Judicial mandate to amend a normative government ordinance as exceeding administrative litigation jurisdiction

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.03.2016, reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, obligarea acestuia la completarea H.G. nr. 706 din 26 august 2015 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la stabilirea pensiilor de serviciu din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, prin introducerea în Normele metodologice, după art. 2 alin. (1) lit. d), a) unei noi lit. d1) cu următorul conţinut: "care au fost pensionate anterior datei de 25 iulie 2015 şi îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii: sunt beneficiare ale unei categorii de pensii din sistemul public de pensii, au o vechime în specialitate de cel puţin 25 de ani, vârsta de 60 de ani şi, la data pensionării, aveau calitatea de personal de specialitate criminalistică şi de personal care ocupă funcţii auxiliare de specialitate criminalistică prevăzut la art. 31 din Lege, precum şi de tehnician criminalist din cadrul parchetelor de pe lângă instanţele judecătoreşti".

1.2. Soluţia primei instanţe

La data de 25.04.2016, Ministerul Justiţiei a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, în calitate de coiniţiator al hotărârii de guvern a cărei completare se solicită.

Prin Sentinţa civilă nr. 3806 din 29 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de intervenţie în interesul pârâtului şi a respins acţiunea reclamanţilor, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta A. a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea opţiunii sale procesuale reclamanta a susţinut următoarele:

Instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. ce prevăd obligaţia instanţei de a arăta motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia. Pe cale de consecinţă, hotărârea recurată este casabilă pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6. C. proc. civ.

În fapt, instanţa de fond a dispus respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă, iar considerentele acestei soluţii nu cuprind motivele de fapt şi de drept prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat obligarea intimatului-pârât la completarea H.G. nr. 706 din 26 august 2015 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la stabilirea pensiilor de serviciu din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice.

Sub acest aspect, instanţa de fond a reţinut că cererea de chemare în judecată este inadmisibilă, întrucât completarea unei dispoziţii normative dintr-o hotărâre de guvern cu un anumit conţinut, excede competenţei instanţei de contencios administrativ.

Or, aceste afirmaţii nu pot constitui motive de fapt şi de drept care să aibă legătură cu inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, ci mai degrabă cu necompetenţa instanţei, excepţie care n-a fost pusă în dezbaterea părţilor.

Considerentele aşa cum sunt definite de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. lipsesc cu desăvârşire din conţinutul hotărârii recurate, neexistând nici măcar o propoziţie simplă prin care în fapt sau în drept să se arate lipsa condiţiilor de admisibilitate a cererii de chemare în judecată.

În al doilea rând, lipseşte motivarea în drept, fiind indicată doar în mod generic Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, fără a se indica temeiul de drept în concret care prevede inadmisibilitatea unei asemenea acţiuni.

Este legitim ca o hotărâre judecătorească să facă obiectul unei motivări care să se întemeieze în drept. Obligaţia de motivare se impune întrucât permite, pe de o parte să expună raţionamentul care a condus la dispozitivul hotărârii, şi, pe de altă parte, de a permite, eventual, controlul.

Lipsa motivării în fapt şi a drept a hotărârii recurate, prin care s-a dispus respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, conduce la faptul că reclamanta a avut parte de un proces inechitabil, contrar dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Convenţia europeană a drepturilor omului, ce prevede dreptul la un proces echitabil.

Instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale de drept material care reglementează noţiunea de act administrativ şi obiectul acţiunii judiciare aşa cum sunt acestea definite de art. 2 alin. (1) lit. c), precum şi de art. 1 şi art. 8 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. Pe cale de consecinţă, hotărârea recurată este casabilă pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6. C. proc. civ.

În fapt, prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat obligarea pârâtei la completarea H.G. nr. 706 din 26 august 2015 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la stabilirea pensiilor de serviciu din Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, prin introducerea în Normele metodologice, după art. 2 alin. (1) lit. d) a unei noi litere - "d1)" cu următorul conţinut: "care au fost pensionate anterior datei de 25 iulie 2015 şi îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii: sunt beneficiare ale unei categorii de pensii din sistemul public de pensii, au o vechime în specialitate de cel puţin 25 de ani, vârsta de 60 de ani şi, la data pensionării, aveau calitatea de personal de specialitate criminalistică şi de personal care ocupă funcţii auxiliare de specialitate criminalistică prevăzut la art. 31 din Lege, precum şi de tehnician criminalist din cadrul parchetelor de pe lângă instanţele judecătoreşti".

Instanţa de fond a reţinut extrem de sumar că pretenţia reclamanţilor excede instanţei de contencios, întrucât actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptăţite, ci în condiţiile Legii nr. 24/2000; pretenţia concretă nu se subsumează dispoziţiilor art. 8 alin. (1) şi alin. (12) din Legea nr. 554/2004.

