Public institution appeals against audit findings on salary legality dismissed as unfounded

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.08.2015 reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat instanţei să dispună anularea Încheierii nr. III/43/23.06.2015 emisă de către pârâtă prin care a fost admisă parţial contestaţia nr. 16499/28.05.2015 formulată de către reclamantă împotriva măsurilor dispuse la pct. I.9, II.15 din Decizia nr. III/34/12.05.2015 emisă de către pârâtă ca urmare a acţiunii de "audit financiar asupra contului de execuţie bugetară pe anul 2014" efectuată la instituţia reclamantă în perioada 09.03.2015 - 15.04.2015, precum şi anularea Deciziei nr. III/34/12.05.2015 emisă de către pârâtă.

În subsidiar, solicită anularea ambelor acte administrative, respectiv Încheierea nr. III/43/23.06.2015 şi Decizia nr. III/34/12.05.2015 în ceea ce priveşte constatările auditorilor publici externi pentru perioada 2011 - 31.10.2012 cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a grilei de salarizare aprobată prin Hotărârea Consiliului de Conducere al ISCTR nr. 2/15.02.2011.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 671 pronunţată instanţa de fond - Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea principală formulate de reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi cererile de intervenţie accesorii formulate de Sindicatul B. şi A., ca neîntemeiate.

3. Recursul

Împotriva Sentinţei nr. 671 pronunţată în data de 01 martie 2016 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, atât reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - ISCTR cât şi intervenienţii accesorii Sindicatul B. şi A. au formulat cereri de recurs; invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Inspectoratul de Stat pentru Controlul În Transportul Rutier - ISCTR arată că Sentinţa civilă nr. 671/2016 este nemotivată raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.

În esenţă, motivele de recurs au fost următoarele:

Considerentele în funcţie de care instanţa de fond a respins cererea de suspendare formulata de recurenta ISCTR sunt total nesusţinute din punct de vedere juridic, şi necircumstanţiate raportat la situaţia de fapt şi drept, lipsind cu desăvârşire motivele de fapt şi de drept pe care instanţa şi-a întemeiat soluţia încălcând-se astfel dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora «considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor».

Judecătorul fondului nu a analizat, în mod efectiv, argumentele recurentei, nu a procedat la o înlăturare, motivat şi argumentat, în mod explicit, a susţinerilor din cererea introductivă de instanţa şi nici nu a prezentat, în concret motivele de fapt şi de drept care au format convingerea sa, limitându-se doar menţiona faptul că "actele întocmite de către organul de control sunt legale şi temeinice".

Au fost nesocotite dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi a fost încălcat astfel dreptul I.S.C.T.R. la un proces echitabil.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se consideră că Sentinţa civilă nr. 671/2016 a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor legale şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Se arată că Încheierea nr. III/43 din 23.06.2015 şi Decizia nr. III/34/12.05.2015, ambele emise de Curtea de Conturi a României sunt nelegale.

Curtea de Conturi a reţinut ca ISCTR a stabilit salariile de baza ale personalului cu nerespectarea gradelor şi nivelului coeficienţilor de ierarhizare prevăzute de Anexa nr. VIII şi încălcarea prevederilor art. 1 alin. (2) şi art. 37 din Legea 284/2010, însă instanţa de fond nu precizează, în concret, dacă textele de lege invocate de către Curtea de Conturi a României în decizia a cărei anulare se solicita şi în temeiul cărora, în opinia auditorilor Curţii de Conturi, ISCTR avea obligaţia de a stabili grila de salarizare în conformitate cu prevederile Anexa nr. VIII din Legea nr. 284/2010, texte de lege care în opinia recurentei nu sunt incidente în prezenta speţă.

Mai arată recurenta că Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a fost înfiinţat prin O.G. nr. 26/2011 publicată în Monitorul Oficial nr. 625/02.09.2011 şi care a intrat în vigoare la data de 05.09.2011.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 26/2011 "(1) Se înfiinţează Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, denumit în continuare I.S.C.T.R., instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, iar potrivit prevederilor art. 13 din acelaşi act normativ I.S.C.T.R. urma să îşi înceapă activitatea cu data de 4 decembrie 2011.

Conform art. 2 alin. (1) "I.S.C.T.R., este organismul tehnic permanent specializat în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii desemnat să asigure inspecţia şi controlul respectării reglementărilor interne şi internaţionale în domeniul transporturilor rutiere".

Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier este organizat şi funcţionează ca instituţie publică finanţată integral din venituri proprii potrivit art. 3 din O.G. nr. 26/2011 cu modificările ulterioarei fapt pentru care se apreciază că instanţa de fond în mod greşit a reţinut în cauza aplicabilitatea dispoziţiilor art. 162 alin. (3) din Codul Muncii dispoziţii conform cărora "Sistemul de salarizare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale se stabileşte prin lege, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative".

Conform art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 26/2011 cu modificările ulterioare "Personalul I.S.C.T.R. este angajat cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată, iar salarizarea acestuia se face potrivit reglementărilor legale în vigoare".

La înfiinţarea Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, cadrul juridic aplicabil sistemului de salarizare, în vigoare, erau:

- Legea nr. 284 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice; şi

- Legea nr. 285 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Atât Legea-cadru nr. 284/2010 cât şi Legea nr. 285/2010 - legea anuală nu reglementau expres situaţia instituţiilor publice nou înfiinţate finanţate din venituri proprii, cum de altfel era Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, instituţie care şi-a început activitatea la data de 4 decembrie 2011.

Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier chiar dacă era instituţie publică finanţată integral din venituri proprii, aflat în subordinea Ministerului Transportului nu avea un contract colectiv de muncă a cărui valabilitate să înceteze în anul 2012, aceasta fiind singura situaţie în care era obligat să stabilească salariile conform anexei VIII la Legea nr. 284/2010.

În ceea ce priveşte salarizarea personalului Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, aceasta nu se putea efectua în temeiul Legii nr. 284/2010, întrucât ISCTR era instituţie nou-înfiinţată în anul 2011, iar operaţiunea de reîncadrare a personalului despre care face vorbire art. 4 alin. (3) din legea anuală aferentă anului 2011, nu era posibilă, reîncadrarea presupunând încadrarea din nou pe un post ocupat, în timp ce personalul ISCTR urma să fie încadrat pentru prima oară.

Din interpretarea textelor legale anterior enunţate, rezultă ca Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier nu îi erau aplicabile dispoziţiile Legii-cadru în integralitatea sa, fără a fi avute în vedere prevederile legii anuale.

Atâta vreme cât pentru anul 2011 nu se aplicau valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru, reiese cu certitudine şi fără dubiu de interpretare ca pentru întocmirea grilei de salarizare a ISCTR la nivelul anului 2011 nu se putea avea în vedere valoarea de referinţă de 600 RON.

În atare situaţie, ţinând cont de prevederile art. 2 din Legea 285/2010 "În anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat", I.S.C.T.R. s-a raportat la grila de salarizare a Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile, instituţie similara din subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, similară din punct de vedere organizatoric, activitate şi subordonare.

Grila de salarizare a ISCTR preluata de la Centrul de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Aviaţiei Civile s-a aprobat în cadrul şedinţei Consiliului de Conducere din 15.12.2011, prin Hotărârea Consiliului de Conducere nr. 2/15.12.2011.

Între grila de salarizare a personalului I.S.C.T.R., aprobata prin Hotărârea nr. 2 din 15.12.2011 şi grila de salarizare aprobata prin Hotărârea nr. 1 din 31.10.2012, mai există şi grila de salarizare din Nota de fundamentare nr. x/02.05.2012, aprobată de Inspectorul de Stat Şef, nota la care auditorii publici externi nu fac referire.

Grila din Nota de fundamentare nr. x/02.05.2012 privind salarizarea personalului I.S.C.T.R., pe baza grilei aprobata prin Hotărârea nr. 2 din 15.12.2011 şi a grilei de salarizare folosită de C.I.A.S. şi a rezultat ca salarizarea personalului I.S.C.T.R. cu funcţii de conducere (conform grilei aprobata prin Hotărârea nr. 2 din 15.12.2011) nu cuprindea şi indemnizaţia de conducere.

De reţinut este faptul că la încheierea contractelor individuale de muncă din luna mai 2012 au fost avute în vedere tocmai salariile stabilite prin Nota de fundamentare nr. x/02.05.2012.

În octombrie 2012, în vederea armonizării drepturilor salariale ale personalului I.S.C.T.R., s-au implementat unele măsuri pentru eliminarea neconformităţilor pornind de la salariile în plată la acel moment luându-se ca şi model anexa VIII la Legea-cadru nr. 284/2010.

