Suspension of administrative complaint in rural funding cases pending criminal investigation: necessity and motivation requirements under OUG 66/2011

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 29.06.2016, reclamanta Comuna G., prin primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a solicitat anularea Deciziei prin care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei reclamantei înregistrată sub nr. x/29.01.2016, formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/22.12.2015, cu privire la proiectul "Modernizarea infrastructurii rutiere agricole în comuna G.", contract finanţare nr. x/15.05.2012 şi obligarea pârâtei la soluţionarea pe fond a contestaţiei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 282/2016 din 23 noiembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta Comuna G., prin primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei arătate a formulat recurs reclamanta Comuna G., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

În drept, recurenta a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că, prin contestaţia administrativă, a invocat nelegalitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/22.12.2015 pentru următoarele motive: necompetenţa structurii de control; încălcarea termenului legal impus de O.U.G. nr. 66/2011 pentru finalizarea verificărilor şi emiterea procesului-verbal; emiterea acestui proces-verbal cu încălcarea prevederilor art. 21 alin. (14), (15) şi (21) din O.U.G. nr. 66/2011 şi cu nerespectarea dreptului de a fi ascultat; încălcarea de către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a forţei juridice a actelor administrative emise anterior (raportul de avizare a achiziţiei de lucrări şi celelalte acte administrative prin care a confirmat caracterul eligibil al cheltuielilor efectuate de către reclamantă); nerespectarea deciziei de aprobare a proiectului şi a contractului de finanţare; inexistenţa neregulii; încălcarea principiului încrederii legitime; încălcarea limitelor corecţiilor financiare stabilite prin H.G. nr. 519/2014.

Prin decizia de suspendare a soluţionării contestaţiei s-a reţinut incidenţa prevederilor art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul sesizării de către AFIR a DNA şi a DLAF cu privire la suspiciunea că în oferta Societăţii A. SRL (ofertantul declarat câştigător în procedura de achiziţie de lucrări) s-au regăsit documente false şi/sau documente care conţin informaţii nereale, aspect de a cărui confirmare sau infirmare ar depinde existenţa neregulii pentru care a fost stabilită creanţa bugetară.

În esenţă, teza structurii de control (ce ar fi trebuit să fie verificată de către intimată prealabil emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor) este cea care ar justifica, din perspectiva intimatei, şi suspendarea soluţionării contestaţiei.

Recurenta-reclamantă reiterează argumentele expuse în faţa instanţei de fond, potrivit cărora analiza motivelor de nelegalitate pe care le-a invocat nu este afectată sau condiţionată de stabilirea unei concluzii în dosarul penal cu privire la fapta terţului A. SRL.

Argumentele instanţei de fond reflectă o analiză sumară şi nefundamentată a motivelor cererii introductive. Instanţa a reţinut că decizia contestată ar fi motivată prin trimiterea la cele două sesizări (a DNA şi a DLAF) şi că suspendarea a fost dispusă din motive de oportunitate, putând fi cenzurată de instanţă numai pentru exces de putere, situaţie pe care nu o identifică în cauză. Cât priveşte lipsa legăturii dintre criticile din contestaţia administrativă şi soluţia care se va adopta asupra celor două sesizări, instanţa a reţinut că nu există vreo dispoziţie legală care să impună soluţionarea în etape a contestaţiei şi că este cert că aspectele de fond au legătură cu plângerea penală, apreciată ca fiind hotărâtoare pentru soluţionarea contestaţiei.

Argumentele instanţei nu sunt corecte, raportat la starea de fapt a cauzei, nefiind analizată efectiv existenţa sau nu a unei legături între temeiul de fapt al suspendării şi soluţionarea motivelor invocate prin contestaţie. Consecutiv, respingerea cererii s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care ar fi trebuit să fie îndeplinite cumulativ pentru a opera suspendarea.

