Validity of ANI integrity report assessing local councilor's statutory incompatibility as sole shareholder and administrator of a company with municipal contracts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 15 aprilie 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/29.03.2016 întocmit în lucrările conexate x/A/II/21.10.2015 şi x/A/II/16.10.2013 de către Agenţia Naţională de Integritate şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 250/2016 pronunţată în data de 12 septembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a respins contestaţia formulată de reclamantul A., împotriva Raportului de evaluare x/29.03.2016 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Reclamantul a considerat că sentinţa a fost dată cu nerespectarea disp. art. 425 C. proc. civ., fiind incident motivul de casare prevăzut de disp.art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. întrucât instanţa fondului nu a pronunţat o hotărâre judecătorească care să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile sale.

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj a invocat, pe cale de excepţie, nulitatea absolută a raportului de evaluare, întrucât a fost emis cu nerespectarea disp. art. 20 alin. (1) raportat la art. 13 din Legea nr. 176/2010. Referitor la această excepţie, Curtea de Apel Cluj a reţinut că nu au fost încălcate dispoziţiile mai sus indicate întrucât a fost informat în legătură cu declanşarea evaluării, respectând regimul juridic al conflictelor de interese prin informarea x din 16.10.2013. Ulterior, ca urmare a conexării cu lucrarea nr. y din 21.10.2015, a fost înştiinţat cu informarea nr. x/23.10.2015 în legătura cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor. Totodată, arata că, aceste informări au fost transmise la domiciliul său cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, fiindu-i solicitat un punct de vedere care a fost înregistrat la sediul ANI în data de 25.02.2016.

În opinia sa, judecătorul fondului a încălcat disp. art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., întrucât în considerentele sentinţei recurate nu a prezentat motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi motivele pentru care a înlăturat solicitările sale, ci a reluat practic starea de fapt relatată de părţi, fără a prezenta în concret care au fost considerentele care au format convingerea instanţei în sensul respingerii solicitărilor sale.

Susţine că în cuprinsul contestaţiei a indicat în mod expres ca singura lucrare despre care a fost informat este lucrarea cu nr. x/A/II/16.10.2013, având ca obiect declanşarea evaluării respectării regimului juridic al conflictelor de interese pe perioada deţinerii funcţiilor şi demnităţilor publice.

În partea descriptivă a situaţiei de fapt din raportul de evaluare se arată fără echivoc că au existat doua lucrări, respectiv lucrarea nr. x/A/II/16.10.2013 având ca obiect de verificare "conflict de interese" şi lucrarea nr. x/A/II/21.10.2015 având ca obiect "evaluarea incompatibilităţilor". Nu a fost informat în condiţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cu privire la existenta lucrării nr. y/A/II/2015 şi cu privire la conexarea celor doua dosare, ci cu privire la modificarea obiectului evaluării din "conflict de interese" în "conflict de interese şi incompatibilitate", împrejurări care contravin rigorii procedurii instituite de legiuitor prin Legea nr. 176/2010.

Totodată, a arătat în cuprinsul contestaţiei că ansamblul considerentelor expuse în susţinerea excepţiei nulităţii absolute a raportului de evaluare sunt menite să susţină şi petitul subsidiar privind anularea raportului ca netemeinic şi nelegal. Or, acest petit subsidiar nu a fost analizat de instanţa fondului, care s-a limitat la efectuarea a doua constatări:

"a) emiterea de facturi fiscale urmată de plata şi furnizarea produselor relevă existenta unui raport comercial între B. SRL şi Comuna C.;

b) întrucât între B. SRL şi Comuna C. s-au stabilit raporturi contractuale este incidentă încălcarea prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003."

Aceste doua fraze reprezintă practic motivarea instanţei de fond prin care au fost înlăturate solicitările reclamantului şi respinsă contestaţia formulată împotriva raportului de evaluare. Considerentele sentinţei recurate cuprind o expunere a situaţiei de fapt, o indicare a temeiurilor de drept, fără însă a se realiza o legătură, o concordanţă între situaţia de fapt reţinută şi cea de drept invocată şi fără a se motiva în fapt şi în drept soluţia de respingere a contestaţiei.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus concluzii scrise solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurentul-reclamant a depus răspuns la concluziile scrise depuse de intimata-pârâtă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Prin raportul de evaluare înregistrat sub nr. x/29.03.2016, intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a constatat că recurentul-reclamant A. a încălcat legislaţia privind regimul juridic al incompatibilităţilor, având în vedere că, în perioada exercitării mandatului 2012 - 2016 de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei C. din Judeţul Cluj, societatea comercială SC B. SRL (la care acesta a deţinut calitatea de asociat unic şi funcţia de administrator unic în perioada 11.04.2007 - 14.01.2013) a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria C. (achiziţii directe de bunuri efectuate de primărie, în baza facturilor nr. x/205.12.2014 şi nr. 224/14.11.2012), în baza cărora societatea a încasat suma de 3510 RON.