Arată recurentul că rezultă cu evidenţă faptul că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier a stabilit salariile în conformitate cu dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 285/2010, legea anuală de aplicare a Legii-cadru nr. 284/2010.

Raportat la anul înfiinţării IS.C.T.R., respectiv 2011, şi faptul ca instituţia recurentă se finanţează din venituri proprii, şi totodată ţinând cont ca Legea nr. 284/2010, precum şi legile anuale nu reglementează în mod expres situaţia instituţiilor publice nou-înfiinţate, se consideră că la momentul decembrie 2011 şi ulterior, nu erau aplicabile dispoziţiile legii-cadru la stabilirea salariilor personalului angajat prin aplicarea valorii de referinţă de 600 RON.

Mai mult decât atât, art. 7 din Legea-cadru stipulează că: "(1) Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare. (2) Valoarea salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare utilizată la reîncadrarea pe funcţii a personalului în anul 2011 se stabileşte prin legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice".

Atâta vreme cât prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 reglementate prin legile anuale au stipulat că nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, reîncadrarea făcându-se în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010, consideră recurenta că salarizarea personalului ISCTR la data începerii activităţii, 04.12.2011, nu trebuia să se facă conform Legii-cadru Anexa VIII.

Apreciază că există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, întrucât reţinerea Curţii de Conturi conform căreia salarizarea personalului ISCTR trebuia realizata în conformitate cu prevederile Anexei VIII la Legea-cadru nr. 284/2010 este contrazisă de textele de lege aplicabile în domeniu, aşa cum am arătat mai sus, şi stipulate în legile anuale de aplicare, a căror efecte nu pot fi înlăturate doar prin simpla voinţa a unei instituţii de control.

Faptul că ISCTR nu a efectuat cheltuieli nejustificate ca urmare a stabilirii eronate a drepturilor salariale ale personalului contractual şi persoanelor cu funcţii de conducere încadrate la ISCTR, deoarece grila de salarizare a fost aprobată, în condiţiile legii, de Consiliul de Conducere al ISCTR, iar plata salariilor s-a realizat din fondul de salarii cuprins în Bugetele de Venituri şi Cheltuieli ale ISCTR pentru anii 2011, 2012, 2013, 2014, bugete aprobate de ordonatorul principal de credit.

S-a apreciat că în mod eronat ISCTR s-a raportat la grila de salarizare a C.I.A.S., interpretând în mod eronat dispoziţiile Legii nr. 285/2010 astfel că în conformitate cu definiţiile unor termeni date de H.G. nr. 155/2014 prin "ordonator de credite" se înţelege "persoana împuternicită prin lege sau prin delegare, potrivit legii, să dispună şi să aprobe acţiuni cu efect financiar pe seama fondurilor publice ori a patrimoniului public, indiferent de natura acestora".

În acest sens, este important de precizat că Ministerul Transporturilor aprobă anual bugetul de venituri şi cheltuieli al ISCTR, inclusiv fondul de salarii calculat raportat la grilele de salarizare stabilite şi apreciate ca nelegale prin Raportul Curţii de Conturi din anul 2015.

Mai mult decât atât, Ministerul Muncii Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice prin Adresa nr. x/22.05.2015, împărtăşeşte acest punct de vedere, în sensul că ordonatorul de credit al ISCTR este Ministerul Transportului.

Susţinerile instanţei de fond referitoare la neaplicarea în prezenta spetea a Deciziei nr. 32/2015 pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sunt profund eronate întrucât prin decizia mai sus menţionată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit faptul că, în raport de prevederile art. 7 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (M. Of nr. 877/28.12.2010; cu modificările ulterioare), ce stabilesc aplicarea etapizată a dispoziţiilor sale şi de cele ale art. 4 alin. (2) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.

Chiar dacă au fost verificate doar 32 de contracte individuale de munca din cele 400 existente la nivelul anului 2013 şi nu se pot reţine în cauza dispoziţiile art. pct. 63 din H.G. nr. 155/2014 "63. Auditorii publici externi au obligaţia de a examina\ultimul act încheiat de Curtea de Conturi la entitatea respectivă, inclusiv cel privind verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (în cazul acţiunilor anterioare de control sau audit financiar) sau a recomandărilor transmise prin scrisoare (în cazul misiunilor anterioare de audit al performanţei) şi de a consemna despre aceste informaţii în raportul de control" considerăm că acest fapt nu poate influenţa constatările auditorilor publici cu privire la legalitatea stabilirii drepturilor salariale, atât timp cât între cele două misiuni de audit nu a apărut nici o modificare în grilele de salarizare şi nici o modificare legislativă de natură a modifica situaţia de drept existentă la data auditului din 2013, dată la care aceeaşi entitate a constatat legalitatea stabilirii salariilor.