Or, toate aceste alegaţii vin în contradicţie cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definesc noţiunea de act administrativ, care poate fi individual sau normativ, şi trebuie să fie emis de către o autoritate publică în regim de putere publică în vederea organizării şi executării legii sau a executării în concret a legii.

Or, prin cererea de chemare în judecată motivată pe larg în fapt şi în drept reclamanta a susţinut că a demonstrat că prin Legea nr. 130/2015 s-a modificat şi completat Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, introducându-se art. 685 alin. (1) şi (2) prin care s-a prevăzut dreptul la pensie de serviciu şi pentru categoria din care fac aparte, respectiv cea de expert criminalist.

Ulterior aceste norme nu au fost preluate şi puse în executare prin dispoziţiile H.G. nr. 705/2015 care au aprobat Normele metodologice.

Art. 2 alin. (1) lit. e) din Norme nu se referă şi la persoanele care s-au pensionat anterior datei de 25 iulie 2015 din funcţia de expert criminalist, (precum cazul meu), ci se referă doar la cei care la data pensionării aveau o altă ocupaţie, astfel că nefiind puse pe deplin în aplicare dispoziţiile legale precitate, singurul instrument juridic avut la îndemână este cel prevăzut de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Se consideră că instanţa de fond a comis o eroare de interpretare a motivelor de fapt şi a normelor de drept menţionate în cererea de chemare în judecată, deoarece a confundat dreptul de oportunitate al organelor administrative cu normele de drept imperative, în cauză nefiind vorba despre o vocaţie, ci despre chiar dreptul la pensia de serviciu, aşa cum a fost stabilit prin Legea nr. 130/2015.

Interesul pentru care a formulat această cerere de chemare în judecată este dat de dreptul subiectiv de trecere la pensia de serviciu în condiţiile Legii precitate şi în forma şi conţinutul H.G. nr. 705/2015, formă şi conţinut care nu se referă în concret şi la calitatea sa de fost expert criminalist ce şi-a încetat activitatea din această ocupaţie, spre deosebire de persoanele care la data pensionării aveau o altă ocupaţie aşa cum se arată la art. 2 alin. (1) lit. e) din H.G. nr. 705/2015.

Prin urmare, se apreciază că în cauză nu sunt aplicabile temeiurile unei excepţii de inadmisibilitate, întrucât pe de o parte nu există nici un temei legal care să facă inadmisibilă o asemenea cerere, iar pe de altă parte, noţiunea de act administrativ normativ este expres definită de Legea nr. 554/2004, şi prevede că prin emiterea unui asemenea act acesta are drept scop executarea în concret a legii, executare care în cauza de faţă a fost efectuată în mod nelegal, producându-i astfel o vătămare a drepturilor subiective prevăzute de lege, constând în încălcarea dreptului la obţinerea pensiei de serviciu.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare intervenientul Ministerul Justiţiei a solicitat respingerea recursului reclamantei pentru următoarele argumente:

Contrar celor susţinute de recurenta-reclamantă, instanţa de fond şi-a motivat soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, reţinând, raportat la prevederile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, faptul că solicitarea de obligare a Guvernului României la completarea unor dispoziţii normative dintr-o hotărâre de guvern, cu un anumit conţinut, excede competenţei instanţei de contencios administrativ.

De asemenea, instanţa a apreciat în mod corect că nu poate fi reţinut un refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri (în contextul în care recurenta-reclamantă a formulat plângere prealabilă, ce a fost respinsă), motivat de faptul că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/adoptă la cererea persoanei îndreptăţite.

Recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea unor dispoziţii legale cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ, situaţie în care instanţa ar fi avut competenţa de a verifica conformitatea actului administrativ sau a prevederilor atacate cu toate celelalte acte normative cu o forţă juridică superioară.

Ceea ce s-a solicitat în speţa de faţă a fost completarea unei hotărâri de guvern cu anumite dispoziţii precizate expres în cuprinsul acţiunii. Or, instanţa de fond în mod legal a reţinut că această solicitare excede sferei sale de competenţă, o soluţie contrară însemnând că instanţa de judecată se poate substitui voinţei legiuitorului, încălcându-se astfel principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat.

În ceea ce priveşte argumentele recurentei-reclamante în susţinerea solicitării de completare a H.G. nr. 706/2015, acestea nu au un fundament în legislaţia primară, normele metodologice fiind emise în considerarea integrală a tuturor premiselor prevăzute de lege.

