la locaţiile şi clădirile unde se derulează Proiectul şi la toate documentele legate de managementul tehnic şi financiar al operaţiunilor aferente unui atare Proiect; accesul persoanelor autorizate de către Comisie poate fi supus aranjamentelor de confidenţialitate convenite între Comisie şi Beneficiar; astfel de controale pot fi iniţiate şi într-o perioadă de 5 ani de după încheierea Proiectului sau a plăţilor finale; astfel de controale se realizează pe baze confidenţiale; la cele notate, se mai impune a fi adăugată şi observaţia în virtutea căreia potrivit punctului 46 din fişa postului, aferentă poziţiei de Director Executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, printre altele, reclamanta avea şi atribuţia de a coordona "activităţile legate de programe şi proiecte internaţionale şi de parteneriate în proiecte de interes public, care revin serviciilor din subordine" or, este evident faptul că activitatea de coordonare a unei echipe de implementare a unui Proiect cu finanţare europeană nu se confundă şi nici nu are cum să se confunde cu activitatea de auditare ori cu activitatea de control asupra rezultatelor activităţii unei astfel de echipe de implementare; dacă o atare confuzie ar fi făcută, s-ar ajunge la situaţia în care reclamanta, în calitate de coordonator al echipei de implementare, ar ajunge în postura ca, în timpul implementării sau după implementarea unui Proiect de factura celui mai sus descris, să exercit şi controlul, respectiva auditarea implementării Proiectului, ceea ce ar echivala cu un auto-control, respectiv cu o auto-implementare, ceea ce, aşa cum rezultă din prevederile mai sus citate, dar şi din distincţiile stilistice şi de sens ce se impun a fi făcute între cele trei verbe în discuţie (a coordona, a controla şi a audita) nu este nici posibil şi nici firesc.

Astfel cum a arătat în apărare, nu s-a aflat în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, potrivit căruia "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, (...) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, având în vedere următoarele:

- Funcţia de project manager în cadrul Proiectului LIFE10 NAT/RO/740 -"îmbunătăţirea statutului de conservare pentru speciile şi habitatele prioritare din zonele umede ale Porţilor de Fier" nu este o funcţie în cadrul autorităţii ci are valoarea unei însărcinări profesionale suplimentare, care s-a suprapus, în virtutea textului mai sus menţionat din cuprinsul Fişei postului peste celelalte atribuţii aferente poziţiei de şef birou, clasa I, gradul II, clasa de salarizare 74, în cadrul Biroului Deşeuri şi Arii Protejate.

În aceste condiţii, nu se poate susţine -aşa cum inspectorul Agenţiei Naţionale de Integritate apreciază - că s-a aflat în stare de incompatibilitate, fie şi numai pentru că nu s-a găsit în situaţia de a exercita, concomitent, două funcţii publice ori, după caz, o funcţie publică şi o altă activitate lucrativă, remunerată din aceeaşi sursă (bugetul Agenţiei pentru protecţia Mediului Caraş-Severin). Raţionamentul este susţinut şi de împrejurarea că indemnizarea sa în calitate de proiect manager, în cadrul proiectului mai sus descris, nu s-a făcut din bugetul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, ci - direct - de către Comisia Europeană.

Aşa fiind, consideră că nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât, prin instituirea situaţiei de incompatibilitate prevăzute art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, legiuitorul a urmărit, după părerea subsemnatei, următoarele două finalităţi:

a) ca funcţionarul public să conserve îndatorirea profesională de dedicaţie de care este ţinut, respectiv să nu desfăşoare activităţi străine de specificul funcţiei ocupate, care l-ar pune în situaţia de a neglija exercitarea corespunzătoare a atribuţiilor aferente acestei funcţii;

b) ca funcţionarul public să nu fie remunerat suplimentar, peste salariul care i se cuvine pentru exerciţiul atribuţiilor aferente funcţiei publice ocupate, remuneraţie suplimentară care ar fi grevat suplimentar bugetul instituţiei publice în care respectivul funcţionar îşi desfăşoară activitatea profesională.