Chiar dacă nu au fost verificate toate contractele individuale de muncă ale salariaţilor ISCTR ci numai un număr de 32 de dosare, se arată că salariile celor 32 de persoane au fost stabilite în conformitate cu grila care în accepţiunea Curţii de Conturi nu respectă prevederile legale.

În lipsa unei asemenea motivări, recurenta este prejudiciată de soluţiile subiective şi contradictorii date în cele două rapoarte şi mai mult îi este încălcat dreptul la apărare deoarece nu poate identifica, în concret, care este culpa sa în stabilirea nelegală a salariilor şi care este culpa Curţii de Conturi care anterior s-a pronunţat asupra legalităţii salariilor stabilite de ISCTR.

Având în vedere situaţia legislativă ambiguă în ceea ce priveşte instituţiile nou înfiinţate, s-a apreciat că prin raportul "Auditul financiar asupra contului de execuţie a bugetului de stat pe anul 2012", Curtea de conturi a tranşat în mod definitiv modul de interpretare a acestor dispoziţii, ca dovada nici nu a operat nici o modificare în grilele de salarizare până la data efectuării Auditului financiar asupra contului de execuţie a bugetului de stat pe anul 2014, drept urmare nu se poate constata o culpă în sarcina instituţiei noastre cu privire la modalitatea de stabilire a salariilor sau de interpretare a actelor normative incidente, ci mai degrabă o lipsă de consecventă a auditorilor Curţii de Conturi cu privire la aceste aspecte.

Echipa de auditori publici externi care a efectuat controlul a interpretat în mod eronat, dar şi restrictiv, legislaţia ce trebuia avută în vedere la stabilirea grilei de salarizare a Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier la data înfiinţării, anul 2011.

Tocmai pentru că este bine-cunoscut faptul ca legea-cadru a generat foarte multe probleme în ceea ce priveşte aplicabilitatea ei, dar şi foarte multe litigii având ca punct de pornire însăşi interpretarea ei, instanţa de fond trebuia să palpeze fondul şi să constate existenţa cazului bine justificat, cu atât mai mult cu cât însăşi "legiuitorul" - Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Direcţia Politici Salariale, prin Adresa nr. x/22.05.2015 ne-a confirmat ca grila de salarizare a ISCTR a fost conform legii.

Şi recurentul Sindicatul B. şi intervenientul A., au criticat soluţia instanţei de fond în raport de dispoziţiile pct. 6 şi 8 ale alin. (1) din art. 488 C. proc. civ., invocând motive identice.

Se mai arată că potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 26/2011: "(1) Se înfiinţează Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, denumit în continuare I.S.C.T.R., instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii", iar potrivit prevederilor art. 13 din acelaşi act normativ instituţia urma să îşi înceapă activitatea cu data de 4 decembrie 2011. Art. 3 din acelaşi act normativ, reglementează faptul ca I.S.C.T.R. este organizată şi funcţionează ca instituţie publică finanţată integral din venituri proprii.

Apărările intimatei-pârâte Curtea de Conturi

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare la cererile de recurs şi a solicitat respingerea acestora ca nefondată, reiterând apărările de la instanţa de fond.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând cererile de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că acestea nu sunt fondate pentru următoarele considerente:

În cele două cereri de recurs sunt invocate în principal aceleaşi motive şi cu aceleaşi argumente de fapt şi de drept.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a motivat în raport cu exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., a arătat care sunt motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia chiar dacă a grupat motivele invocate printr-un argument comun, a arătat motivele pentru care s-au admis şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

De fapt, nemulţumirea recurenţilor vizează soluţia pronunţată de instanţa de fond, modul de interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, ceea ce echivalează cu o încadrare în prevederile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la aplicarea Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice

Aspecte de fapt şi de drept relevante

În fapt, se reţine că pârâta-intimată Curtea de Conturi a efectuat o verificare asupra contului de execuţie bugetară pentru perioada 2013 - 2014; constatând efectuarea unor cheltuieli nejustificate ca urmare a stabilirii eronate a drepturilor salariale ale personalului contractual şi persoanelor cu funcţii de conducere încadrate în ISCTR, estimate de auditorii publici externi la suma de 24.485.248,00 RON.