Prima instanţă a confirmat soluţia administrativă dispusă prin decizia contestată în cauză, arătând că temeiul acestei măsuri îl reprezintă art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte apreciază că motivul de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") invocat de recurent este nefondat, potrivit considerentelor ce succed:

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Totodată, constată instanţa de control judiciar că, potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare: "Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective".

În cauză s-a susţinut de către recurentul reclamant încălcarea prevederilor art. 20 şi art. 13 din Legea 176/2010, în sensul că nu a fost informat în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al conflictelor de interese.

Astfel, cum şi judecătorul fondului a constatat, instanţa de control judiciar reţine că nu există motiv de nulitate sub acest aspect, întrucât reclamantul A. în Dosarul nr. x/16.10.2013 a fost informat în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al conflictelor de interese prin informarea x din 16.10.2013 iar ulterior ca urmare a conexării cu lucrarea y din 21.10.2015 reclamantul a fost încunoştinţat cu informarea x/23.10.2015 în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor. Recurentul-reclamant a semnat de primire la data de 29.10.2015 conform filei x dosar fond.

Înalta Curte constată că în mod corect s-a reţinut că au fost încălcate dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, având în vedere că societatea comercială unde recurentul-reclamant deţinea calitatea de asociat unic şi administrator a încheiat contracte comerciale de furnizare produse cu Primăria comunei C.

Din cuprinsul acestor dispoziţii legale rezultă că starea de incompatibilitate a consilierilor locali este în raport cu calitatea de asociat şi administrator la societăţi comerciale cu capital privat, care nu pot încheia contracte comerciale de furnizare de produse cu instituţiile aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local. Această incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile legale citate menţionate anterior a fost instituită de legiuitor pentru evitarea oricărei situaţii de incompatibilitate/conflict de interese.

Dispoziţiile legale reţinute ca temei al stării de incompatibilitate în cauza de faţă au pornit de la scopul legii şi anume asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice şi combaterea corupţiei.

Simpla deţinere a unei demnităţi locale determină o obligaţie pentru consilierul local de a-şi lua toate măsurile necesare pentru a nu încălca dispoziţiile Legii nr. 161/2003 cu privire la conflictele de interese şi incompatibilitate.

Corect susţine intimata că nu prezintă relevanţă faptul că încheierea contractelor s-a realizat în formă simplificată, dat fiind caracterul consensual al contractelor şi faptul că a existat un acord de voinţă în scopul producerii de efecte juridice de natura celor identificate în prezenta cauză.

Art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu condiţionează existenţa incompatibilităţii de o anumită modalitate de încheiere a contractului, textul referindu-se generic la "contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere."

Interdicţia prevăzută de art. 90 nu este condiţionată în vreun fel de natura sau cuantumul beneficiilor dobândite de către subiecţii obligaţiei, încălcarea ei intervenind ope legis în momentul încheierii contractelor.

Înalta Curte reţine şi faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 215/2001, comunele, oraşele, municipiile, judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale.

Autorităţile administraţiei publice locale sunt, potrivit dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 215/2001, consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe, municipii, în condiţiile legii.

Prin urmare, ipoteza încheierii contractelor sub formă simplificată între societatea la care reclamantul era asociat unic şi administrator şi Consiliul Local C. se circumscrie dispoziţiilor art. 90 din Legea nr. 161/2003, din moment ce recurentul face parte din autorităţile administraţiei publice locale a comunei şi avea şi calitatea atât de asociat cât şi de administrator în cadrul respectivei societăţi comerciale, iar raporturile juridice astfel stabilite fac parte din categoria contractelor comerciale avute în vedere de către legiuitor.

Intenţia legiuitorului de a garanta îndeplinirea atribuţiilor aleşilor locali numai în scopul bunei administrări împiedică angajarea oricăror raporturi de natură comercială între alesul local şi Consiliul Local pe care este chemat să o administreze, conform atribuţiilor prevăzute de lege, fiind de subliniat faptul că orice astfel de contract se răsfrânge asupra bugetului unităţii.

Având în vedere toate aceste considerente, în baza art. 496 şi urm. C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 250/2016 din 12 septembrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 martie 2019.

GGC - GV