School inspector fails to overturn "good" performance rating as court limits review to procedural legality

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, solicitând anularea Hotărârii nr. 17981/19.11.2015 privind soluţionarea Contestaţiei sale împotriva evaluării nr. 1466/28.10.2015, admiterea Contestaţiei nr. 17981/06.11.2015 şi anularea rezultatului evaluării comunicat sub nr. x/28.10.2015, cu consecinţa stabilirii unui calificativ corect, în conformitate cu fişa de autoevaluare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, astfel cum a fost precizată; s-a anulat Adresa nr. x/19.11.2015 şi Raportul de evaluare nr. x/17.11.2015; s-a anulat rezultatul evaluării comunicat sub nr. x/28.10.2015 şi a fost obligat pârâtul să plătească reclamantului suma de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Recursul

Împotriva Sentinţei civile nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamantul A., care a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., cât şi pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale (fost Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice), care a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii sale de recurs, reclamantul A. a arătat, în esenţă, următoarele:

În mod corect instanţa de fond a reţinut şi a dispus cu privire la nulitatea raportului de evaluare şi a rezultatului soluţionării contestaţiei împotriva evaluării pentru considerentele arătate în motivarea hotărârii.

Având în vedere atât procedura de evaluare reglementata de dispoziţiile Ordinul nr. 4315/11.08.2014 cât şi faptul că dispoziţia instanţei înlătură efectele calificativului acordat de comisia de evaluare şi lipseşte de efecte raportul privind soluţionarea contestaţiei, consecinţa este ca, în cadrul unei proceduri deja încheiate singurul rezultat valabil şi care poate fi luat în considerare este cel consemnat în fişa de autoevaluare depusă.

De asemenea, art. 7 din acelaşi act normativ prevede ca procedura de evaluare se realizează în două etape pe care le indică în mod concret. Însă, nici cele doua texte citate şi nici restul actului normativ nu prevăd posibilitatea efectuării unei noi evaluări în situaţia în care instanţa legal sesizată infirmă rezultatul evaluării în etapa a doua şi pe cel al soluţionării contestaţiei.

Legiuitorul nu a prevăzut o asemenea ipoteză, nu a reglementat situaţia organizării unei noi evaluări pentru aceeaşi situaţie, aceleaşi documente şi aceeaşi perioadă, nu a indicat modalitatea de alcătuire a noii comisii de evaluare. Într-o interpretare per a contrario a acestei situaţii, legiuitorul a lăsat în sarcina instanţei să constate că, în măsura în care evaluarea efectuată în etapa reglementată de art. 7 alin. (2) din Ordinul nr. 4315/11.08.2014 să aprecieze cu privire la calificativul real cuvenit.

În condiţiile în care pârâtul nu a contestat realitatea calificativului stabilit prin fişa de autoevaluare, limitându-se la aprecieri de ordin general, instanţa ar fi trebuit să reţină că singurul calificativ ar fi îi poate fi acordat este cel din fişa de autoevaluare şi a dispus în consecinţă.

Mai solicită recurentul să se constate că raportat la dispoziţiile Ordinului nr. 4315/11.08.2014, o nouă evaluare nici nu mai este posibilă în situaţia sa, pentru următoarele considerente:

Un prim aspect se referă la faptul că în lipsa unor precizări clare din partea pârâtului cu privire la eventualele deficienţe ale raportului argumentativ întocmit şi ale documentaţiei depuse ca anexe ale fişei de autoevaluare, recurentul este în aceeaşi situaţie ca şi în momentul declanşării litigiului.

Pârâtul poate proceda la efectuarea unei noi evaluări în aceleaşi condiţii ca cele care deja au fost contestate în prezenta cauză, invocând faptul ca are la dispoziţie aceleaşi documentaţie pe care deja a analizat-o în cadrul primei evaluări.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 din Ordinul nr. 4315/11.08.2014, comisia de evaluare îşi începe activitatea la data de 1 septembrie a anului pentru care se efectuează evaluarea şi din economia actului normativ rezultă că a încheiat această activitate la momentul finalizării tuturor procedurilor de evaluare (art. 9 din ordin).

În aceste condiţii, comisia care a efectuat evaluarea activităţii manageriale pentru perioada în discuţie în prezentul litigiu nu mai exista, activitatea sa fiind încheiată.

Pe de altă parte, nici în acest act normativ şi nici într-un alt act normativ nu se prevede posibilitatea alcătuirii unei comisii care să efectueze o nouă evaluare în situaţia în care rezultatele primei evaluări au fost infirmate de către instanţa.

- În motivarea cererii sale de recurs, Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice (MENCS) a arătat, în esenţă că instanţa de fond a respins în mod eronat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, raportat la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Adresa nr. x/19.11.2015 nu poate fi anulată, întrucât nu reprezintă altceva decât o comunicare. Ea prin sine însăşi nu creează efecte juridice, nu dă naştere la raporturi juridice şi nici măcar nu este adresată reclamantului.