Prin Încheierea nr. III/43/23.06.2015 pârâta a dispus admiterea parţială a contestaţiei formulate împotriva măsurilor dispuse la punctele I.9, II.15 din Decizia nr. III/34./12.05.2015, în sensul că au fost menţinute măsurile dispuse prin încheiere şi s-a dispus prelungirea termenului de realizare a respectivelor măsuri cu cinci luni, respectiv de la data de 31.08.2015 la data de 31.12.2015, cu raportarea trimestrială a stadiului de realizare a măsurilor.

Prin această încheiere, Curtea de Conturi a menţinut punctul de vedere exprimat de auditorii publici externi din cadrul Departamentului III în sensul că stabilirea salariilor de bază ale personalului instituţiei reclamantei s-a făcut cu nerespectarea gradelor şi nivelul coeficienţilor de ierarhizare prevăzute de Anexa VIII şi cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (2) li art. 37 din Legea nr. 284/2010.

Apreciază reclamanta că atât Încheierea nr. III/43/23.06.2015 cât şi Decizia nr. III/34/12.05.2015 sunt nelegale întrucât în mod greşit pârâta a reţinut stabilirea salariilor de bază cu nerespectarea prevederilor legale, în condiţiile în care reclamantul este o instituţie nou înfiinţată, care şi-a început activitatea la data de 04.12.2011, iar cadrul juridic aplicabil sistemului de salarizare în vigoare, respectiv Legea nr. 284 şi Legea nr. 285/2010 nu reglementau expres situaţia instituţiilor publice nou înfiinţate finanţate din venituri proprii, din categoria cărora face parte şi reclamantul.

Consideră reclamanta de asemenea că singura excepţie instituita de legiuitor de la prevederea anterior enunţată este cea privitoare la personalul din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, precum şi din cele aflate în coordonarea primului-ministru şi cele aflate sub controlul Parlamentului, ale căror contracte colective de muncă îşi încetează valabilitatea în anul 2012, caz în care salariile se stabilesc potrivit anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, fără a depăşi nivelul din luna decembrie 2011.

De asemenea, apreciază reclamantul că Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier chiar dacă era instituie publica finanţată integral din venituri proprii, aflat în subordinea Ministerului Transportului nu avea un contract colectiv de muncă a cărui valabilitate să înceteze în anul 2012, aceasta fiind singura situaţie în care era obligat sa stabilească salariile conform anexei VIII la Legea nr. 284/2010.

Pentru anul 2011 a fost adoptată Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, prima lege anuala, care prevedea expres, la art. 4 alin. (2) că în anul 2011 nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

La alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 285/2010 se prevede că personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcţii, gradaţii şi grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.

În drept, Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice:

"Art. 1 alin. (1) Prezenta lege are ca obiect ele reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului revăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege. (...)".

"Art. 4 În sectorul bugetar, raportul între coeficientul de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim pe baza cărora se calculează salariile de bază este de la 1 la 15. (...)".

"Art. 7 (1) Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat. prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare. (2) Valoarea salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare utilizată la reîncadrarea pe funcţii a personalului în anul 2011 se stabileşte prin legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice".

"Art. 9 (1) Sistemul de salarizare reglementează remunerarea personalului din sectorul bugetar în raport cu responsabilităţile postului, munca depusă, cantitatea şi calitatea obţinute, precum şi cu criteriile prevăzute la art. 5 lit. c).

(3) În cadrul legilor speciale de salarizare anuale se stabilesc majorările salariilor de bază, soldelor salariilor de funcţie şi indemnizaţiilor lunare de încadrare, astfel încât să se realizeze trecerea de la valoarea acestora determinată potrivit art. 7 alin. (2) la valorile stabilite potrivit prezentei legi până la aplicarea integrală a prevederilor acesteia".

"Art. 10 (4) La data intrării în vigoare a prezentei legi, valoarea de referinţă este de 600 RON".

