Conflict of interest for local elected officials: obligation to disclose interest prior to deliberation versus mere registration of an abstention vote

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională De Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare x/22.06.2015, solicitând anularea Raportului de evaluare x/22.06.2015 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecata.

2. Hotărârea Curţii de apel

Prin Sentinţa nr. 3270 din 9 decembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis contestaţia formulată de contestatorul A. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/22.06.2015 emis de pârâtă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar reclamantul A. a formulat, în temeiul art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., recurs incident împotriva aceleiaşi sentinţe.

3.1 În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, că raţionamentul instanţei de fond cu privire la inexistenţa unui conflict de interese generat de acţiunile desfăşurate de către recurentul-reclamant este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente, respectiv art. 46 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, art. 75 lit. f) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

În opinia recurentei, pentru adoptarea hotărârilor consiliului local, nu răspund doar consilierii locali care votează împotriva unui proiect de hotărâre, ci şi cei care se abţin de la vot.

Interesul patrimonial al consilierului local are caracter personal indirect şi reiese din calitatea acestuia de consilier local, care a participat la procesul de votare al hotărârii prin care s-a decis, închirierea de către Consiliul Local, a unor trupuri de păşune, proprietatea privată a municipiului Câmpulung Moldovenesc şi încheierea la data de 13.05.2010 a Contractului de închiriere nr. x/13.05.2010, fiindu-i influenţată îndeplinirea cu obiectivitatea a atribuţiilor ce îi revin.

În ceea ce priveşte potenţialul beneficiu, legiuitorul arată că un consilier trebuie să-şi anunţe colegii la începutul dezbaterilor, chiar şi atunci când o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea. Prin urmare, este suficient ca beneficiu să aibă caracter potenţial, nu neapărat efectiv.

Recurenta consideră că sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile, prin acordarea unui înţeles greşit, din punct de vedere juridic, al participării la vot, a noţiunii de interes personal şi a obligaţiei de a anunţa la începerea dezbaterilor a interesului reclamantului, în problema supusă dezbaterii, interpretare care nu respectă intenţia legiuitorului.

Astfel, recurenta arată că reclamantul A. a fost prezent în sala la şedinţa consiliului şi a participat la procesul de votare, fără să-şi anunţe interesul în cauză.

În fine, recurenta-pârâtă a susţinut că exprimarea legiuitorului în art. 77 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, abţinerea de la vot, s-a făcut în sensul obligaţiei consilierului local de a nu participa la procesul de votare, de a se abţine de a participa la procesul de votare, nu de a-şi exprima votul de abţinere.

3.2 În motivarea căii sale de atac, reclamantul A., în temeiul art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., a criticat sentinţa instanţei de fond, arătând în esenţă, că în mod greşit prima instanţă a apreciat că în cauză nu a fost încălcat principiul neretroactivităţii.

În opinia recurentului-reclamant, în speţă este vorba de pretinse fapte săvârşite anterior intrării în vigoare a legii nr. 176/2010 şi a unor verificări a Hotărârii a Consiliului Local din data 29.04.2010, în baza sesizării şi a Dosarului nr. x/19.09.2014.

Potrivit dispoziţiilor art. 76 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, în vigoare până la data de 25 noiembrie 2007 (când au fost abrogate în mod expres de art. 60 alin. (1) lit. B) capitolul VIII din Legea nr. 144/2007), în cazul unui eventual conflict de interese şi dacă alesul local a realizat foloase materiale, prefectul dispunea sesizarea organelor de urmărire penală sau a celor constituite potrivit Legii nr. 115/1996.

Din punct de vedere al dreptului substanţial, la momentul de referinţă (29.04.2010), dispoziţiile Legilor nr. 161/2003, 215/2001 şi nr. 393/2004 trimiteau la instituţia răspunderii civile, administrative sau penale şi în niciun caz la efectele sau sancţiunile avute în vedere de dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 167/2010 şi care se regăsesc în raportul contestat.

Legea nr. 161/2003 nu conţine nici o dispoziţie referitoare la sancţiunile aplicabile consilierilor locali pentru ipoteza conflictului de interese, ci face trimitere la dispoziţiile art. 47 din Legea nr. 215/2001 (art. 46 în actuala reglementare), care se referă la nulitatea actelor adoptate, iar nu şi la alte tipuri sancţiuni.

Recurenta ANI a raportat întreaga situaţie la dispoziţiile Legii nr. 176/2010 în privinţa efectelor pe care le produce o eventuală situaţie de conflict de interese şi nu la dispoziţiile Legilor nr. 215/2001, nr. 161/2003 sau 393/2004.

Aşadar, este de observat faptul că, din punct de vedere al dreptului material, nici una dintre legile enumerate în cele ce preced, anterioare Legii nr. 176/2010, nu reglementează instituţia "eliberării din funcţie" sau a "destituirii din funcţie" şi nici nu prevede "interzicerea unor drepturi sau libertăţi" pentru o anumită perioadă de timp, astfel încât aplicarea dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010 unei situaţii juridice născute înaintea intrării ei în vigoare înseamnă o aplicare retroactivă a legii.

Mai mult, este de observat că, prin dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, este instituită şi o excepţie de la "dreptul comun" (Legile nr. 215/2001, nr. 161/2003 sau nr. 393/2004), în sensul că sancţiunile disciplinare nu pot consta în mustrare sau avertisment, cu alte cuvinte o agravare a condiţiilor răspunderii disciplinare faţă de cadrul general de sancţionare, fiind evident că fie şi numai din această perspectivă legea civilă de drept substanţial retroactivează.

Astfel, nu poate fi reţinută opinia instanţei de fond, în sensul că "situaţia juridică care generează conflictul de interese este prevăzută în normele de drept substanţial (...) în vigoare (...)", întrucât, astfel normele de drept substanţial la care face trimitere instanţa de fond cuprind alte dispoziţii şi alte efecte juridice decât cele reţinute de ANI în Raportul contestat.