Prevederile art. 685 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 567/2004, astfel cum a fost introduse prin art. I din Legea nr. 130/2015, se aplică numai situaţiilor juridice născute după intrarea în vigoare, respectiv numai personalului care la 25 iulie 2016 este în activitate şi îndeplineşte condiţiile minime de vechime şi vârstă. Pentru persoanele care la 25 iulie 2016 erau deja pensionate există dispoziţii distincte, respectiv art. II din Legea nr. 130/2015 care dispune că beneficiază de noua lege, bineînţeles cu îndeplinirea condiţiilor minimale de vârstă şi vechime, şi persoanele care au avut calitatea de personal auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti, al parchetelor de pe lângă acestea, al fostelor notariate de stat, precum şi al fostelor arbitraje de stat sau departamentale, iar la data intrării în vigoare a Legii nr. 130/2015 primesc o categorie de pensie din sistemul public.

Prin urmare, legiuitorul nu a omis să reglementeze situaţia personalului de specialitate criminalistică, întrucât în privinţa categoriilor pentru care a dorit să instituie beneficiul pensiei de serviciu şi pentru cei deja pensionaţi în sistemul public, a făcut-o în mod expres. Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere şi categoria foştilor experţi criminalişti, care la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 130/2015 erau pensionari în sistemul public, ar fi făcut-o prin includerea lor, precum şi a celor care au avut funcţii auxiliare de specialitate criminalistică, respectiv de tehnician criminalist la parchete, în cuprinsul art. 2 din Legea nr. 130/2015.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine că este nefondat.

Contrar celor susţinute de recurenta-reclamantă, hotărârea instanţei de fond răspunde exigenţelor unei motivări conforme art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată fiind pronunţată în raport de prevederile art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a reţinerii faptului că solicitarea de obligare a Guvernului României la completarea unor dispoziţii normative dintr-o hotărâre de guvern, cu un anumit conţinut, excede competenţei instanţei de contencios administrativ.

Argumentarea succintă a soluţiei date cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă este suficientă pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să poată exercita un control de legalitate adecvat al acesteia.

Nu este fondat nici motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea instanţei de fond fiind pronunţată cu respectarea competenţelor instanţelor judecătoreşti în general şi a instanţelor de contencios administrativ în special.

Contenciosul administrativ consacrat în sistemul juridic românesc prin Legea nr. 554/2004, privit ca ansamblul mijloacelor juridice utilizate de orice persoană interesată pentru restabilirea ordinii de drept, încălcată prin acte juridice şi/sau fapte materiale ale organelor administraţiei publice, este un contencios administrativ de plină jurisdicţie.

Caracteristica acestei calităţi este aceea că instanţa de contencios administrativ este competentă potrivit legii, să anuleze ori să modifice actul administrativ de autoritate atacat, să oblige serviciul public administrativ să rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege şi să acorde daunele cauzate de serviciul public, persoanei fizice sau juridice, prin actul emis sau prin refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

Prin urmare, instanţa de contencios administrativ poate verifica din punct de vedere a legalităţii conformitatea conduitei autorităţii publice în raport de dispoziţiile legale care i-o reglementează, fără ca prin actul său de autoritate, instanţa să suplinească voinţa autorităţii, obligând la executarea în concret a unei anumite atribuţii legale, determinată în formă şi conţinut. În alte cuvinte, instanţa de control administrativ, în efectuarea acestuia, nu poate să se substituie autorităţii în exercitarea atribuţiilor sale, fără să-şi depăşească propria competenţă generală şi rol constituţional.

Reclamanta se plânge prin cererea de chemare în judecată cu care a învestit instanţa de fond de anumite lipsuri în reglementarea secundară adoptată prin H.G. nr. 706/2015, respectiv nereglementarea situaţiei juridice a acesteia pentru a fi recunoscută ca beneficiar al pensiei de serviciu, în calitate de fost membru al personalului de specialitate criminalistică, actual pensionar în sistemul public, spre deosebire de persoanele care la data pensionării aveau o altă ocupaţie, cărora li s-a recunoscut acest drept în condiţiile prevăzute de lege, solicitând completarea acestui act administrativ normativ cu o nouă dispoziţie legală predeterminată.

Valorificarea unei asemenea cereri ar situa instanţa judecătorească în afara competenţei sale generale, hotărârea judecătorească cu un asemenea conţinut, prin dispoziţiile şi efectele sale imixtionând în sfera de atribuţii a Guvernului României, ca autoritate publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice şi care în concret emite hotărârile pentru organizarea executării legilor, conform Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.

Instanţa de contencios administrativ este competentă numai a examina legalitatea unei hotărâri de guvern, privită ca act administrativ cu caracter normativ sau individual, fiind în măsură a o invalida în tot sau în parte în cazul în care pretenţiile de nelegalitate se verifică, fără ca prin controlul de legalitate exercitat să-i poată determina conţinutul, suplinind astfel voinţa legiuitorului secundar prin substituirea în exerciţiul competenţelor acordate guvernului în acest sens.

În consecinţă, se poate concluziona că în mod legal instanţa de fond a reţinut că cererea reclamantei este inadmisibilă şi a respins-o în consecinţă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 3806 din 29 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 martie 2019.

GGC - GV