Prin adresa cu nr. x/19.11.2015 emisă de Direcţia Generală Management şi Reţea Şcolară, s-a efectuat comunicarea către Inspectoratul Şcolar Judeţean Neamţ a calificativului acordat inspectorului şcolar general în urma reevaluării activităţii manageriale desfăşurate de recurentul-reclamant în funcţia de inspector general la ISJ Neamţ, în urma contestaţiei formulate şi înregistrată la MECS cu nr. x/06.11.2015.

Adresa MECS nr. x/19.11.2015 nu reprezintă un act administrativ, în sensul art. 2 (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, deci nu se poate dispune suspendarea ei.

A admite ipoteza că adresele/înştiinţările/solicitările sunt acte administrative ar însemna să se admită că notele informative, răspunsurile la petiţii, ar reprezenta acte administrative cu caracter normativ.

Se critică soluţia dată de instanţa de fond care nu a ţinut cont de prevederile Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, aprobată prin Ordinul ministrului educaţiei şi cercetării ştiinţifice nr. 4315/2014.

Executarea sentinţei pronunţate de instanţa de fond, respectiv anularea unor comunicări, nu poate fi pusă în practică, influenţând rezultatul final al evaluării reclamantului. Potrivit art. 7 alin. (2) din Metodologia menţionată, evaluarea fiecărui inspector şcolar general, realizată de comisia de evaluare, se finalizează cu completarea fişelor de evaluare semnate de membrii comisiei şi un raport de evaluare semnat de comisia de evaluare şi aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate.

Rezultatul evaluării activităţii manageriale desfăşurate de domnul A., reclamant în prezentul dosar, se concretizează în acordarea calificativului, aşa cum prevede art. 8 din metodologia menţionată. Nu există alt document scris care reprezintă "hotărârea" comisiei de evaluare.

Prin depunerea contestaţiei, candidatul contestă calificativul acordat. Rezultatul soluţionării contestaţiei îl reprezintă calificativul acordat de comisia de contestaţii, care va întocmi un raport ce urmează a se aproba de ministru. Raportul aprobat de către ministrul educaţiei naţionale şi fişa de evaluare cuprinzând punctajul acordat în urma contestaţiei stau la baza comunicării calificativului final, ce va fi transmis contestatarului de direcţia de specialitate din minister.

Răspunsul la contestaţie îl reprezintă doar calificativul acordat de comisia de soluţionare a contestaţiilor; nu există altă formă de comunicare a răspunsului la contestaţie, ca rezultat al recorectării lucrării (de exemplu: hotărâre, decizie, etc).

Potrivit art. 4 din Metodologie, pentru fiecare etapă de evaluare pot fi luate în considerare rezultate ale altor evaluări externe din perioada analizată prin inspecţie şcolară, evaluare instituţională etc, dacă acestea există şi sunt corelate cu atribuţii din fişa postului persoanei evaluate.

Conform prevederilor art. 5 alin. (5) din metodologia menţionată anterior, fişele de (auto)evaluare şi rapoartele argumentative, în format letric, ale persoanelor evaluate, trebuie să fie însoţite de un CD care conţine, scanate, toate documentele justificative pentru punctajele acordate indicatorilor de performanţă.

Evaluarea fiecărui inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct, director al casei corpului didactic, s-a realizat de către o comisie de evaluare şi s-a finalizat cu completarea fişelor de (auto)evaluare semnate de membrii comisiei şi un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare şi aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate.

Comisia de soluţionare a contestaţiilor, numită prin Ordinul de serviciu nr. 524/GP/29.10.2015, (anexa 2) a menţinut punctajele acordate de comisia de evaluare pentru unităţile de competenţă "Proiectarea strategiei educaţionale şi direcţiilor de dezvoltare a compartimentului, "Organizarea activităţilor compartimentului, "Conducerea/coordonarea activităţii compartimentului, "Motivarea/antrenarea personalului din subordine", "Monitorizarea/evaluarea/controlul activităţilor compartimentului, "Relaţii de comunicare" şi "Pregătire profesională", şi a apreciat că prin contestaţia depusă şi documentele aferente nu au fost aduse argumente care să justifice modificarea punctajului.