În sfârşit, susţine că nu s-a aflat în starea de incompatibilitate pretinsă de autoritatea publică astăzi intimat pârâtă, având în vedere şi următoarele patru subsidiare împrejurări:

- potrivit punctului 46 din fişa postului, aferentă poziţiei de Director Executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, printre altele, avea şi atribuţia de a coordona "activităţile legate de programe şi proiecte internaţionale şi de parteneriate în proiecte de interes public, care revin serviciilor din subordine"

- desemnarea sa în calitate de project manager în cadrul Proiectului LIFEIO NAT/RO/740 a fost făcută de către Directorul Executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, dl. B., prin Decizia nr. 1 din 1 septembrie 2011;

- în cuprinsul/preambulul Deciziei mai-sus menţionate, se arată în mod expres faptul că această desemnare s-a făcut în baza Agreement-ului de finanţare numărul LIFEIO NAT/RO/740 privind derularea proiectului LIFEIO NAT/RO/740 "Îmbunătăţirea statutului de conservare pentru speciile şi habitatele prioritare din zonele umede ale Porţilor de Fier", prin urmare, însăşi Comisia Europeană şi-a dat acordul pentru desemnarea sa în calitate de project manager în cadrul Proiectului mai sus menţionat;

- în cuprinsul Secţiunii E ("Overall project operation and monitoring) aparţinând documentului intitulat "GRANT AGREEMENT", emis de Comisia Europeană, se arată, în paragraful 2, următoarele:

"The project manager will be Mrs. A., head of Nature Protection Office from EPA Caraş-Severin.

Mrs. A. hold a great experience in LIFE Nature projects, being involved in the top management position in two projects: LIFE04 NAT/RO/000225 (Pinus nigra banatica) and LIFE00NAT/RO/00171 (Iron Gates habitat conservation and management)".

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, solicitând respingerea căii de atac promovate de reclamantă şi menţinerea sentinţei pronunţate de prima instanţă ca fiind legală şi temeinică.

În motivare, intimata-pârâtă a arătat că în speţă nu pot fi reţinute motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) punctul 6 şi 8 din C. proc. civ., având în vedere următoarele:

În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că sentinţa recurată cuprinde toate motivele pe care se întemeiază şi nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

În justeţea soluţiei date, instanţa de fond a arătat care sunt motivele de fapt şi de drept pe care şi-a întemeiat soluţia de respingere ca neîntemeiată a contestaţiei formulate de A., astfel că sentinţa civilă recurată a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din Noul C. proc. civ.

În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată următoarele:

După cum rezultă din raportul de evaluare contestat, în urma parcurgerii procedurii de evaluare în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 176/2010, din analiza documentaţiei transmise de instituţiile competente, au rezultat elemente referitoare la existenţa unei stări de incompatibilitate în sarcina recurentei reclamante, generate de deţinerea în perioada 8 martie 2012 - 13 noiembrie 2012, şi 4 februarie 2013 - 20 iunie 2014, simultan cu funcţia de director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, a funcţiei de manager de proiect în cadrul Proiectului LIFE10NAT/RO/000740 - "îmbunătăţirea statutului de conservare pentru speciile şi habitatele prioritare din zonele umede ale Porţilor de Fier", întrucât funcţia de Director executiv al Agenţiei implică atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul Proiectului.

În acest fel, au fost încălcate prevederile art. 94, alin. (2), lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, conform cărora "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice:"

În mod fondat şi pe baza unei aplicări temeinice a dispoziţiilor legale incidente, instanţa de fond a reţinut că faptele săvârşite de către A., în timpul exercitării funcţiei de director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, reprezintă o încălcare a prevederilor legale privind regimul incompatibilităţilor, respectiv a dispoziţiilor art. 94, alin. (2), lit. a) din Legea nr. 161/2003, menţionat mai sus.

În recursul formulat, recurenta nu face altceva decât să reia apărările invocate în faţa instanţei de fond, apărări respinse în mod temeinic şi fondat de către aceasta.