În mod greşit instanţa de fond a apreciat că decizia atacată este motivată, fără să analizeze efectiv conţinutul ei şi fără să indice care ar fi motivarea. Preluarea în cuprinsul deciziei a stării de fapt reţinute în procesul-verbal de nereguli nu acoperă deficienţa constând în lipsa unei analize cu privire la necesitatea şi oportunitatea măsurii suspendării. Or, decizia atacată nu cuprinde nicio motivare efectivă cu privire la necesitatea măsurii suspendării pentru tranşarea motivelor de nelegalitate şi netemeinicie invocate de reclamantă prin contestaţia administrativă.

Excesul de putere este evident când suspendarea este nemotivată, deci discreţionară. Este încălcată astfel regula generală a motivării actului administrativ, dar şi cea specială cuprinsă în art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, care impune prezentarea argumentelor din care să rezulte că există o sesizare cu privire la săvârşirea unei infracţiuni şi că este necesară lămurirea cu prioritate a acestui aspect.

Nu este suficient ca Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale să indice că are temeri consistente cu privire la valabilitatea contractului prezentat cu titlu de experienţă similară de către ofertantul declarat câştigător, câtă vreme validarea sau invalidarea acestor suspiciuni nu ar influenţa soluţionarea contestaţiei.

În cauză, nici intimata-pârâtă şi nici instanţa de fond nu au arătat care ar fi influenţa hotărâtoare a rezultatului verificărilor DNA şi DLAF asupra soluţionării contestaţiei administrative.

Împrejurarea că organele de urmărire penală au fost sesizate cu privire la fapte ale terţului A. SRL nu afectează tranşarea criticilor de legalitate invocate prin contestaţia administrativă. Niciuna dintre aceste critici nu are legătură cu sesizările DNA şi DLAF referitoare la faptele săvârşite de A. SRL, aşa încât instanţa de fond în mod greşit s-a referit la imperativul soluţionării unitare, iar nu fracţionate a contestaţiei administrative. Ceea ce a susţinut reclamanta este că nu a săvârşit nicio neregulă, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în procesul-verbal neindicându-se temeiul în baza căruia s-ar putea reţine că reclamanta ar fi cunoscut sau ar fi putut să cunoască conduita frauduloasă a ofertantului câştigător în cursul procedurii de atribuire. Reclamanta, în calitate de autoritate contractantă, a respectat prevederile legale în derularea procedurii de atribuire, neputându-i-se imputa o lipsă de diligenţă în efectuarea unor verificări suplimentare de vreme ce prevederile art. 188 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006 prevăd imperativ şi limitativ care sunt documentele pe care autoritatea contractantă le poate solicita în vederea verificării capacităţii tehnice şi profesionale a ofertanţilor.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Întrucât ofertantul declarat câştigător A. SRL nu a mai menţinut, cu ocazia controlului exercitat asupra procedurii de achiziţie, cele declarate în ofertă referitor la experienţa similară, prin procesul-verbal de nereguli s-a constatat că întreaga finanţare nerambursabilă devine o cheltuială neeligibilă, reclamanta încălcând obligaţiile contractuale asumate prin contractul de finanţare, precum şi dispoziţiile legale aplicabile.

Cât priveşte susţinerile recurentei potrivit cărora nu ar exista o legătură între criticile formulate prin contestaţie şi suspendarea soluţionării acestora arată că au fost îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru suspendarea soluţionării contestaţiei, decizia fiind motivată şi ţinând seama că structura de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni.

Sesizările adresate DLAF şi DNA au fost întemeiate pe dispoziţiile art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011. Luând în considerare atribuţiile DLAF, conform Legii nr. 61/2011, competenţele acestuia privind investigarea modului de implementare a proiectelor de investiţii finanţate din fonduri nerambursabile sunt de netăgăduit. De asemenea, competenţa DNA de realizare a cercetărilor privind folosirea de documente false sau inexacte în vederea obţinerii de fonduri europene este reglementată de prevederile O.U.G. nr. 43/2002.