"Art. 11 (1) Clasele de salarizare şi coeficienţii de ierarhizare pe baza cărora se stabilesc salariile de bază, soldele salariile de funcţie şi indemnizaţiile lunare de încadrare, sporurile şi alte drepturi specifice fiecărui domeniu de activitate corespunzător celor 7 familii ocupaţionale de funcţii bugetare, precum şi pentru personalul din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii sunt prevăzuţi în anexele nr. I - VIII".

"Art. 14 Diferenţierea salariilor de bază, a soldelor salariilor de funcţie şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare se realizează prin utilizarea unor coeficienţi de ierarhizare cuprinşi în intervalul 1.00. pentru funcţia cu cea mai mică responsabilitate, şi 15.00. pentru funcţia cu cea mai mare responsabilitate în stat."

"Art. 37 Prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncii nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi. (...)

Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice:

"Art. 4 (1) Valoarea de referinţă este de 600 RON. (2) În anul 2011 nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, denumită în continuare legea-cadru. (3) Personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011. Pe clase de salarizare, pe noile funcţii, gradaţii şi grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010."

Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar:

"Art. 1 alin. (1) În anul 2012 cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază indemnizaţiilor de încadrare se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2011 (...)".

Art. 4 Valoarea de referinţă se menţine şi în anul 2012 la 600 RON".

Ordonanţa de Urgenţă nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare:

"Art. 2 Prevederile art. 7 alin. (1) din Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 19 2012. aprobata cu modificări prin Legea nr. 182/2012 şi ale art. 1 alin. (4) şi (5) art. 2. 3. art. 4 alin. (1) şi (2), art. 6. 7. 9. 11. art. 12 alin. (2) şi art. 13 ale art. 11 din Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 80 2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenta a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum şi pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011, se aplică în mod corespunzător şi în anul 2013".

O.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum şi pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar:

"Art. 4 (1) Valoarea de referinţă se menţine şi în anul 2012 la 600 RON. (2) În anul 2012 nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţi de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare. (3) Prin excepţie de la prevederile alin. (2) pentru personalul din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, precum şi din cele aflate în coordonarea primului-ministru şi cele aflate, sub controlul Parlamentului, ale căror contracte colective de muncă îşi încetează valabilitatea în anul 2012, salariile se stabilesc potrivit Anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, fără a depăşi nivelul din luna decembrie 2011.

Ordonanţa de Urgenţă nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice:

"Art. 1 alin. (1) în anul 2014. cuantumul brut al salariilor de baza/soldelor funcţiei de baza salariilor funcţiei de baza/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acorda pentru luna decembrie 2013 în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplica valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitara a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare. (...) (6) Valoarea de referinţă se menţine şi în anul 2014 la 600 RON. (...)".

Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice:

"Art. 14 (1) Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu exista baza legală pentru respectiva cheltuială".

Înalta Curte constată că recurentele nu pot valorifica argumentul că era o instituţie nou-înfiinţată în anul 2011 şi era finanţată integral din venituri proprii, deoarece, pe de o parte, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 284/2010 acest act se aplică şi instituţiilor finanţate integral din fonduri proprii.

De asemenea, în raport de susţinerea că recurenta era instituţie nou înfiinţată în 2011, deoarece operaţiunea de reîncadrare nu era posibilă, se reţine că erau aplicabile prevederile art. 2 din Legea nr. 285/2010 conform cărora:

"în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat".

Înalta Curte apreciază că prin funcţie similară se înţelege funcţie identică, cu aceeaşi vechime, grad/treaptă, categorie, condiţii de muncă din instituţia respectivă sau dintr-o altă instituţie care are încadrate astfel de funcţii.

În speţă, din actele dosarului rezultă că drepturile salariale pentru personalul încadrat la instituţia reclamantă au fost stabilite prin hotărârea Consiliului de Conducere nr. 2/12.12.2011 privind grila de salarizare a personalului ISCTR modificată în baza Notei de fundamentare nr. x/02.02.2012 prin Hotărârea Consiliului de Conducere a ISCTR nr. 1/31.10.2012, prin raportare la grila de salarizare a Centrului de Investigaţii şi Analiză pentru Siguranţa Alianţei Civile - CIAS, apreciată de către reclamant ca fiind o altă instituţie publică, care din punct de vedere juridic are aceeaşi încadrare.

Înalta Curte constată că în mod greşit instituţia reclamantă s-a raportat la grila CIAS întrucât noţiunea de funcţie identică prevăzută de art. 2 din Legea nr. 285/2010 ar presupune printre altele, şi condiţii identice de muncă, ori în speţă, condiţiile de muncă din cele două instituţii sunt total diferite.