În speţă, sunt în mod evident îndeplinite cele două condiţii având în vedere faptul că A. deţine funcţia publică de director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, simultan cu această funcţie a deţinut şi funcţia de manager de proiect în cadrul unui proiect derulat de aceeaşi instituţie publică.

După cum instanţa de fond a reţinut, sunt irelevante în speţă, susţinerile recurentei referitoare la faptul că însăşi Comisia Europeană şi-a dat acceptul pentru desemnarea sa în cadrul echipei de proiect, acest aspect neavând nici o influenţă asupra existenţei stării de incompatibilitate, "câtă vreme aceasta a exercitat o nouă funcţie în cadrul aceleiaşi instituţii publice, contrar prev. art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003."

Eronate sunt şi afirmaţiile recurentei referitoare la o presupusă incidenţă a prevederilor art. 94, alin. (22) teza I din Legea nr. 161/2003, întrucât în speţă ne aflăm în situaţia de excepţie reglementată de teza a II-a a articolului menţionat care prevede: "cu excepţia funcţionarilor publici care exercită atribuţii ca auditor sau atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul acesteia şi a funcţionarilor publici care fac parte din echipa de proiect, dar pentru care activitatea desfăşurată în cadrul respectivei echipe generează o situaţie de conflict de interese cu funcţia publică pe care o ocupă".

Dispoziţiile legale invocate de către recurentă nu sunt aplicabile în cauză întrucât, acelaşi articol menţionează în mod expres faptul că, se află în stare de incompatibilitate funcţionarii publici care sunt desemnaţi prin act administrativ pentru a face parte din echipa de proiect finanţat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare şi care exercită atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul respectivei echipe.

Or, potrivit fişei postului de Director executiv, una dintre atribuţiile postului este aceea de a coordona activităţile legate de programe şi proiecte internaţionale şi de parteneriate în proiecte de interes public, care revin serviciilor din subordine, inclusiv a echipei de proiect al cărei manager era.

De altfel, decizii, rapoarte precum şi state de plată referitoare sau provenind de la echipa de implementare a proiectului au fost emise, aprobate sau semnate de către recurentă în calitate de Director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin.

Curtea de Apel a reţinut în mod fondat: "tot astfel, faptul esenţial de probat, era asupra ipotezei instituită de textul de lega în susţinerea stării de incompatibilitate reţinută şi de pârâtă, respective, acela că funcţionarul public făcând parte din echipa de proiect finanţat din fonduri externe, să fi exercitat totodată atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul proiectului, în raport de cele 3 constatări exprese din raportul de evaluare contestat, potrivit cu care:

- Prin Decizia nr. 6221 din 6 noiembrie 2012, emisă de reclamantă, în calitate de Director executive al Agenţiei, a fost numită comisia de evaluare pentru atribuirea contractului de achiziţie a echipamentului flotabil pentru acelaşi proiect, Comisie în cadrul căreia reclamanta s-a semnat ce Preşedinte;

- Tot în calitate de Director executive al Agenţiei, reclamanta a aprobat raportul procedurii având ca obiect acelaşi contract de achiziţie, deşi a avut şi calitatea de Preşedinte al Comisie de evaluare;

- (...) conform atribuţiilor din fişa postului, era menţionat că «organizează, coordonează, îndrumă, controlează şi răspunde de întreaga activitate a agenţiei judeţene pentru protecţia mediului» activităţi exercitate inclusiv în activitatea derulată de echipa de implementare a proiectului, precum şi asupra funcţionarilor publici desemnaţi în cadrul proiectului."

Instanţa de fond în mod temeinic şi legal a înlăturat susţinerile recurentei, potrivit cărora indemnizarea sa în cadrul proiectului nu s-ar fi făcut din Bugetul Agenţiei, întrucât, după cum se specifică în mod evident în cuprinsul articolului art. 94 alin. (2) lit. imcompatibilitatea este generată chiar şi când funcţionarul public deţine funcţii sau desfăşoară activităţi neremunerate, condiţia esenţială fiind ca cele două funcţii sau funcţia publică şi activităţile respective să fie desfăşurate simultan în cadrul unor instituţii sau autorităţi publice.

