Agency wins appeal; reduced-expenditure ruling quashed and remanded for retrial

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 27 mai 2016, pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comuna Valea Danului, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a solicitat:

- anularea Notificării beneficiarului cu privire la confirmarea plăţii nr. 3103 din 1 septembrie 2015, a Adresei nr. x/2015, a Adresei nr. x/2016, emise de pârâţi, precum şi a actelor subsecvente acestora, prin care a fost respinsă la plată suma de 696.429,70 RON, considerată cheltuială neeligibilă;

- obligarea pârâţilor să admită la plată şi, în consecinţă, să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON, cu titlu de cheltuieli eligibile;

- obligarea pârâţilor să admită la plată şi, în consecinţă, să plătească reclamantei TVA aferentă cheltuielilor eligibile admise la plată, potrivit petitului anterior;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 192 din 17 octombrie 2016, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată, a anulat Notificarea nr. x din 1 septembrie 2015 şi Adresa nr. x din 26 noiembrie 2015, emise de AFIR, în ceea ce priveşte respingerea de la rambursare a sumei de 696.429,70 RON, precum şi actele subsecvente privind această sumă, a obligat pârâţii să admită la plată şi să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON cu titlu de cheltuieli eligibile, plus TVA aferentă şi a acordat reclamantei cheltuielile de judecată în sumă de 15.500 RON, la plata cărora i-a obligat pe pârâţi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 192 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Recursul se întemeiază pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă arătând că hotărârea atacată este nemotivată şi este dată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, prima instanţă a apreciat că actele administrative emise de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale sunt nelegale reţinând că, din punct de vedere al legislaţiei specifice fondurilor nerambursabile (Regulamentul CE nr. 1086/2006, Regulamentul CE nr. 2988/1995, O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 759/2007), cheltuiala este neeligibilă, însă din punct de vedere al răspunderii civile contractuale care guvernează Contractul de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010, reclamanta a apreciat corect că nu se impune activarea clauzei penale din contract întrucât întârzierile în executarea lucrărilor s-au datorat unor cauze fortuite, respectiv opţiunii proiectantului de modificare a soluţiilor tehnice iniţial adoptate sau plăţii cu întârziere a tranşelor de finanţare.

Instanţa de fond a apreciat greşit că, în cazul Contractul de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010, nu operează răspunderea civilă contractuală.

Notificarea beneficiarului nr. 3103 din 1 septembrie 2015 şi Adresa nr. x din 26 noiembrie 2015 cuprind, în detaliu, motivele care au stat la baza declarării neeligibilităţii sumelor solicitate spre decontare de beneficiară, în cadrul tranşei a cincea de plată.

Beneficiara finanţării s-a obligat la respectarea tuturor reglementărilor în vigoare privind asistenţa financiară nerambursabilă acordată României de Uniunea Europeană, precum şi la respectarea clauzelor contractului de finanţare, conform cărora este răspunzătoare şi pentru faptele terţilor. Cu alte cuvinte, faptele terţilor nu absolvă beneficiara finanţării de respectarea şi aplicarea reglementărilor incidente şi a clauzelor contractului de finanţare.

Potrivit art. 1 alin. 4 din Anexa 1-Prevederi generale - la Contractul de finanţare x din 12 iunie 2009, beneficiara s-a obligat să implementeze proiectul cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă, în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat şi în concordanţă cu prevederile contractului de finanţare.

Verificarea tranşei de plată nr. x aferente contractului s-a efectuat în baza Manualului de procedură pentru autorizare plăţi M 01-07, versiunea consolidată 31, aprobată prin Ordinul MADR nr. 1915 din 15 decembrie 2014.

Conform acestui Manual, Secţiunea 5.3.2 Verificarea administrativă de către SAPTD/SIBA/SLINA-CRFIR a DCP- verificarea facturilor/adeverinţelor, expertul are obligaţia de a verifica dacă beneficiarii au folosit durata ca factor de atribuire a contractului de achiziţie.

Conform procedurii, în cazul în care din dosarele de achiziţie avizate rezultă că, pentru adjudecarea contractelor, beneficiarii au folosit durata ca factor de atribuire precum şi că există acte adiţionale de prelungire a duratei, experţii SAPTD/SIBA/SLINA-CRFIR vor stabili penalităţile de întârziere care se vor deduce din valoarea eligibilă şi vor deconta valoarea eligibilă a lucrărilor/bunurilor/serviciilor facturate din care vor scădea penalitatea calculată şi care se regăseşte în Fişa de avizare pentru noua durată de execuţie/valoare a contractului; în cazul în care beneficiarii solicită la decontare şi TVA aferentă lucrărilor/bunurilor/serviciilor executate/furnizate/prestate, aceasta se va calcula la valoarea eligibilă a cheltuielilor, după deducerea penalităţilor de întârziere.