Nici argumentul recurentelor în sensul că fiind o entitate nou înfiinţată nu avea un contract colectiv de muncă a cărui valabilitate să înceteze în anul 2012 nu este fondat, deoarece potrivit art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 26/2011, personalul ISCTR este angajat cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată, iar salarizarea acestuia se face potrivit reglementărilor legale în vigoare.

Recurenţii consideră că nu li se aplică prevederile Legii nr. 284/2010 şi invocă cele stabilite prin Hotărârea Consiliului de conducere nr. 2/12.12.2011 - Nota de fundamentare nr. x/2.02.2012, Hotărârea Consiliului de conducere nr. 1/31.10.2012, raportându-se greşit la o funcţie similară (art. 2 din Legea nr. 285/2010) a CIAS şi mai ales fără o normă legală pentru utilizarea indicelui de referinţă de 700 RON în loc de 600 RON.

Referitor la valoarea de referinţă avută în vedere de către reclamant, Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 din Legea-cadru nr. 284/2010, salariile de bază (soldele, salariile de funcţie şi indemnizaţiile lunare de încadrare) se stabilesc prin înmulţirea coeficienţilor de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare cu valoarea de referinţă, fiind reglementate, în art. 10 alin. (2), 110 clase şi, respectiv - în mod corespunzător acestora - 110 coeficienţi de ierarhizare (fiecărei clase corespunzându-i un astfel de coeficient), valoarea de referinţă corespunzătoare coeficientului de ierarhizare 1,00 fiind stabilită anual, prin lege, la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, aceasta fiind de 600 de RON.

Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice prevedea expres că "în anul 2011 nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, denumită în continuare lege-cadru", însă prin Legea nr. 283/14.12.2011 privind aprobarea O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, la art. 4 alin. (1) se statuează că "valoarea de referinţă se menţine şi în anul 2012 la 600 RON".

Curtea reţine că această valoare de referinţă de 600 RON a fost menţinută şi în anul 2013 conform O.U.G. nr. 84/2012 şi în 2014 - conform art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 103/2013, precum şi în anul 2015 conform art. 1 alin. (4) din O.U.G. nr. 83/2014.

Argumentul arătat de recurenţi în sensul că Ministerul Muncii Familiei Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, prin Adresa nr. x/22.05.2015 a împărtăşit punctul de vedere în sensul că ordonatorul de credit al ISCTR este Ministerul Transportului, nu este corect folosit pentru a interpreta art. 2 din Legea nr. 285/2010 care, aşa cum s-a arătat, nu se referă la instituţii similare cât la funcţii similare, condiţie care nu a fost corect stabilită de ISCTR, cum corect a apreciat şi instanţa de fond.

De altfel, prin ordinele Ministrului Infrastructurii de numire a inspectorului de stat şef s-a prevăzut că salarizarea a fost aprobată în temeiul art. 5 din Anexa VIII din Legea-cadru nr. 284/2010.

Referitor la procesul-verbal de constatare al Curţii de Conturi înregistrat sub nr. x/7.06.2013 prin care s-a stabilit că drepturile salariale ale personalului ISCTR au fost stabilite potrivit reglementărilor legale în vigoare

Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut că au fost respectate prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi, nefiind încălcat pct. 6.3. din acest act normativ, neputându-se considera că au fost două măsuri de audit pentru aceeaşi perioadă sau că acestea se contrazic deoarece în anul 2013 au fost analizate doar 32 contracte individuale de muncă, iar în 2015 au fost verificate salariile plătite nejustificat de ISCT pentru perioada 01.01.2013 - 31.12.2014, estimate pentru un număr de 389 de salariaţi la un prejudiciu în sumă de 20.485.248 RON.

Faptul că legea-cadru a generat mai multe probleme în aplicarea ei şi că prevederile legilor de salarizare anuale se realizează etapizat, este o realitate doar nu constituie un motiv de nelegalitate al celor constatate de pârâta-intimată Curtea de Conturi prin cele două acte contestate.

Temeiul legal al soluţiei pronunţate de instanţa de recurs

Faţă de cele arătate mai sus, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., se vor respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier - I.S.C.T.R. şi de intervenienţii accesorii A. şi Sindicatul B. împotriva Sentinţei civile nr. 671 din 01 martie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 09 aprilie 2019.

GGC - NN