Afirmaţiile recurentei, referitoare la faptul că poziţia de project manager nu ar fi o "funcţie" ci doar o însărcinare profesională suplimentară, sunt contrazise de probatoriul depus la dosarul cauzei, întrucât după cum se menţionează în mod expres în Decizia nr. 1 din 1 septembrie 2011: "începând cu data de 1 septembrie 2011 doamna A. (...) va îndeplini şi funcţia de proiect manager (...)" funcţie pentru care: "beneficiază de un salariu lunar (...)".

Mai mult decât atât, în calitate de manager proiect, recurentei i s-a întocmit o fişă de post distinctă (fişa post nr. x din 1 septembrie 2011) cu cerinţe de vechime, sarcini, responsabilităţi diferite de cele ale funcţiei publice de conducere, nefiind vorba doar despre o ataşare de atribuţii suplimentare la atribuţiile aferente poziţiei de şef birou.

II. Procedura de soluţionare a recursului.

5. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 10 aprilie 2019.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Prin cererea formulată, reclamanta A. a solicitat instanţei de contencios administrativ, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 29 iulie 2016 întocmit de pârâtă, prin care i s-a imputat că nu ar fi respectat regimul incompatibilităţilor, în sensul art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea cu nr. 161/2003, raportat la împrejurarea că, în perioada 8 martie 2012 - 13 noiembrie 2012 şi, respectiv, în perioada 4 februarie 2013 - 20 iunie 2014, a deţinut simultan cu funcţia de director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, şi funcţia de manager de proiect în cadrul Proiectului LIFE10NAT/RO/000740, "Îmbunătăţirea statutului de conservare pentru speciile şi habitatele prioritare din zonele umede ale Porţilor de Fier" şi faţă de împrejurarea că funcţia de Director executiv al Agenţiei implică atribuiţi de control asupra activităţii derulate în cadrul Proiectului.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, reţinând că emitentul actului contestat a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, la situaţia de fapt existentă în speţă, în raport cu situaţiile de excepţie prev. de alin. (22) din acelaşi articol - dispoziţii potrivit cu care:

"(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;

(22) Nu se află în situaţie de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin. (2), funcţionarul public care este desemnat prin act administrativ pentru a face parte din echipa de proiect finanţat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, precum şi din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, cu excepţia funcţionarilor publici care exercită atribuţii ca auditor sau atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul acesteia şi a funcţionarilor publici care fac parte din echipa de proiect, dar pentru care activitatea desfăşurată în cadrul respectivei echipe generează o situaţie de conflict de interese cu funcţia publică pe care o ocupă".

Pentru a ajunge la această concluzie, prima instanţă a avut în vedere următoarele argumente:

- Reclamanta nu face nicio referire cu privire la aspectul esenţial care a determinat aplicarea situaţiei de excepţie privind existenta incompatibilităţii, potrivit alin. (22), antecitat, respectiv că ulterior numirii sale în funcţia de project manager a dobândit şi a exercitat funcţia de Director executiv al Agenţiei - situaţie de necontestat în raport cu înscrisurile existente la dosar - funcţie care implică atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul proiectului;

- Starea de incompatibilitate fiind reţinută din momentul în care reclamanta a fost numită în funcţia de Director executiv, şi în perioadele în care aceasta a exercitat-o în mod simultan cu funcţia de manager de proiect, respectiv, 8 martie 2012 - 13 noiembrie 2012 şi 4 februarie 2013 - 20 iunie 2014, este lipsită de relevanţă faptul că în momentul numirii în funcţia de manager de proiect aceasta exercita o altă funcţie, cea de şef birou, în cadrul aceleiaşi instituţii.

