Proportionality limits on financial corrections for late REVISAL contract registration in European fund projects

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2015 la data de 16.9.2015, pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare (ANCSI), solicitând anularea parţială a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/6.3.2015, în privinţa celor menţionate la pct. 6.1. lit. A); în subsidiar, diminuarea valorii creanţei bugetare reprezentând cheltuieli de personal neeligibile, doar la valoarea orelor de muncă prestate în afara timpului de muncă maxim permis, la suma de 86.728 RON; anularea Deciziei nr. 7986/30.4.2014, prin care a fost respinsă contestaţia administrativă; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 59/01.06.2016, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare- A.N.C.S.I, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta B., a anulat Decizia nr. 7986/30.4.2015, cu consecinţa anulării în parte a Procesului-verbal nr. x/6.3.2015, emis de pârâtă, în ce priveşte constatările în legătură cu cheltuielile de personal, prevăzute la pct. 6.1 lit. A) şi creanţa bugetară aferentă, stabilită în sarcina reclamantei şi a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 6.250 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei nr. 59/01.06.2016 a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, criticând-o pentru nelegalitate prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, în esenţă, recurenta a susţinut încălcarea şi aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011 care instituie obligativitatea înregistrării în registrul general de evidenţă a salariaţilor a oricăror modificări aduse contractelor individuale de muncă în termen de cel mult 20 de zile lucrătoare de la apariţia modificării.

A invocat de asemenea, încălcarea de către intimata-reclamantă a dispoziţiilor art. 4 şi 8 din contractul de finanţare, cheltuielile de personal solicitate neîndeplinind condiţiile de eligibilitate.

În opinia recurentei, neregularitatea constând în neîndeplinirea obligaţiilor de înregistrare în REVISAL a modificărilor aduse contractelor de muncă nu reprezintă o simplă obligaţie administrativă, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond, ci afectează raporturile care decurg din contractul de finanţare, cheltuielile de personal fiind neeligibile conform art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 28.12.2016, intimata A. S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată.

În esenţă, a arătat că prevederile legale invocate de către recurentă- H.G. nr. 500/2011 - nu sunt aplicabile în speţă, întrucât nu erau în vigoare la data săvârşirii presupusei nereguli.

Referitor la încălcarea dispoziţiilor contractului de finanţare, a arătat că prima instanţă în mod corect a considerat că, prin prisma dispoziţiilor legale incidente, intimata nu a săvârşit o neregulă care să aibă ca şi consecinţă neeligibilitatea cheltuielilor.

A învederat faptul că toate plăţile efectuate în cadrul proiectului au fost verificate şi constatate ca fiind legale cu ocazia unui control similar materializat în Procesul-verbal nr. x/26.07.2013, nefiind constatată nicio neregulă.

4.2. Prin întâmpinarea depusă de intervenienta accesorie B. la data de 19.12.2016, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând coordonatele esenţiale ale cauzei.

În opinia intimatei-interveniente, problema juridică supusă analizei a fost dezlegată în mod corect de către judecătorul fondului în sensul că neînregistrarea în Revisal, la data încheierii, a actelor adiţionale nu reprezintă o neregulă care să reprezinte o încălcare a obligaţiilor contractuale sau legale de natură a conduce la restituirea sumelor dobândite din fonduri naţionale şi europene.

5. Procedura derulată în recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei din 15.10.2018, în raport de Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen de judecată, cu citarea părţilor, în şedinţă publică.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Intimata-reclamantă A. S.A. a supus controlului instanţei de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, verificarea legalităţii Deciziei nr. 7986/30.04.2015 prin care Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică (în prezent Ministerul Cercetării şi Inovării conform H.G. nr. 13/2007) a respins contestaţia îndreptată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/6.03.2015 prin care s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante o creanţă bugetară în cuantum de 894.090,98 RON reprezentând cheltuieli neeligibile pentru neîndeplinirea condiţiilor cumulative prevăzute de art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 759/2007, în sensul că actele în baza cărora au fost solicitate respectivele cheltuieli nu respectă dispoziţiile legale naţionale.

Neregula constatată prin actele administrative contestate vizează conduita intimatei-reclamante în derularea proiectului "Biopreparate microbiene pentru creşterea productivităţii şi protecţia culturilor agricole", cod SMIS 11817.

În esenţă, echipa de control a concluzionat că există neconcordanţe între contractele de muncă încheiate de partenerul C.- B., datele transmise către Inspectoratul Teritorial de Muncă prin programul Revisal şi documentele transmise ca anexe la devizele ataşate facturilor solicitate spre rambursare, fiind încălcate dispoziţiile art. 16, art. 35 şi art. 114 din Codul muncii, art. 2 - 4 din Hotărârea nr. 500/2011, art. 7 pct. 2 din Ordinul nr. 3345/2008, art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007, pct. A.7 din Anexa 1 la Ordinul nr. 3345/2008, art. 1 alin. (2) şi (5) coroborate cu art. 16 alin. (2) din contractul de finanţare.

Învestită cu controlul de legalitate numai în ceea ce priveşte neeligibilitatea cheltuielilor de personal determinată de neînregistrarea în Revisal a actelor adiţionale la contractele individuale de muncă, Curtea de apel a constatat nelegalitatea actelor administrative, apreciind că măsura dispusă de organul de control este disproporţionată şi neadecvată în cauză, în condiţiile în care nerespectarea obligaţiei administrative de înregistrare în termen în REVISAL a actelor adiţionale nu a afectat validitatea, efectele ori forţa probantă a acestor acte, neexistând în cauză vreo suspiciune cu privire la conformitatea salariilor plătite, cerute spre rambursare, cu legislaţia naţională ori unională.

