Scope of legality review for school board appointment acts under the incompatibility regime for local authorities

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la această instanţă, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate, solicitând anularea Raportului de Evaluare înregistrat sub nr. x/23.11.2015, întocmit de către Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, susţinând că în cauză, în mod nelegal, s-au reţinut ca îndeplinite condiţiile de incompatibilitate.

La data de 09.02.2016, reclamantul A. a modificat cererea de chemare în judecată, în sensul introducerii şi citării în cauză şi a Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, cu sediul în Comuna Drăgoteşti, judeţul Dolj, precum şi a Directorului Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, în nume propriu, ca emitent al Deciziei nr. 61/24.09.2012, act ce reţine constituirea Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti pentru anul şcolar 2012 - 2013, din componenţa căruia a făcut parte.

Introducerea acestora în cauză în calitate de pârâţi, alături de pârâta iniţială, Agenţia Naţională de Integritate, Inspecţia de Integritate s-a solicitat în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a Deciziei nr. 61/24.09.2012, emisă de către directorul Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti în vederea constituirii Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti pentru anul şcolar 2012 - 2013, act în baza căruia a dobândit calitatea de membru în respectivul consiliu, deţinerea simultană a acestei calităţi şi a celei de primar, generând pretinsa stare de incompatibilitate ce face obiectul raportului contestat.

La data de 06.04.2016, reclamantul A. a depus Cerere de intervenţie forţată a Inspectoratului Şcolar Judeţean Dolj.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 234 din 25 mai 2016 a respins atât excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 61/24.09.2012, emisă de Directorul Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, cât şi acţiunea modificată, formulată de reclamantul A. împotriva pârâţilor Agenţia Naţională de Integritate, Inspecţia de Integritate, Şcoala Gimnazială Drăgoteşti şi Directorul Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, având ca obiect conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI.

A respins ca inadmisibilă cererea de intervenţie forţată a ISJ Dolj, formulată de reclamant.

3. Recursul

Împotriva Sentinţei nr. 234 din 25 mai 2016 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, reclamantul A. a formulat două cereri de recurs, criticând în mod distinct atât soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate, cât şi soluţia privind respingerea cererii de chemare în judecată şi a cererii de intervenţie forţată, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., republicat, fără a le dezvolta pe fiecare separat.

Astfel, în opinia recurentului, în mod greşit a respins instanţa de fond excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 61/24.09.2012, emisă de Directorul Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, în cauză instanţa interpretând restrictiv dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, limitându-se la o analiză formală a legalităţii actului care oricum se bucura de prezumţia de legalitate, prin aceasta refuzând să analizeze aspectele de nelegalitate ce au privit nu doar componenţa consiliului ci şi calitatea emitentului actului vizat de excepţie.

Recurentul consideră că ţine de esenţa analizei de legalitate a unui act administrativ chestiunea emitentului actului, respectiv împrejurarea adoptării sale de către o persoană ce nu avea calitatea cerută de lege în vederea constituirii unui Consiliu de Administraţie.

În considerarea prevederilor art. 257 şi 258 din Legea nr. 1/2011, funcţia de director al unei unităţi de învăţământ preuniversitar se ocupă prin concurs public organizat de unitatea de învăţământ prin Consiliul de Administraţie al acesteia, consiliul fiind cel care stabileşte comisia de concurs.

Or, emitentul deciziei de constituire consiliu de administraţie, nu avea cum să ocupe legal funcţia de director prin concurs ci urmare a detaşării sale în interesul învăţământului în funcţia de director, măsura fiind dispusă pe fondul existenţei unei situaţii de vacantare a acestei funcţii la nivelul unităţii şcolare, Consiliul de Administraţie avizând favorabil cererea de detaşare în considerarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a inspectoratelor şcolare, aprobat prin OMECTS nr. 5.530/05.10.2011 (aspect reţinut de asemenea în preambulul deciziei de numire).

Faptul că, pe fondul nerespectării termenului reţinut la art. 361 alin. (6) din Legea 1/2011 la mai bine de 20 de luni de la intrarea în vigoare a acestui act normativ, nu fusese elaborată metodologia de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiei de director, implicit nu fusese emis vreun ordin al ministrului care să aprobe o asemenea metodologie, nu permite inspectoratelor judeţene să rezolve situaţia posturilor vacante de directori şcolari prin detaşare, modalitatea de ocupare a postului fiind clar stabilită de lege, respectiv prin concurs.

Nu se poate reţine nici argumentul instanţei de fond potrivit cu care atâta timp cât nu a fost înlăturat un asemenea act de desemnare a reprezentantului, acesta ar fi unul legal.

Orice act administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, dar aceasta nu este una absolută, împrejurare în care nu se justifică refuzul instanţei de analiză pe cale incidenţă a legalităţii actului de desemnare reprezentant.

În opinia recurentului, decizia de constituire a consiliului de administraţie este nelegală fie doar şi în condiţiile în care desemnarea unuia dintre membrii săi a operat cu nesocotirea prevederilor art. 63 din Legea nr. 215/2001.

