Challenge to administrative audiovisual sanction: lack of standing for third parties to compel modification of regulatory act

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, obligarea acestuia la modificarea şi completarea art. 1 din Decizia nr. 213/22.03.2016, prin care a decis sancţionarea Radiodifuzorului S.C. D. S.A., titular al Licenţei audiovizuale nr. x/27.03.2001 şi al Deciziei de autorizare nr. x/25.10.2011, cu somaţie publică de intrare în legalitate, pentru încălcarea prevederilor art. 46 alin. (1) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările şi completările ulterioare şi implicit a Adreselor CNA nr: x/23.03.2016, nr. y/23.03.2014 şi z/23.03.2016, prin:

- Consemnarea încălcării de către Radiodifuzor (în speţa analizată) pe lângă art. 46 alin. (1) şi a altor articole: art. 30, art. 32 art. 33, art. 40 şi art. 66 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual cu modificările şi completările ulterioare cu referire la emisiunea X. din data de 15.01.2016 dar şi din emisiunile de ştiri din ziua de 16.01.2016 ale postului E.

- Aplicarea pedepsei maxime prevăzute de art. 91 din Legea audiovizualului nr. 504 din 11 iulie 2002 actualizată şi Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările şi completările ulterioare (Codul audiovizualului).

Totodată, au solicitat radierea link-urilor ce conţin emisiunea X. din data de 15.01.2016 şi a celor de ştiri din ziua de 16.01.2016, de pe site-ul postului de televiziune E. şi de pe oricare alt site (inclusiv site-ul facebook).

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 210 din 6 decembrie 2016, a respins acţiunea formulată de reclamanţi ca nefondată.

Totodată, a respins excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocate de către pârât.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A., B. şi C.

3.1. În motivarea căii de atac, recurenţii-reclamanţi au susţinut, în esenţă, că prima instanţă a încălcat prevederile art. 22 alin. (6), art. 237 alin. (2) pct. 1 din C. proc. civ., întrucât nu s-a pronunţat pe toate capetele de cerere, făcând referire la solicitările formulate prin primul capăt de cerere, legate de consemnarea încălcării de către Radiodifuzor şi a altor articole şi în ceea ce priveşte aplicarea pedepsei maxime, dar şi a dispoziţiilor art. 304, art. 364, art. 281 şi art. 367 din C. pen. arătate în întâmpinare, cât şi la cele cerute prin al doilea capăt de cerere privind radierea unor link-uri, cu privire la care a arătat că a fost minţit cu privire la subiectul ce urma a fi dezbătut.

De asemenea, prima instanţă a refuzat administrarea probei cu înregistrarea video a emisiunii, ceea ce constituie un motiv de nelegalitate a hotărârii atacate, fiind încălcate prevederile art. 254 alin. (1) din C. proc. civ., după cum şi consemnarea instanţei referitoare la nesolicitarea acordului celorlalţi reclamanţi cu privire la aspectele discutate, de care, în opinia acestora, nu s-a ţinut cont la aplicarea sancţiunii.

Totodată, au apreciat că hotărârea atacată nu respectă prevederile art. 425 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

În concluzie, au solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărările intimatului-pârât. Recursul incident

4.1 Prin întâmpinare, intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea, în parte, a hotărârii atacate.

4.2. Odată cu întâmpinarea, pârâtul a formulat şi recurs incident în privinţa soluţiei asupra excepţiei lipsei procedurii prealabile şi, după caz, a inadmisibilităţii acţiunii, invocând prevederile art. 491 raportat la art. 472 şi 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor formulate pe calea recursului incident, recurentul-pârât a susţinut că împotriva deciziei autorităţii, Radiodifuzorul S.C. D. S.A nu a formulat contestaţie, această decizie fiind atacată de reclamanţi, iar în raport cu argumentele reţinute asupra celor două excepţii a apreciat că prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod greşit normele de drept material.

4.2.1. În ceea ce priveşte excepţia lipsei procedurii prealabile a considerat că prima instanţă a interpretat greşit prevederile art. 93 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, apreciind că adresele prin care reclamanţii au sesizat Consiliul, cu privire la conţinutul emisiunii "X." difuzată de postul E. în data de 15.01.2016, nu pot fi considerate plângeri împotriva actului administrativ individual de sancţionare emis de Consiliu, cum greşit a reţinut prima instanţă.

Or, prevederile menţionate stabilesc că deciziile de sancţionare adresate radiodifuzorilor pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ a Curţii de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, aşadar această posibilitate este prevăzută doar în privinţa acestora, nu şi pentru celelalte persoane care se consideră vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim prin respectivul act administrativ individual, cum este cazul reclamanţilor.

Prin urmare, recurenţii-reclamanţi aveau obligaţia să se adreseze Consiliului cu plângere împotriva deciziei de sancţionare, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

4.2.2. Potrivit recurentului-pârât, prima instanţă a făcut o aplicare greşită a prevederilor legale şi în ceea ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, apreciindu-se în mod greşit că reclamanţii aveau dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ.