Soluţia instanţei de fond este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Reevaluând materialul probator pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile recurentului-pârât vizând neeligibilitatea cheltuielilor cu salariile personalului implicat în proiect pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011, art. 2 din H.G. nr. 759/2007, precum şi ale art. 4 şi 8(1) din contractul de finanţare sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 4 din Contractul de finanţare nr. x/16.09.2010 "Sunt eligibile acele cheltuieli prevăzute în Cererea de finanţare aprobată - Anexa IV şi realizate în conformitate cu prevederile H.G. nr. 759/2007, cu completările şi modificările ulterioare şi Ordinului ministrului economiei şi finanţelor nr. 3345/2008".

De asemenea, potrivit art. 8 alin. (1) din Contractul de finanţare "Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze Proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul Contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară".

Condiţiile de eligibilitate sunt expres definite de dispoziţiile art. 2 din H.G. nr. 759/2007, conform cărora:

"(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi nuditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006:

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare".

În speţă, descrierea neregulii porneşte de la constatările şi recomandările formulate de autoritatea de audit care vizează mai multe aspecte, concluzionându-se că neeligibilitatea cheltuielilor de personal decurge din neconcordanţele existente între contractele de muncă încheiate de partenerul contractual, datele transmise către Inspectoratul Teritorial de Muncă şi documentele ataşate ca anexe la deciziile ataşate facturilor solicitate spre rambursare.

Prin urmare, problema juridică dedusă judecăţii, cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului, constă în verificarea eligibilităţii cheltuielilor de personal din perspectiva neînregistrării în Revisal, potrivit art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011 a actelor adiţionale la contractele individuale de muncă ale personalului implicat în proiect, în condiţiile în care din raportul Revisal şi celelalte acte depuse de către partenerul B. - intervenientă în cauză - rezultă că înregistrările au fost operate la data de 6.03.2015, ulterior finalizării proiectului, fiind refăcute şi actele adiţionale prin încheierea unor noi contracte individuale de muncă.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reţine că neregularitatea invocată nu priveşte naşterea raportului de muncă sau realitatea prestaţiilor efectuate de părţi, ci o obligaţie administrativă, de natură formală şi care, în caz de omisiune poate fi complinită (art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 500/2011) fără ca realizarea peste termen a obligaţiei respective să afecteze efectele raportului de muncă.

Aşa fiind, în acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că aprecierea făcută de organul de control cu privire la relevanţa nesocotirii art. 4 alin. (2) din H.G. nr. 500/2011 din perspectiva interpretării cerinţei art. 2 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 759/2007 este în contradicţie cu principiul proporţionalităţii, reglementat de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, care impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie "adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv".

A considera neeligibile toate cheltuielile de personal din cadrul proiectului implementat cu succes, ce îndeplinesc condiţiile de eligibilitate, doar pentru neînregistrarea actelor adiţionale în Revisal, deşi actul normativ care reglementează obligaţia înregistrării permite acoperirea acestei erori, iar în speţă obligaţia de înregistrare a fost îndeplinită, ar constitui o abordare extrem de formalistă şi o încălcare a principiului proporţionalităţii.

Prin urmare, nu pot fi reţinute susţinerile recurentului-pârât referitoare la existenţa neregulii, întrucât potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, la nivel naţional, neregula este definită ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competente în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Or, în speţă, după cum corect a reţinut judecătorul fondului, nesocotirea obligaţiei de înregistrare a modificărilor contractelor de muncă nu a afectat valabilitatea plăţii efectuate în cadrul proiectului, actele adiţionale la contractele de muncă fiind încheiate în mod legal.

De altfel, chiar autoritatea recurentă a constatat legalitatea plăţilor cu ocazia unui control similar al cărui rezultat a fost consemnat în Procesul-verbal nr. x/26.07.2013, nefiind constatată nicio neregulă.

Este adevărat că, în dreptul românesc, precedentul administrativ nu este prevăzut ca atare într-o normă generală, însă, din întreaga reglementare a O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că activitatea de verificare şi constatare a neregulilor este supusă exigenţelor principiului bunei administrări statuat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniuni Europene, principiu care nu poate fi ignorat ca reper în orientarea conduitei administrative a autorităţii publice naţionale, implicând dreptul la un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil în cadrul raporturilor de drept administrativ.

În raport de considerentele arătate, constatarea neeligibilităţii cheltuielilor salariale în cuantum de 894.090,89 RON apare ca nejustificată, aşa cum în mod corect a stabilit instanţa de fond.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În consecinţă, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei recurate din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

În privinţa cheltuielilor de judecată solicitate de intimata-reclamantă A. S.A., se constată că, în temeiul art. 452 alin. (1) C. proc. civ., aceasta este îndreptăţită la recuperarea acestora, dată fiind soluţia de respingere a recursului formulate de recurentul-pârât.

Pe acest temei, Înalta Curte va dispune obligarea recurentului-pârât să suporte cheltuielile de judecată aferente recursului, efectuate de intimata-reclamantă, constând în onorariu avocaţial dovedit cu factura depusă la dosarului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării împotriva Sentinţei civile nr. 59 din 1 iunie 2016 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Obligă recurentul Ministerul Cercetării şi Inovării la plata sumei de 9.600 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata A. S.A.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 aprilie 2019.

GGC - NN