În lipsa unei dispoziţii a primarului care să reţină desemnarea unui reprezentant al său în cadrul Consiliului de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, Consiliul de Administraţie nu este legal constituit, numărul membrilor săi fiind de 8, sub minimul prevăzut de art. 33 alin. (1) din Regulament.

În ceea ce priveşte soluţia privind respingerea contestaţiei, recurentul a susţinut că în mod greşit prima instanţă a respins acţiunea, întrucât în reţinerea cauzei de incompatibilitate reţinută ca fiind cea reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prima instanţă interpretează situaţia de incompatibilitate ca fiind generată de simpla coexistenţă a funcţiilor enumerate în textul de lege, fără însă a verifica dacă deţinerea funcţiei ce a generat pretinsa stare de incompatibilitate este sau nu conformă la rându-i prevederilor legale.

Opinează că această chestiune este distinctă de analiza de legalitate a actului de desemnare în consiliul de administraţie al şcolii, analiză ce a făcut obiectul excepţiei de nelegalitate, în caz contrar, pe fondul respingerii excepţiei, acţiunea ce a vizat nelegalitatea raportului fiind un demers pur formal, ab initio respins în condiţiile constatării unei stări de fapt incontestabilă.

Ori, simplul fapt al desemnării reprezentantului primarului printr-o simplă adresă emisă de către Primăria Drăgoteşti iar nu printr-o dispoziţie a primarului emisă în condiţiile Legii nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare, supusă controlului ierarhic de legalitate, nu poate fi apreciată ca act de natură să reţină desemnarea primarului în cadrul consiliului de administraţie al şcolii.

Acest aspect, invocat prin cererea introductivă a fost omis a fi analizat de către instanţă care s-a limitai la a constata formal incidenţa situaţiei de incompatibilitate pe fondul unei stări de fapt reprezentată de deţinerea simultană a celor două funcţii.

Deţinerea simultană a celor două funcţii nu echivalează cu împrejurarea coexistenţei celor două funcţii situaţie văzută ca sursă a incompatibilităţii. interpretarea fiind contrară prevederilor legale.

În fine, recurentul susţine că în mod greşit, prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea de intervenţie, instanţa aflându-se în eroare, în opinia sa, asupra temeiului de drept invocat în susţinerea cererii formulate în considerarea art. 78 C. proc. civ., soluţia de respingere fiind formal motivată pe fondul reţinerii împrejurării formulării sale în legătură şi în susţinerea excepţiei de nelegalitate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în esenţă, respingerea recursurilor ca nefondate, hotărârea recurată fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte, analizând sentinţa recurată în raport de criticile formulate ţinând cont de probatoriul administrat şi de dispoziţiile legale incidente constată că recursurile sunt nefondate pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Prin Raportul de evaluare nr. x/23.11.2015 întocmit de pârâtă s-a constatat că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, deoarece în perioada 24.09.2012 - 20.09.2013, simultan cu funcţia de primar al comunei Drăgoteşti, judeţul Dolj a deţinut şi calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al şcolii gimnaziale Drăgoteşti, încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin Sentinţa civilă nr. 9737 din 22 iunie 2012 a Judecătoriei Craiova, reclamantul a fost validat în funcţia de primar al comunei Drăgoteşti pentru mandatul 2012 - 2016.

Prin Decizia nr. 61/24.09.2012 reclamantul a fost numit în calitate de reprezentant al autorităţii publice locale în Consiliul de Administraţie al şcolii gimnaziale Drăgoteşti, calitate deţinută până la data de 20.09.2013, dată la care a fost numit un nou membru în Consiliul de Administraţie.

Analizând criticile formulate de recurent referitoare la soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate a Deciziei nr. 61/24.09.2012, Înalta Curte constată că sunt nefondate susţinerile încadrate în motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Astfel, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nefondat, reţinându-se recurentul-reclamant a menţionat doar generic textul acestui articol, fără să arate în concret, care sunt argumentele care s-ar circumscrie acestui motiv de casare.

Dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează situaţiile în care hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină, motivarea hotărârii este contradictorie, sau hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii, dar analizând sentinţa recurată din perspectiva dispoziţiilor evocate mai sus, se constată că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu pot fi reţinute, în condiţiile în care hotărârea recurată respectă exigenţele prevăzute de art. 425 lit. b) C. proc. civ., considerentele sentinţei stabilind pe deplin situaţia de fapt şi drept în raport de probatoriul administrat în cauză, fiind evocate normele substanţiale incidente şi aplicarea lor în speţă, soluţia de respingere a acţiunii fiind susţinută de considerentele expuse cu privire la starea de incompatibilitate reţinută în raport de situaţia de fapt şi drept expusă pe larg.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acesta nefondat, întrucât, contrar susţinerilor recurentului, prima instanţă a analizat concordanţa actului administrativ faţă de care s-a invocat excepţia de nelegalitate cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.