Astfel, confirmarea sau infirmarea de către organele de cercetare penală a folosirii de către beneficiar a unor documente false sau care conţin informaţii nereale, în mod evident, urmează să aibă o influenţă hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă. Infirmarea folosirii de documente false sau inexacte de către organele de cercetare penală poate conduce la admiterea contestaţiei beneficiarului.

În acest context, este evident că reclamanta nu justifică o vătămare în privinţa emiterii Deciziei nr. 6589/01.03.2016, cu atât mai mult cu cât prin Sentinţa nr. 127 din 20.04.2016, pronunţată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Cluj a dispus suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Procesul-verbal de constatare nr. x/22.12.2015 emis pentru debitul în cuantum de 3.943.571,16 RON.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de către recurentă, Înalta Curte reţine următoarele:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Un prim motiv de nelegalitate invocat este cel referitor la nemotivarea hotărârii pronunţate în fond, respectiv la caracterul sumar şi nefundamentat al considerentelor. Această critică este nefondată, prima instanţă analizând, cu rigoarea impusă de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., motivele de nelegalitate a deciziei de suspendare a soluţionării contestaţiei administrative invocate de către reclamantă. Astfel, motivele reclamantei s-au referit la: nemotivarea deciziei atacate din perspectiva îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011; nerespectarea exigenţelor cuprinse în textul de lege invocat anterior şi care constituie temeiul de drept al suspendării; caracterul inoportun al suspendării soluţionării contestaţiei.

Instanţa de fond a analizat toate aceste argumente, reţinând că măsura dispusă este motivată şi legală. Astfel, în privinţa conţinutului concret al actului atacat, a reţinut că pârâta a indicat argumentele pentru care se impune suspendarea, iar din perspectivă legală, instanţa de fond a observat că măsura de suspendare este dispusă cu îndeplinirea condiţiilor art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011. Cât priveşte oportunitatea măsurii, a constatat că acest aspect este analizabil doar din perspectiva excesului de putere definit la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 şi, raportat la toate împrejurările cauzei, nu a identificat un astfel de exces de putere.

Pe cale de consecinţă, nu există nicio omisiune în analizarea motivelor cererii introductive, iar criticile recurentei-reclamante vizează substanţa argumentelor instanţei de fond, urmând a fi analizate din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Din unghiul acestui al doilea motiv de casare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a apreciat greşit asupra respectării de către emitentul actului a cerinţei motivării deciziei de suspendare a soluţionării contestaţiei.

Astfel, în decizie este invocat temeiul de drept al suspendării -art. 50 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi este evocată situaţia de fapt.

În acest sens se arată că, din verificările care au stat la baza emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor înregistrat sub nr. x/22.12.2015, a rezultat că ofertantul declarat câştigător nu a mai menţinut cele declarate în oferta iniţială, respectiv existenţa/realitatea contractului prezentat în dovedirea experienţei similare, ceea ce conduce la concluzia neîndeplinirii cerinţei de calificare în cadrul procedurii de atribuire a contractului de lucrări derulat de recurenta-reclamantă, în calitate de autoritate contractantă, concluzionându-se că s-a creat suspiciunea că în oferta societăţii A. SRL au fost cuprinse documente false şi/sau documente care conţin informaţii nereale, suspiciune de a cărei confirmare sau infirmare depinde existenţa neregulii pentru care a fost constituit debitul în sarcina beneficiarei.

Or, aspectele factuale invocate nu sunt de natură a se constitui într-o veritabilă motivare a deciziei de suspendare a soluţionării contestaţiei administrative, în contextul cauzei. Şi aceasta întrucât motivele contestaţiei administrative pot fi analizate fără a ţine seama de rezultatul cercetărilor pe care DNA le va întreprinde în legătură cu faptele ofertantului declarat câştigător. Singurul motiv al contestaţiei aflat în legătură cu aceste fapte este cel prin care se susţine inexistenţa neregulii. Însă, şi acesta, raportat la perspectiva adoptată de către reclamantă în susţinerea contestaţiei, poate fi analizat plecând de la premisa stabilită prin Procesul-verbal - a prezentării de către ofertantul declarat câştigător a unor documente nereale -, perspectivă pe care recurenta-reclamantă nu o contestă.