Aşa cum s-a menţionat în faţa instanţei de fond, în fişa de (auto)evaluare depusă iniţial, la unitatea de competenţă "Monitorizarea/evaluarea/controlul activităţilor compartimentului", atribuţiei evaluate "Organizarea examenelor şi concursurilor naţionale/regionale/locale" domnul inspector general şi-a acordat un punctaj de 7,00 puncte, pe când în fişa de (auto)evaluare care a însoţit contestaţia, la aceeaşi atribuţie evaluată, se regăseşte un punctaj de 6,00 puncte, iar la unitatea de competenţă "Relaţii de comunicare", atribuţia "Promovarea imaginii inspectoratului şcolar" iniţial şi-a acordat 1,00 puncte, pentru ca în fişa de (auto)evaluare care a însoţit contestaţia, la aceeaşi atribuţie evaluată, să se regăsească un punctaj de 0,50 puncte.

Comisiei de evaluare a constatat că aceasta denotă o confuzie a domnului inspector şcolar general legată de activităţile pe care le-a desfăşurat şi care ar fi trebuit să solicite lămuriri cu privire la atribuţiile şi sarcinile trasate prin fişa postului care urmau să fie evaluate.

Comisia de soluţionare a contestaţiilor a acordat domnului A., inspector şcolar general din Inspectoratul Şcolar Judeţean Neamţ, pentru activitatea managerială desfăşurată în anul şcolar 2014 - 2015, punctajul de 84,75 de puncte corespunzător calificativului "bine".

Calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de instanţa de judecată. Acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi supusă cenzurii instanţei.

Apărările intimaţilor

Reclamantul A. a formulat întâmpinare la cererea de recurs a pârâtului MENCS şi a solicitat respingerea acesteia ca nefondată, reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând cererile de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată următoarele:

Recursul reclamantului A. nu este fondat.

Referitor la nulitatea raportului de evaluare şi rezultatului contestaţiei împotriva raportului de evaluare şi a calificativului acordat

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că procedura de evaluare a reclamantului nu a respectat condiţiile de obiectivitate şi legalitate.

Astfel, instanţa de fond a reţinut greşit că membrii comisiei nu au oferit explicaţii concrete pentru soluţia adoptată, că nu s-au depus înscrisurile care susţin apărările invocate de pârâtul MENCS.

Se reţine în primul rând că reclamantul-recurent A. a invocat faptul că a justificat calificativul iniţial cu documentaţia depusă, deci a existat documentaţia aferentă raportului argumentativ.

În conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Ordinul nr. 4315/2014:

"Comisia de contestaţii analizează contestaţia, având acces la raportul de evaluare, precum şi la raportul argumentativ depus de către persoana evaluată. În al doilea rând, Înalta Curte constată că în raport de disp. art. 5 şi 6 din Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic aprobată prin Ordonanţa MECS nr. 4315/2014, membrilor comisiei nu le incumbă obligaţia de a solicita informaţii sau solicitări suplimentare în situaţia în care punctajul diferă de cel acordat în autoevaluare, astfel că evaluarea nu poate fi considerată nelegală din această perspectivă.

Referitor la lipsa documentaţiei justificative a raportului de evaluare, instanţa de fond a interpretat într-un mod formalist această apărare făcută de reclamantul-recurent, în condiţiile în care a depus înscrisurile apreciate ca relevante pentru unităţile de competenţă pentru care a fost depunctat (2 volume), iar pârâtul a depus documentaţia ce include nominalizarea comisiei pentru soluţionarea contestaţiei, raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei, adresa de comunicare a calificativului final acordat, rezultând că instanţa de fond a avut toate înscrisurile necesare, iar a considera că nu au fost depuse documentele care au stat la baza raportului de evaluare şi calificativului acordat, nu este justificat.

Recurentul-reclamant este în eroare atunci când susţine că pârâtul nu şi-a motivat acordarea calificativului deoarece în raport se arată la fiecare unitate de competenţă şi criterii de performanţă de ce s-a acordat/menţinut punctajul în evaluare a activităţii reclamantului. Faptul că s-a menţinut punctajul acordat de comisia de evaluare nu echivalează cu o nemotivare a procedurii de evaluare.

În ceea ce priveşte motivarea că o nouă evaluare nu mai este posibilă în privinţa reclamantului-recurent, deoarece conform Metodologiei nu este indicată o modalitate de constituire a unei noi comisii de evaluare

Înalta Curte constată că acest nou petit/motiv de recurs este incompatibil cu formularea sa pentru prima dată în instanţa de recurs, în acord cu prevederile art. 478 raportat la art. 494 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant doreşte să spună că această imposibilitate este o consecinţă a constatării de către instanţa de fond a nelegalităţii calificativului stabilit prin fişa de evaluare, dar aşa cum a fost formulat nu se poate circumscrie vreunui motiv de recurs valabil a fi decelat, fiind o ipoteză care nu are relevanţă deoarece nu a fost dezbătută şi analizată în faţa instanţei de fond, care chiar dacă a menţionat fără a motiva că reclamantul urmează a fi supus unei noi proceduri, nu există dispoziţie a instanţei în acest sens, în conformitate cu prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Recursul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice este fondat.

