Challenge to normative government decree on airport staff salaries: applicability of statutory limitation periods despite indefinite right to attack normative acts

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 12 februarie 2016 sub nr. x/2016 pe rolul Tribunalului Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României, să se constate că prevederile H.G. nr. 594/1999 privind salarizarea personalului din regiile autonome aeroportuare cu specific deosebit, care îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea consiliilor judeţene, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 398/1997, nu mai au aplicabilitate începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 53/2003 - Codul muncii prin care s-a abrogat expres Legea salarizării nr. 14/1991; să fie obligată autoritatea emitentă să efectueze demersurile necesare în vederea abrogării H.G. nr. 594/1999, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 398/1997.

Prin Sentinţa civilă nr. 2066/24.06.2016, Tribunalul Cluj a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulată de reclamanta A. împotriva pârâtului Guvernul României, în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 294/2016 pronunţată în data de 05 octombrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A., împotriva pârâtului Guvernul României, ca prescrisă.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei cu reţinerea cauzei spre rejudecare.

S-a precizat că instanţa a admis în mod eronat excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât hotărârea guvernului este un act administrativ normativ, context în care sunt aplicabile prevederile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 conform căruia acest act se poate ataca oricând.

Consideră că H.G. nr. 594/1999, act administrativ cu caracter normativ, este nelegală şi încalcă prevederile art. 108 alin. (2) din Constituţia României, întrucât a fost abrogată de Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.

A subliniat că, în mod eronat, instanţa de judecată a considerat că federaţia a primit răspuns la un presupus memoriu depus de aceasta, încă din februarie 2003. Adresa la care se face referire, nr. 618/26.02.2003, este o corespondenţă între Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale şi Guvernul României, în care se subliniază fără putinţă de tăgadă că, în urma abrogării Legii nr. 14/1991 a dispărut mecanismul acordării salariilor şi H.G. nr. 594/1999 nu-şi mai are rostul.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare, prin care a susţinut că recursul este nul, întrucât recurenta-reclamantă a indicat formal temeiul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi, pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurentul-reclamant a depus la dosar răspuns la întâmpinare.

II. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, a dispoziţiilor legale incidente în materie şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta A. a supus controlului de legalitate prevederile H.G. nr. 594/1999 privind salarizarea personalului din regiile autonome aeroportuare cu specific deosebit, în sensul constatării că acest act nu mai este în vigoare şi autoritatea emitentă are obligaţia să o abroge, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 398/1997.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins acţiunea ca prescrisă.

În prezenta cale de atac recurenta a solicitat verificarea soluţiei de respingere ca tardivă a acţiunii, întrucât instanţa nu a avut în vedere la pronunţarea hotărârii faptul că, H.G. nr. 594/1999 este un act administrativ cu caracter normativ care poate fi atacat oricând, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2001.

Înainte de a păşi la examinarea legalităţii acestei soluţii prin prisma criticilor formulate în recurs, se impune a se verifica excepţia nulităţii recursului invocată pe cale de întâmpinare de intimatul-pârât Guvernul României.

Înalta Curte, raportat la dispoziţiile art. 493 alin. (5) C. proc. civ., apreciază că excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare este neîntemeiată, întrucât recurenta - reclamantă a formulat critici ce pot fi încadrate în motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nefiind incidentă sancţiunea prevăzută de art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale relevante în speţă.

Se constată că reclamanta nu critică actul administrativ reprezentat de H.G. nr. 594/1999, ci doar susţine că el nu mai este valabil, întrucât a intrat în vigoare o altă lege, astfel că, în cauză, cererea de chemare în judecată se poate încadra în definiţia refuzului nejustificat.

Totodată se reţine că intimatul-pârât Guvernul României nu a invocat lipsa procedurii prealabile potrivit art. 193 din C. proc. civ. şi nici nu a cerut admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii promovate. În cadrul întâmpinării depuse la fond pârâta a solicitat a se constata că acţiunea este tardiv formulată în conformitate cu prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004 "refuz nejustificat de a soluţiona o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

Conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 " Procedura prealabilă. (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie (...)."

Conform art. 11 din Legea contenciosului administrativ: "Termenul de introducere a acţiunii. (1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii:

c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului lezai de soluţionare a cererii;

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

(21) În cazul suspendării, potrivit legii speciale, a procedurii de soluţionare a plângerii prealabile, termenul prevăzut la alin. (1) curge după reluarea procedurii, de la momentul finalizării acesteia sau de la data expirării termenului legal de soluţionare, după caz, dacă a expirat termenul prevăzut la alin. (2).

(3) În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător prevederile alin. (2).

(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.

(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere."

Este adevărat, că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, astfel cum se prevede expres în art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, însă cu respectarea condiţiilor instituite în actul normativ amintit.

Astfel, anterior sesizării instanţei de judecată, Legea nr. 554/2004 prevede în termeni imperativi şi inderogabili, parcurgerea unei proceduri în cadrul căreia reclamantul să solicite revocarea sau reformarea actului infralegislativ contestat, cererea fiind adresată emitentului acestuia.

Această procedură prejudiciară, reglementată de art. 7 din Legea contenciosului administrativ reprezintă o condiţie de admisibilitatea acţiunilor în contencios administrativ, inclusiv a celor îndreptate împotriva actelor administrative cu caracter normativ.

Aşadar, odată declanşată procedura reglementată de art. 7 din Legea nr. 554/2004, sesizarea instanţei de judecată cu acţiunea vizând anularea unui act administrativ normativ, cum este cazul în speţă, se face obligatoriu cu respectarea termenelor de 6 luni sau 1 an stipulate în art. 11 din acelaşi act normativ.

Înalta Curte apreciază că, indicarea doar a termenului de 6 luni de către judecătorul fondului nu este de natură a înlătura incidenţa excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, întrucât recurenta-reclamantă a depăşit ambele termene imperative prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică, pe care o va menţine.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate criticile recurentei - reclamante care atrag incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., deoarece din cuprinsul probelor administrate nu a rezultat o altă situaţie de fapt de natură să infirme soluţia dată de judecătorul fondului.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată pe cale de întâmpinare din partea intimatului-pârât Guvernul României.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 294/2016 din 05 octombrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 martie 2019.

GGC - GV