- Ipoteza instituită de textul de invocat în susţinerea stării de incompatibilitate, acela ca funcţionarul public făcând parte din echipa de proiect finanţat din fonduri externe, să fi exercitat totodată atribuţii de control asupra activităţii derulate în cadrul proiectului, a fost probată de 3 constatări exprese din raportul de evaluare contestat, potrivit cărora:

- prin Decizia nr. 6221 din 6 noiembrie 2012, emisă de reclamantă, în calitate de Director executiv al Agenţiei, a fost numită Comisia de evaluare pentru atribuirea contractului de achiziţie a Echipamentului flotabil pentru acelaşi proiect, Comisie în cadrul căreia reclamanta s-a desemnat ca Preşedinte;

- tot în calitate de Director executiv al Agenţiei, reclamanta a aprobat raportul procedurii având ca obiect acelaşi contract de achiziţie, având calitatea de Preşedinte al Comisiei de evaluare;

- persoana evaluată avea obligaţia de a renunţa la funcţia de manager de proiect, urmare a numirii în funcţia de Director executiv al Agenţiei, întrucât, în această ultimă calitate, conform atribuţiilor din fişa postului, era menţionat că "organizează, coordonează, îndrumă, controlează şi răspunde de întreaga activitate a agenţiei judeţene pentru protecţia mediului", atribuţii exercitate inclusiv în activitatea derulată de echipa de implementare a proiectului, precum şi asupra funcţionarilor publici desemnaţi în cadrul proiectului.

- Reclamanta nu a combătut niciuna din aceste constatări, fiind irelevant atât faptul că ar fi fost desemnată de Comisia Europeană în noua funcţie, cât şi faptul că în cadrul funcţiei de manager de proiect, aceasta a fost retribuită din alte fonduri decât cele ale agenţiei, câtă vreme aceasta a exercitat o nouă funcţie în cadrul aceleiaşi instituţii publice, contrar interdicţiei prev. de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

7 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă nu este fondat.

Într-o primă critică, încadrată la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., reclamanta a susţinut că hotărârea primei instanţe este fundamentată pe motive contradictorii. Astfel, se reţine că reclamanta deţinea calitatea de project manager în cadrul proiectului încă de la o dată anterioară celei de la care a fost numită în funcţia de director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, fără a se observa că proiectul fusese anterior implementat, iar finanţarea lui fusese anterior aprobată de către finanţator, după cum fusese deja aprobat de către acelaşi finanţator european calendarul achiziţiilor ce urmau a fi făcute în cadrul mai sus vizatului Proiect, astfel că, în mod obiectiv, reclamanta nu mai putea influenţa nici calendarul şi nici distribuţia finanţării, indiferent şi independent de poziţia profesională pe care o deţinea în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin.

Cu privire la aceste critici Înalta Curte apreciază că în mod corect au fost înlăturate ca fiind neconcludente din perspectiva motivului de incompatibilitate reţinut, care subzistă indiferent de modul în care recurenta-reclamantă şi-a îndeplinit atribuţiile ce le reveneau în virtutea funcţiilor deţinute. Instanţa de fond a expus motivele de fapt şi de drept pe care şi-a întemeiat soluţia de respingere ca neîntemeiată a contestaţiei formulate de reclamantă, a înlăturat apărările formulate de aceasta cu respectarea exigenţelor stabilite de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., iar hotărârea nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Este neîntemeiată şi critica conform căreia prima instanţă şi-a motivat hotărârea preluând cu mecanicism raţionamentele intimatei-pârâte. Prima instanţă a reţinut că emitentul actului contestat a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 la situaţia de fapt existentă în speţă, în raport cu situaţiile de excepţie prev. de alin. (22) din acelaşi articol. Astfel, chiar dacă şi-a însuşit atât constatările cât şi concluziile din raportul contestat, judecătorul fondului a indicat argumentele proprii în temeiul cărora apărările reclamantei au fost apreciate neîntemeiate sau neconcludente.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta reclamantă a susţinut că prima instanţă a pronunţat hotărârea recurată cu aplicarea greşită a art. 94 alin. (22) şi art. 70 din Legea cu nr. 161/2003, neobservând că în privinţa sa putea fi reţinută o stare de incompatibilitate numai dacă, prin cumularea poziţiei de project manager în cadrul proiectului în discuţie cu cea de Director executiv în cadrul Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin, ar fi provocat un conflict de interese, în sensul dat acestei noţiuni prin dispoziţiile art. 70 din Legea cu nr. 161/2003.