În concluzie, recurentul-reclamant a solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi admiterea contestaţiei pentru motivele arătate.

2. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, iar recursul formulat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva Raportului de evaluare nr. x/22.06.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut ca încălcarea dispoziţiilor legale s-ar fi produs prin participarea sa, în calitate de consilier local, la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc nr. 48 din data de 29.04.2010 - hotărâre prin care s-a aprobat închirierea prin licitaţie publica a unor trupuri de păşune, procedura de licitaţie, caietul de sarcini, comisia de licitaţie şi de soluţionare a contestaţiilor - în condiţiile în care ar fi avut un interes personal în închirierea unor păşuni dintre cele scoase la licitaţie.

Prima instanţă a admis acţiunea intimatului-reclamant şi, în consecinţă, a anulat raportul de evaluare, reţinând în esenţă, că intimatul-reclamant nu s-a aflat în conflict de interese întrucât, aşa cum rezultă din Procesul-verbal încheiat cu ocazia şedinţei ordinare a Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc din data de 29.04.2010, dată la care a fost adoptată hotărârea menţionată, reclamantul, deşi a fost prezent la lucrările şedinţei, s-a abţinut de la vot în privinţa deciziei de a se închiria, prin licitaţie publica, anumite trupuri de păşuni, menţionându-se expres "domnul consilier local A. nu a participat la vot - abţinere." .

Instanţa de fond a apreciat ca fiind eronată interpretarea pârâtei, potrivit căreia reclamantul a votat în cadrul procesului deliberativ, votul acestuia fiind înregistrat drept "abţinere", întrucât abţinerea de la vot semnifică tocmai contrariul şi anume, neparticiparea reclamantului la procesul deliberativ şi la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc nr. 48/29.04.2010.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia instanţei de fond, apreciind că în cauză există şi constată că în cauză sunt îndeplinite condiţiile pentru existenţa unui conflict de interese.

În acest context, instanţa de control judiciar constată că sunt fondate susţinerile recurentei-pârâte, câtă vreme legiuitorul stabileşte condiţiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea şi adoptarea unei hotărâri de consiliu local în legătură cu o problemă asupra căreia are un interes personal de natură patrimonială.

Astfel, conflictul de interese este definit, de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi a mediului de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

O definiţie a conflictului de interese privind funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în sensul că "Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale ".

Conflictul de interese privind aleşii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali şi Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 "Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare".

Art. 47 din Legea nr. 393/2004 prevede că "Aleşii locali sunt obligaţi să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului".

Conform art. 75 din aceeaşi lege, "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte".

Potrivit art. 25 din Legea nr. 215/2001 "Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat".

În cazul consilierilor locali, dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 statuează că "Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, art. 77 din Legea nr. 393/2004 reglementează în sensul că "1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.

(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională statuând prin jurisprudenţa sa (Decizia nr. 951/25.06.2009) că textul legal stabileşte garanţii ale imparţialităţii autorităţilor publice şi a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuţiilor lor. Raţiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice (Decizia nr. 418/03.07.2014).

În cauza de faţă, potrivit procesului-verbal al şedinţei a Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc din data de 29 aprilie 2010, se constată că reclamantul A. a votat alături de ceilalţi consilieri locali, votul său fiind înregistrat drept abţinere.

În raport de dispoziţiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 precizate, în lumina principiului transparenţei decizionale, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant avea obligaţia să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor precum şi abţinerea de la procesul de votare.

Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca intimatul-reclamant să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul şedinţei autorităţii deliberative, respectiv pentru a preveni influenţarea hotărârilor acestei autorităţi prin prezenţa sa la deliberări.

Prin urmare, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că reclamantul avea obligaţia de a anunţa interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării Hotărârii Consiliului Local al municipiului Câmpulung Moldovenesc nr. 48 din data de 29.04.2010, la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum la momentul votului, printr-un vot de abţinere.

Pentru aceste, Înalta Curte constată că este fondat recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Referitor la recursul formulat de reclamantul A., Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de fond nu a pronunţat sentinţa atacată prin încălcarea principiului neretroactivităţii.

Astfel, Înalta Curte constată că, în acord cu prima instanţă, normele conţinute de Legea nr. 176/2010 reglementează procedurile derulate în faţa Agenţiei Naţionale de Integritate, în sensul că stabileşte completările aduse Legii nr. 144/2007, cu privire la procedurile şi sancţiunile aplicate prevederilor Legii nr. x, care nu înlătură prevederile Legii nr. 161/2003, ci doar stabileşte modalitatea de evaluare şi sancţiunile aplicate, iar acestea sunt de imediată aplicare.

Aşadar, în mod corect a reţinut prima instanţă că începând cu data de 05.09.2010, data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, procedura reglementată de acest act normativ privind evaluarea şi constatarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se aplică tuturor acestor situaţii juridice chiar dacă, potrivit normelor de drept substanţial care le reglementează, acestea s-au născut, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentului, potrivit cărora normele de drept substanţial la care face trimitere instanţa de fond cuprind alte dispoziţii şi alte efecte juridice decât cele reţinute de ANI în Raportul contestat, în cauză, faptele au fost analizate şi încadrate juridic în prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 2001 şi art. 75 din Legea 393/2004, legi care erau în vigoare pe întreaga perioadă supusă evaluării, cuprinsă între data de 19.06.2008 şi data de 22.06.2012.

3. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident formulat de reclamantul A. ca nefondat, va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 3270 din 9 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 3270 din 9 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot hotărârea recurată şi în rejudecare, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 3270 din 9 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 martie 2019.

GGC - NN