Recurenta-reclamantă a susţinut că, în calitate de autoritate contractantă, a respectat toate prevederile legale care reglementează derularea procedurii de atribuire, aspect a cărui verificare în contestaţia administrativă nu este împiedicată de rezolvarea sesizărilor adresate DLAF sau DNA. Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, luând act că ofertantul câştigător A. SRL nu şi-a mai menţinut, în cadrul verificărilor întreprinse de misiunea de audit ECA, cele declarate în ofertă referitor la experienţa similară, a apreciat, fără a antama eventuala implicare a autorităţii contractante în bănuita faptă, că finanţarea nerambursabilă acordată devine o cheltuială neeligibilă.

De asemenea, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-DNA-Serviciul Teritorial Cluj a comunicat reclamantei că în dosarul penal nr. x/2017 a fost începută urmărirea penală sub aspectul infracţiunilor de fals în înscrisuri sub semnătură privată prevăzut de art. 322 alin. (1) C. pen. cu aplicarea art. 35 alin. (1) C. pen. şi folosirea sau prezentarea de documente false inexacte sau incomplete, având ca rezultat obţinerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, comisă de suspecţii B., C., D., E. şi F. Cât o priveşte pe Comuna G., acesteia i s-a solicitat să comunice dacă înţelege să participe în procesul penal pentru recuperarea eventualelor pagube suferite, respectiv dacă înţelege să exercite acţiunea civilă, potrivit principiului disponibilităţii.

Luând în considerare toate aceste aspecte, rezultă că soluţionarea contestaţiei administrative nu depinde de rezultatul cercetărilor penale, organul de soluţionare a contestaţiei urmând a se pronunţa asupra existenţei sau nu a unei nereguli săvârşite de beneficiara finanţării, pe premisele menţionate în procesul-verbal de nereguli şi în considerarea susţinerilor recurentei-reclamante contestatoare, potrivit cărora faptele societăţii A. SRL nu sunt relevante şi nu-i pot fi imputate.

Recurenta-reclamantă a susţinut că nu a săvârşit nicio abatere de la normele legale sau contractuale şi aceasta este chestiunea pe care Comisia de soluţionare a contestaţiilor trebuie să o rezolve în contextul factual menţionat în procesul-verbal de nereguli. Contestaţia reclamantei nu a pus sub semnul îndoielii faptele atribuite ofertantului declarat câştigător, ci existenţa neregulii din perspectiva respectării, ca beneficiară a finanţării, a cadrului normativ şi a procedurilor care trebuiau urmate pentru implementarea proiectului finanţat.

De aici rezultă nu numai că decizia de suspendare a soluţionării contestaţiei este nemotivată întrucât motivarea ar fi presupus să se arate legătura între rezultatul verificărilor DLAF şi DNA şi soluţionarea contestaţiei administrative, dar şi că suspendarea nu se impunea, întrucât soluţionarea contestaţiei administrative este posibilă fără aşteptarea rezultatului final al cercetărilor penale.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., constatând că în raport de dispoziţiile art. 50 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, soluţia de suspendare a soluţionării contestaţiei nu se impunea, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamanta Comuna G. prin primar şi va anula Decizia nr. 6589 din 1 martie 2016 emisă de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, obligând pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale să soluţioneze pe fond contestaţia reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Comuna G. împotriva Sentinţei civile nr. 382 din 23 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Admite acţiunea formulată de reclamanta Comuna G. prin primar.

Anulează Decizia nr. 6589 din 1 martie 2016 emisă de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

Obligă pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale să soluţioneze pe fond contestaţia reclamantei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 martie 2019.

GGC - GV