Recurenta reclamantă şi-a reiterat prin cererea de recurs susţinerile în sensul că nu s-a aflat în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea cu nr. 161/2003, precum şi argumentele pe care îşi întemeiază susţinerea, fără a combate argumentat considerentele primei instanţe.

Astfel, reclamanta nu criticat aprecierea primei instanţe în sensul că este irelevant în cauză atât faptul că ar fi fost desemnată de Comisia Europeană în noua funcţie, câtă vreme aceasta a exercitat o nouă funcţie în cadrul aceleiaşi instituţii publice, contrar interdicţiei prev. de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 - situaţie în care avea obligaţia să renunţe la una din cele doua funcţii, date fiind şi atribuţiile de control exercitate în cadrul unei funcţii asupra celeilalte.

De asemenea, recurenta reclamantă nu a formulat nicio critică concretă vizavi de aprecierea primei instanţe în sensul că nu prezintă relevanţă că în cadrul funcţiei de manager de proiect a fost retribuită din alte fonduri decât cele ale agenţiei, întrucât situaţia de incompatibilitate constatată se analizează în contextul prevederilor generale ale art. 94 alin. (2) şi (21) din Legea nr. 161/2003, reglementând atât regula cât şi excepţiile - regula de bază fiind aceea a interdicţiei deţinerii altor funcţii sau a desfăşurării altor activităţi, de către funcţionarul public, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, conform art. 94 alin. (2) lit. a) din lege.

Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, observă că reclamanta nu face nicio referire cu privire la aspectul esenţial care a determinat aplicarea situaţiei de excepţie privind existenta incompatibilităţii, potrivit alin. (22), antecitat, respectiv că atribuţiile de control au rezultat din funcţia de Director executiv al Agenţiei - ce s-a realizat prin cel puţin următoarele:

- prin Decizia nr. 6221 din 6 noiembrie 2012, emisă de reclamantă, în calitate de Director executiv al Agenţiei, a fost numită Comisia de evaluare pentru atribuirea contractului de achiziţie a Echipamentului flotabil pentru acelaşi proiect, Comisie în cadrul căreia reclamanta s-a desemnat ca Preşedinte;

- în calitate de Director executiv al Agenţiei, reclamanta a aprobat raportul procedurii având ca obiect acelaşi contract de achiziţie, deşi a avut şi calitatea de Preşedinte al Comisiei de evaluare.

În ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia recurenta reclamantă nu s-a aflat în conflict de interese sau că nici în calitate de Director executiv al Agenţiei pentru Protecţia Mediului Caraş-Severin şi nici în calitate de project manager nu a îndeplinit atribuţii de auditor sau atribuţii de control, întrucât echipele externe de monitorizare erau organisme consultative ale Comisiei, Înalta Curte reaminteşte că starea de incompatibilitate reţinută nu are nicio legătură cu gestionarea fondurilor europene, fiind atrasă de exercitarea simultană a unor funcţii considerate ca fiind incompatibile prin voinţa legiuitorului, aşa fiind, aceste apărări nu pot fi reţinute.

În concluzie, având în vedere că potrivit fişei postului de Director executiv, una dintre atribuţiile recurentei-reclamante este aceea de a coordona activităţile legate de programe şi proiecte internaţionale şi de parteneriate în proiecte de interes public, care revin serviciilor din subordine, inclusiv de a coordona activităţile echipei de proiect al cărei manager era, atribuţii în cadrul cărora aceasta a emis, aprobat sau semnat decizii, rapoarte precum şi state de plată referitoare sau provenind de la echipa de implementare a proiectului, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a pronunţat hotărârea recurată cu aplicarea corectă a art. 94 alin. (2) şi (22) din Legea nr. 161/2003.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. nu pot fi reţinute în cauză, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat şi la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul formulat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 344 din 20 decembrie 2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 aprilie 2019.

GGC - LM