Astfel, dincolo de împrejurarea că această soluţie nu a fost motivată, recurentul-pârât a susţinut că solicitarea reclamanţilor de obligare a autorităţii să modifice şi să completeze decizia contestată este inadmisibilă, singura abilitată să cenzureze legalitatea şi temeinicia unui act administrativ este instanţa de judecată.

Totodată a susţinut că o conduită culpabilă a autorităţii pârâte ar fi putut fi reţinută doar în cazul în care aceasta ar fi refuzat să dezbată sesizările reclamanţilor, iar soluţia instanţei ar fi fost în sensul obligării autorităţii la soluţionarea acestor sesizări, dacă nu le-ar fi comunicat răspunsul în termenul legal şi nu la soluţionarea într-un anumit mod favorabil a cerinţei acestora.

În cauză, recurenţii-reclamanţi nu au solicitat anularea deciziei contestate, ci completarea dispozitivului acestui act cu alte temeiuri juridice dorite de aceştia, sancţiunea aplicată prin actul atacat fiind adresată radiodifuzorului D. cu care Consiliul Naţional al Audiovizualului are raporturi juridice, act comunicat acestuia şi care a intrat în circuitul civil, or, o reindividualizare a unei sancţiuni, din punct de vedere juridic, nu o poate face decât autoritatea care a emis actul.

Din acest punct de vedere, instanţa nu se poate substitui unei autorităţi publice şi nu poate dispune în sensul completării unui act administrativ.

Competenţele Consiliului sunt stabilite de art. 88 alin. (1) din Legea audiovizualului, iar rolul instanţei de contencios administrativ este de a exercita controlul de legalitate cu privire la sancţiunile aplicate de această instituţie.

Aşa fiind, raportat la prevederile Legii nr. 504/2002 şi Legii nr. 554/2004, cererea reclamanţilor în sensul obligării Consiliului de a modifica şi completa art. art. 1 din decizia contestată cu art. 30, 32, 33, 40 din Codul audiovizualului este inadmisibilă.

Totodată, inadmisibilă este şi solicitarea reclamanţilor în sensul obligării Consiliului de a radia link-urile ce conţin emisiunea X. din data de 15.01.2016 şi a celor de ştiri din ziua de 16.01.2016, de pe site-ul postului de televiziune E. şi de pe oricare alt site (inclusiv site-ul facebook), întrucât Consiliul nu are atribuţii în domeniul internetului.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului incident şi casarea hotărârii atacate doar în privinţa soluţiilor asupra excepţiilor invocate, cu consecinţa respingerii acţiunii reclamanţilor pe aceste aspecte.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi şi în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul reclamanţilor este nefondat, iar recursul incident declarat de pârât este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

1.1. Cu privire la recursul reclamanţilor

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea intimatului-pârât la modificarea şi completarea art. 1 din Decizia nr. 213/22.03.2016, privind somarea radiodifuzorului S.C. D. S.A., în sensul consemnării încălcării de către radiodifuzor, pe lângă art. 46 alin. (1), reţinut de Consiliu ca temei juridic la aplicarea sancţiunii, şi articolele 30, 32, 33, 40 şi 66 din Codul audiovizualului, precum şi aplicarea "pedepsei maxime" prevăzute de art. 91 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 şi Codul audiovizualului.

Totodată, au solicitat radierea link-urilor ce conţin emisiunea X. din data de 15.01.2016 şi a celor de ştiri din ziua de 16.01.2016, de pe site-ul postului de televiziune E. şi de pe oricare alt site (inclusiv site-ul facebook).

Contrar criticile recurenţilor-reclamanţi, se constată că judecătorul fondului a aplicat în mod corect prevederile legale în raport cu conţinutul emisiunii difuzate şi, ţinând cont de dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, a reţinut că recurentul-reclamant A. a avut posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere în intervenţia sa telefonică din timpul emisiunii, iar cu privire la ceilalţi doi recurenţi-reclamanţi Consiliul a făcut o individualizare corectă a sancţiunii, sancţionând radiodifuzorul pentru că acestora nu li s-a solicitat acordul cu privire la aspectele discutate.

Prin urmare, în cauză nu sunt incidente prevederile din art. 22 alin. (6) şi art. 237 alin. (2) pct. 1 din C. proc. civ., iar textele de lege din C. pen., de asemenea, nu au relevanţă, vizând elemente străine de natura litigiului dedus judecăţii.

Cât priveşte invocarea încălcării prevederilor art. 254 alin. (1) din C. proc. civ. se reţine, contrar afirmaţiilor recurenţilor-reclamanţi, că prima instanţă a avut în vedere această probă, întrucât şi-a format convingerea în urma analizării raportului de monitorizare depus la dosar, în care este redată fapta săvârşită care s-a circumscris prevederilor reţinute drept temei juridic la aplicarea sancţiunii.

Referitor la criticile constând în nepronunţarea instanţei asupra celui de-al doilea capăt de cerere legat de radierea link-urilor respective se constată că prima instanţă a soluţionat cauza în limitele fixate de art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, se reţine că judecătorul fondului a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, prin urmare hotărârea atacată respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Prin urmare, toate criticile formulate de recurenţii-reclamanţi sunt nefondate.