În ceea ce priveşte Adresa nr. x/19.11.2015, prin care a fost comunicat reclamantului calificativul acordat

Înalta Curte reţine că Adresa nr. x/19.11.2015 este doar o informare privind rezultatul contestaţiei reclamantului la calificativul acordat de Comisia de evaluare, respectiv despre calificativul final acordat.

Această adresă nu produce efecte juridice de sine stătătoare ci numai în conexiune directă cu Raportul de evaluare - respectiv fişa de evaluare privind activitatea managerială desfăşurată de reclamantul-recurent, nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu dă naştere, modifică sau stinge raporturile juridice.

Potrivit art. 7 alin. (2) şi (3) din Metodologie, evaluarea inspectorului general, realizată de comisia de evaluare se finalizează cu completarea fişelor de evaluare, semnate de membrii comisiei şi un raport de evaluare, semnat de comisia de evaluare şi aprobat de secretarul de stat desemnat să coordoneze această activitate, iar coordonatorul comisiei de evaluare are obligaţia de a depune la Secretariatul Direcţiei generale de management, resurse umane şi reţea şcolară naţională din Ministerul Educaţiei Naţionale toată documentaţia, în termen de 15 zile lucrătoare de la finalizarea evaluării, urmând ca Direcţia să transmită la inspectoratele şcolare, calificativele acordate, însoţite de copii ale fişelor de evaluare, în termen de 3 zile lucrătoare de la data aprobării lor.

Rezultă deci că Metodologia nu instituie obligaţia de comunicare a raportului de evaluare către persoana evaluată.

Înalta Curte reţine în consecinţă că adresa invocată mai sus face corp comun cu raportul de evaluare şi fişa de evaluare, iar instanţa de fond trebuia să le analizeze împreună, contencios subiectiv şi obiectiv, iar nu să respingă excepţia inadmisibilităţii cu motivarea că adresa singură produce efecte juridice.

Pe fondul cauzei

Se reţine că nu au fost identificate elemente de nelegalitate privind rezultatul contestaţiei reclamantului-recurent, raportul de evaluare a fost motivat corespunzător, inclusiv cele pentru care s-a diminuat punctajul, a fost respectat principiul transparenţei şi prevederilor art. 4 din Metodologie, referirea la Raportul de control al Corpului de Control al Ministrului nr. 342/2.09.2015 nu echivalează cu o depăşire a obiectului controlului ordonat (modul de soluţionare a situaţiilor speciale prevăzut de art. 55 alin. (1) din Metodologie) şi era în conexiune cu evaluarea profesională şi managerială a recurentului-reclamant.

Referitor la modificările vizibile de punctaj nesemnate de membrii comisiei de evaluare, se reţine că toţi membrii au semnat la sfârşitul fişei de evaluare şi deci şi-au însuşit respectivele operaţiuni, nu se poate reţine o nulitate a menţiunilor deoarece nu ar fi fost spaţiu suficient pentru a fi certificate de către toţi membrii la fiecare menţiune.

În ce priveşte modul de acordare a punctajului, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, în contencios se poate verifica doar legalitatea procedurii de evaluare, nu şi oportunitatea, pentru că altfel ar încălca competenţele legale ale autorităţii pârâte. Calificativul este un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de instanţa de judecată, acordarea calificativului pentru fiecare criteriu nu poate fi supusă cenzurii instanţei pentru că altfel aceasta s-ar substitui comisiei de evaluare care acţionează în conformitate cu o procedură administrativă specială în conformitate cu dispoziţiile legale speciale.

În cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită instanţa de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de soluţionare a contestaţiilor împotriva calificativului acordat, iar nu însăşi aspectele privind conţinutul criteriilor şi punctajele acordate şi soluţiilor date contestaţiilor.

În exercitarea atribuţiilor lor, entităţile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita sa, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

O atare abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care a decis că atunci când litigiul priveşte verificarea legalităţii procedurii în faţa unei comisii de admitere şi reexaminarea îndeplinirii de către candidaţi a condiţiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicţională sunt arbitrariul, deturnarea de putere şi viciile de procedură. Evaluarea cunoştinţelor şi a experienţei profesionale sunt însă elemente similare unui examen de tip şcolar sau universitar şi se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie (Cauza Van Marle şi alţii c. Olandei, hotărârea Plenului Curţii din 26 iunie 1986).

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de cele reţinute mai sus, în conformitate cu prevederile art. 496 rap. la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale (fost Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice) împotriva Sentinţei civile nr. 66/2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Va dispune casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată. Va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale (fost Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice) împotriva Sentinţei civile nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva Sentinţei civile nr. 66 din 15 iunie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 martie 2019.

GGC - NN