Integrity agency’s incompatibility report annulled on statutory interpretation distinguishing private administrator from public manager

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 08 februarie 2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, emis de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 110 din 14 aprilie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 110/14.04.2016, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurentul-reclamant a susţinut că prima instanţă a interpretat în mod eronat dispoziţiile legale privind regimul juridic al stării de incompatibilitate, analizând natura juridică a funcţiilor de administrator şi manager doar sub aspect semantic, fără a se raporta la prevederile legale incidente.

Funcţia de administrator se exercită în baza unui contract de mandat încheiat între administrator şi societatea comercială, în baza hotărârii adunării generale a asociaţilor, pe când funcţia de manager se exercită în baza unui contract de management încheiat între administrator şi manager, iar atribuţiile aferente celor două funcţii sunt diferite.

În acest sens, dispoziţiile art. 1, art. 3, art. 5, art. 51, art. 14 din Legea contractului de management nr. x/1993 delimitează funcţia de manager de funcţia de administrator al societăţii comerciale, stabilind un regim juridic diferit de exercitare a acestor funcţii, iar în clasificarea ocupaţiilor din România, cele două funcţii sunt prezentate distinct.

În concluzie, în condiţiile în care reclamantul nu a încheiat un contract de management încheiat cu societatea comercială, iar funcţia de administrator nu poate fi asimilată celei de manager, recurentul-reclamant apreciază că în sarcina sa nu poate fi reţinută starea de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iulie 2016, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă a apreciat că instanţa de fond a reţinut corect că reclamantul se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b), coroborat cu art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006, întrucât funcţia de administrator al unei societăţi comerciale presupune o activitate de conducere.

Recurentul-reclamant a deţinut simultan funcţia de Şef secţie Pediatrie din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa şi funcţia de administrator în cadrul Societăţii Cabinet Medical B. S.R.L.

În calitate de administrator al societăţii comerciale, reclamantul efectuează aceleaşi tipuri de activităţi pe care le desfăşoară ca şef de secţie în cadrul spitalului, intimata-pârâtă apreciind că este neîntemeiată susţinerea reclamantului în sensul că singura funcţie de conducere este cea de manager, ocupată în baza unui contract de management. Legea nr. 95/2006 stabileşte că funcţia de şef de secţie este una de conducere, specifică spitalelor care sunt instituţii publice, iar şeful de secţie are ca atribuţie realizarea managementului secţiei respective.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 23 mai 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Rezoluţia din 22 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a constatat existenţa în persoana reclamantului A. a unei stări de incompatibilitate, potrivit dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. b) şi art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006 (în forma în vigoare la data întocmirii raportului de evaluare), între funcţia de Şef secţie Pediatrie din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa şi funcţia de administrator în cadrul Societăţii Cabinet Medical B. S.R.L., pe care reclamantul le-a deţinut simultan în perioada 01.10.2008 - 26.02.2015.

Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 178 alin. (1) lit. b) în actuala numerotare a legii:

"(1) Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) b) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate.".

Totodată, potrivit art. 184 alin. (2) şi alin. (12) din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 185 alin. (2) şi alin. (15) în actuala numerotare a legii:

"(2) În spitalele publice funcţiile de şef de secţie, şef de laborator, asistent medical şef sunt funcţii de conducere şi vor putea fi ocupate numai de medici, biologi, chimişti şi biochimişti sau, după caz, asistenţi medicali, cu o vechime de cel puţin 5 ani în specialitatea respectivă.

(12) Dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. b), c) şi d) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 180 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice."

Având în vedere aceste dispoziţii legale, precum şi motivele de recurs formulate de reclamantul A., Înalta Curte constată că problema litigioasă în speţă o reprezintă stabilirea naturii juridice şi a gradului de similitudine dintre funcţiile de "administrator" şi "manager".

Din această perspectivă, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la lipsa unei identităţi conceptuale şi atribuţionale între noţiunile de "administrator" şi "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curţi, nu orice activitate de conducere şi administrare din sectorul privat se subsumează unei activităţi sau funcţii de manager.

Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispoziţiile art. 37 alin. (1) şi (2) din acest act normativ stabilesc următoarele:

"(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni. (2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie."

Rezultă, aşadar, că o noţiune nu poate avea înţelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiaşi act normativ, ci trebuie înţeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiţii, iar în cazul în care legea nu conţine vreo definiţie, atunci înţelesul noţiunii trebuie să fie acelaşi, oriunde ar fi cuprinsă această noţiune în cadrul respectivei legi.

În materia incompatibilităţilor, normele legale sunt de strictă interpretare, reţinându-se că Legea nr. 95/2006, care stabileşte expres incompatibilităţile pentru funcţia de şef de secţie, operează cu noţiunea de "manager", dispunând la art. 180 alin. (1) lit. b), raportat la art. 184 alin. (12), că funcţia de şef de secţie este incompatibilă cu exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager.

Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale nu foloseşte termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societăţii comerciale. Potrivit legislaţiei naţionale, societăţile comerciale şi celelalte entităţi private sunt conduse de administratori sau directori, în funcţie de sistemul de conducere ales de către aceste entităţi.

În acelaşi sens vor fi reţinute şi argumentele recurentului-reclamant, privitoare la diferenţa terminologică utilizată de legiuitor între noţiunile de "administrator" şi "manager", din cuprinsul Legii contractului de management nr. x/1993.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 menţionează distinct funcţia de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcţie publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

În cazul de faţă, dacă legiuitorul ar fi intenţionat să excludă posibilitatea unui şef de secţie de a deţine simultan funcţia de administrator al unei societăţii comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.

Or, toate aceste aspecte de ordin legislativ nu au fost analizate de prima instanţă, care şi-a întemeiat soluţia pe considerente pur semantice, de natură lingvistică, iar nu pe sensul juridic al funcţiilor în discuţie. Prin urmare, Înalta Curte va infirma concluzia instanţei de fond, reţinând că raportul de evaluare contestat este nelegal, deoarece în cauză lipseşte al doilea element a stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantului, având în vedere că funcţia de administrator la o societate comercială nu se suprapune funcţiei de manager şi nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager", prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Înalta Curte consideră a fi neîntemeiate susţinerile intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate, care şi-a fundamentat apărările pe similaritatea funcţiilor de conducere ocupate de recurentul-reclamant în sistemul public, respectiv în domeniul privat şi pe care le-a apreciat a corespunde atribuţiilor legale de manager. Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că funcţia de şef de secţie nu poate fi considerată o funcţie de conducere cu atribuţii similare celei de administrator al societăţii comerciale, cu atât mai puţin celei de manager.

Potrivit art. 184 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, în forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secţiile spitalului public sunt conduse de un şef de secţie, numit prin concurs sau examen, iar funcţia de şef de secţie într-un spital public poate fi ocupată numai de medici. Totodată, potrivit art. 184 alin. (3) din acelaşi act normativ, funcţia de şef de secţie implică atribuţii de îndrumare şi de realizare a activităţii de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secţiei respective, răspunzând pentru calitatea actului medical, precum şi atribuţiile asumate prin contractul de administrare.

Din interpretarea sistematică a acestor prevederi legale, rezultă că, deşi exercitată în cadrul unui spital public, în sensul dispoziţiilor art. 188 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, funcţia de şef de secţie nu reprezintă o funcţie publică de conducere de autoritate.

Ceea ce deosebeşte în mod esenţial o funcţie publică de conducere de o funcţie publică de autoritate sunt prerogativele, respectiv atribuţiile celor două tipuri de funcţii. Diferenţa esenţială între cele două categorii de funcţii constă în faptul că funcţia publică de autoritate implică exercitarea unor atribuţii de decizie în privinţa bugetului, gestiunii patrimoniului instituţiei şi realizării activităţii pentru care aceasta funcţionează.

Funcţia de şef de secţie, prevăzută de art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, presupune atribuţii limitate atât funcţional, la nivelul secţiei, cu privire la organizare şi personal, la fixarea şi realizarea obiectivelor specifice din activitatea secţiei, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât şi sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de calitatea actului medical, existând numai posibilitatea ca, pentru toate celelalte probleme de organizare şi de funcţionare a instituţiei publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale menţionate anterior.

Totodată, art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 menţionează că spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică, iar în componenţa consiliului de administrare, ai cărui membri sunt detaliaţi la art. 186 din acelaşi act normativ, nu este inclus şeful de secţie. Acesta face parte din consiliul medical care, potrivit dispoziţiilor art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, are ca principale atribuţii îmbunătăţirea standardelor clinice şi monitorizarea şi evaluarea activităţii medicale, în scopul creşterii performanţelor profesionale şi utilizării eficiente a resurselor alocate.

În concluzie, contrar susţinerilor intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că funcţia de şef de secţie deţinută de reclamant nu implică exercitarea unor atribuţii de conducere identice cu cele de administrator al societăţii comerciale şi nici cu cele de manager, lipsindu-i dimensiunea decizională proprie acestor funcţii.

Scopul incompatibilităţilor este asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, astfel încât stabilirea unei incompatibilităţi se justifică numai pe un conflict real între cele două funcţii, care ar putea avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de faţă, acest conflict nu a fost relevat, atât timp cât atribuţiile funcţiilor deţinute concomitent de recurentul-reclamant sunt diferite, iar legea nu prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcţia de şef de secţie şi cea de administrator al societăţii comerciale, astfel cum s-a arătat anterior.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată şi va anula Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 110 din 14 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, întocmit de pârâtă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 aprilie 2019.

GGC - NN