Înalta Curte reţine că prin Decizia nr. 61/24.09.2012 a fost stabilită componenţa Consiliului de Administraţie al unităţii şcolare Drăgoteşti, respectiv un număr de 9 membrii, în speţă, componenţa acestui consiliu fiind conformă cu dispoziţiile legale menţionate.

În cauză, instanţa de recurs, în acord cu concluziile judecătorului fondului, constată că au fost respectate dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 1/2011 şi ale OMECTS nr. 5619/2010 prin care a fost modificat şi completat art. 33 din Regulament în sensul că numărul de membri ai unui consiliu de administraţie este reprezentat de un număr impar, de 9 sau 13 membri, în condiţiile în care, prin Decizia nr. 61/2012, contestată pe calea excepţiei de nelegalitate, a fost stabilită componenţa Consiliului de Administraţie al unităţii şcolare Drăgoteşti, fiind stabilit un număr de 9 membri, componenţa acestuia fiind conformă dispoziţiilor legale menţionate.

Contrar susţinerilor recurentului, decizia nu este nelegală prin prisma faptului că unul din membri, respectiv primarul nu a fost desemnat printr-o dispoziţie a primarului, având în vedere că desemnarea primarului în calitate de membru al Consiliului de administraţie s-a făcut la solicitarea Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, prin Adresa nr. x/2012 prin care a fost desemnat primarul în calitate de membru.

În acest context, se constată că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că invocarea unor nelegalităţi sau neregularităţi ale altor acte administrative, în speţă a actului de desemnare a reprezentantului primarului şi actului de desemnare a directorului, membru de drept al consiliului, excede cadrului procesual stabilit de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că este nefondat şi recursul formulat împotriva soluţiei de respingere a contestaţiei şi a cererii de intervenţie forţată, pentru următoarele motive.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ., se constată că şi în această cerere de recurs, recurentul-reclamant a menţionat doar generic textul acestui articol, fără să arate în concret, care sunt argumentele care s-ar circumscrie acestui motiv de casare.

De asemenea, Înalta Curte reţine că este nefondat şi motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., în mod corect reţinând prima instanţă că reclamantul A., prin deţinerea simultană, în perioada 24.09.2012 - 20.09.2013, atât a funcţiei de primar al comunei Drăgoteşti, judeţul Dolj, cât şi a calităţii de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, a încălcat regimul incompatibilităţilor prevăzut de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

În acest sens, se reţine că potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, "Funcţia de primar şi primar, primar general şi primar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu (...) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

În speţă, prin adresa din 28.07.2015, Şcoala Gimnazială Drăgoteşti a comunicat Agenţiei Naţionale de Integritate că A. este primarul comunei şi reprezentant al primăriei Drăgoteşti şi a avut calitatea de membru în cadrul Consiliului de Administraţie al acesteia, în anul şcolar 2012 - 2013, aşa cum rezultă din Decizia nr. 61 din 24.09.2012.

Prin urmare, instanţa de recurs constată că susţinerile recurentului potrivit cărora simplul fapt al desemnării primarului printr-o adresă emisă de către Primăria Drăgoteşti nu poate fi apreciată ca act de natură să reţină desemnarea primarului în cadrul consiliului de administraţie al şcolii sunt nefondate, câtă vreme desemnarea primarului în calitate de membru al Consiliului de administraţie s-a făcut la solicitarea Şcolii Gimnaziale Drăgoteşti, în acest sens fiind emisă Adresa nr. x/2012 prin care a fost desemnat primarul în calitate de membru, iar prin Decizia nr. 61/24.09.2012 a fost stabilită componenţa Consiliului de Administraţie al unităţii şcolare Drăgoteşti.

Contrar celor susţinute de recurent, la dosarul cauzei există procese-verbale încheiate cu ocazia şedinţelor Consiliului de Administraţie al unităţii şcolare Drăgoteşti, semnate şi însuşite de recurent, în calitatea sa de membru al Consiliului de Administraţie.

De asemenea, Înalta Curte reţine că potrivit art. 96 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 61/2012 şi pe întreg intervalul în care este constatată starea de incompatibilitate a reclamantului, unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi directori adjuncţi, iar în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia unul este reprezentant al primarului.

Prin urmare, textul de lege citat stabileşte componenţa consiliului de administraţie al unităţilor de învăţământ în compunerea cărora se regăseşte nu primarul însuşi, ci un reprezentant al acestuia, astfel că sunt nefondate susţinerile recurentului.

Totodată, Înalta Curte constată că este corectă soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de intervenţie forţată a Inspectoratului Şcolar Judeţean Dolj, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 68 C. proc. civ., având în vedere că potenţialul intervenient forţat nu poate pretinde aceleaşi drepturi ca şi reclamantul, întrucât prin raportul de evaluare contestat nu se pot naşte raporturi juridice decât între persoana supusă verificării şi entitatea care întocmeşte acest act administrativ.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentului sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamantul A., ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 234 din 25 mai 2016 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2019.

GGC - NN