1.2. Cu privire la recursul incident formulat de pârât

Înalta Curte constată că sunt întemeiate criticile pârâtului circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 213/22.03.2016, Consiliul Naţional al Audiovizualului a analizat Sesizarea nr. 534/18.01.2016 cu privire la emisiunea "X." difuzată de postul E., în ziua de 15.01.2016 şi a decis că radiodifuzorul se sancţionează cu somaţie publică de intrare în legalitate pentru încălcarea prevederilor art. 46 alin. (1) din Decizia nr. 220/2011 privind codul de reglementare a conţinutului audiovizual, obligând totodată radiodifuzorul conform art. 931 alin. (1) şi (2), din Legea 504/2002 să transmită în următoarele 24 de ore de la comunicare, sonor şi vizual, de cel puţin de 3 ori, în intervalul orar 18 - 22, din care o dată în principala emisiune de ştiri, cu textul impus de CNSC:

"CNSC a sancţionat postul de televiziune E. cu somaţie publică, deoarece în emisiunea "X." din 15.01.2016 au fost difuzate informaţii şi date personale privind starea de sănătate a unor persoane aflate sub tratament, ceea ce contravine art. 46 din Codul audiovizualului".

Reclamanţii s-au adresat Consiliului reclamând conţinutul emisiunii difuzate de postul menţionat, iar controlul exercitat de Consiliu s-a realizat, în temeiul art. 10 alin. (5) din Legea audiovizualului, ca urmare a sesizării celor trei reclamanţi, în baza căreia s-a întocmit Raportul de monitorizare analizat de Consiliu în şedinţa publică din 22 martie 2016, răspunsul la sesizări fiindu-le comunicat acestora în 23 martie 2016 după aplicarea sancţiunii prin decizia contestată, pentru a fi informaţi cu privire la măsura luată.

Se reţine că decizia contestată priveşte un raport juridic cu două părţi, decizia de sancţionare i-a fost comunicată radiodifuzorului E., cel care a difuzat emisiunea şi cel îndrituit să o atace, care însă nu a contestat-o. De altfel, în raport cu sancţiunea aplicată, nu se poate susţine producerea unei vătămări prin această decizie, cu atât mai puţin pentru un terţ.

Totodată, se reţine că solicitarea reclamanţilor de obligare a autorităţii pârâte să modifice şi să completeze decizia contestată nu se încadrează în prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, singura abilitată să cenzureze legalitatea şi temeinicia unui act administrativ fiind instanţa de judecată.

Faptul că reclamanţii nu sunt îndrituiţi să atace o decizie în care raportul juridic priveşte alte părţi nu se poate reţine că în acest mod sunt vătămaţi în drepturile lor, demersul judiciar, având la bază nemulţumirea acestora faţă de sancţiunea aplicată prin respectiva decizie, ca urmare a sesizării formulate, sancţiune adresată radiodifuzorului D. cu care Consiliul Naţional al Audiovizualului are raporturi juridice, apare, în aceste condiţii, ca inadmisibil.

Or, o eventuală conduită culpabilă a autorităţii pârâte ar fi putut fi reţinută doar în cazul în care aceasta ar fi refuzat să dezbată sesizările reclamanţilor, iar soluţia instanţei ar fi fost în sensul obligării autorităţii la soluţionarea acestor sesizări.

Aşadar, reindividualizarea unei sancţiuni, din punct de vedere juridic, nu o poate efectua decât autoritatea care a emis actul, în speţă Consiliul, dacă constată că argumentele radiodifuzorului sunt pertinente şi concludente în raport cu fapta săvârşită şi doar în condiţiile în care actul nu a intrat în circuitul civil.

Prin urmare, instanţa nu se poate substitui unei autorităţi publice şi nu poate dispune în sensul completării actului administrativ, în raport cu prevederile art. 8 şi art. 18 şi din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar apreciază că aceeaşi dezlegare se impune şi în privinţa celui de-al doilea capăt de cerere, referitor la radierea link-urilor ce conţin emisiunea X. din data de 15.01.2016 şi a celor de ştiri din ziua de 16.01.2016, de pe site-ul postului de televiziune E. şi de pe oricare alt site (inclusiv site-ul facebook).

Referitor la excepţia lipsei procedurii prealabile urmează să fie menţinută soluţia primei instanţe.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamanţilor ca nefondat.

Totodată, ca admite recursul incident formulat de pârât, va casa, în parte, sentinţa atacată, şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca inadmisibilă, menţinând soluţia referitoare la respingerea excepţiei lipsei procedurii prealabile.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B. şi C. împotriva Sentinţei nr. 210 din 6 decembrie 2016 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Admite recursul incident formulat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva Sentinţei nr. 210 din 6 decembrie 2016 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată, şi, în rejudecare, respinge acţiunea, ca inadmisibilă.

Menţine soluţia referitoare la respingerea excepţiei lipsei procedurii prealabile.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 martie 2019.

GGC - NN