În urma verificării întreprinse conform Manualului de procedură, s-a constatat că pentru Contractele de achiziţie nr. x din 22 noiembrie 2010 şi nr. y din 28 aprilie 2010 s-a folosit durata ca factor de atribuire. Calculul penalităţilor aferente Contractului de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010 a fost efectuat în conformitate cu Manualul de procedură şi instrucţiunile de calcul menţionate prin Adresa AFIR nr. x din 20 iunie 2013, pe baza ordinelor de începere, de sistare şi de reîncepere a lucrărilor şi a proceselor-verbale la terminarea lucrărilor.

Potrivit art. 12.1 din Contractul de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010, în cazul în care, din vina sa exclusivă, executantul nu reuşeşte să îndeplinească obligaţiile asumate prin contract, achizitorul este în drept de a deduce din preţul contractului, ca penalitate, o cotă procentuală de 0,1% pe zi, din preţul facturii.

Conform acestei clauze, intimata-reclamantă putea să solicite penalităţi de întârziere pentru nerealizarea în termenul contractual asumat a lucrărilor de către executantul A. SRL. Cu toate acesta, intimata nu a procedat la deducerea din preţul contractului (solicitat la plată în cadrul tranşei a cincea) a valorii acestor penalităţi, deşi neexecutarea în termen a lucrărilor se datorează culpei executive a executantului, în cauză nefiind dovedit contrariul.

Este greşită aprecierea instanţei de fond potrivit căreia neexecutarea lucrărilor în termenul asumat se datorează unor cazuri fortuite şi nu poate fi imputată executantului. Cazul fortuit este evenimentul care nu poate fi prevăzut de cel chemat să răspundă, care nu ar putea fi împiedicat şi nici evitat de către o persoană cu diligenţă şi prudenţă medie, normală. Un eveniment previzibil sub aspectul producerii, oricare ar fi efectele sale, nu poate fi calificat drept caz fortuit. Instanţa de judecată nu a evidenţiat în mod clar dovezile din care rezultă că necesitatea schimbării soluţiei tehnice a reprezentat un eveniment care nu putea fi prevăzut şi care să fie exonerator de răspundere.

În afara unor consideraţii pur teoretice, instanţa de judecată nu a analizat dacă necesitatea schimbării soluţiei tehnice reprezintă un eveniment imprevizibil şi insurmontabil, deşi acest aspect era absolut necesar pentru a se reţine exonerarea de răspundere a executantului lucrărilor.

Aşa cum rezultă din memoriile justificative depuse de intimata- reclamantă, schimbarea soluţiilor tehnice a fost motivată de necesitatea adoptării unora mai performante, care însă ar fi putut fi avute în vedere de constructor încă de la semnarea contractului, ele neavând un caracter imprevizibil, ci fiind chiar de natura obligaţiilor acestuia, în sensul executării unor lucrări la standarde ridicate de performanţă.

Cât priveşte susţinerile intimatei-reclamante, potrivit cărora Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a diminuat valoarea cheltuielilor eligibile cu valoarea unor penalităţi de întârziere aplicate în baza unui contract în care nu este parte, recurenta-pârâtă arată că a avizat respectivul contract de lucrări şi că are obligaţia să se asigure că părţile contractului şi-au respectat întocmai obligaţiile asumate prin acesta. Câtă vreme intimata nu a valorizat clauza penală din contractul de lucrări este evident că aceasta nu a dat dovadă de diligenţă în executarea contractului, contravaloarea penalităţilor de întârziere fiind o cheltuială neeligibilă.

Recurenta-pârâtă critică hotărârea şi în privinţa acordării cheltuielilor de judecată, arătând că acestea au un cuantum excesiv, cât priveşte onorariul avocatului, raportat la complexitatea cauzei şi volumul de muncă presupus de acţiunea judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

4.1 Prin întâmpinare, intimata-reclamantă Comuna Valea Danului invocă nulitatea recursului, iar în subsidiar solicită respingerea acestuia, ca nefondat.

În motivare arată că recurenta nu invocă veritabile motive de nelegalitate a hotărârii atacate.

Pe fond, arată că instanţa a apreciat corect că reclamanta nu a săvârşit nicio neregulă când nu a perceput penalităţi de întârziere executantului A. SRL, în temeiul art. 12.1 din contractul de lucrări, astfel că suma de 696.429 RON calculată de recurentă ca penalitate de întârziere la acest contract nu poate fi considerată cheltuială neeligibilă şi să fie respinsă la plată.

Instanţa de fond a analizat dacă inactivarea clauzei penale poate sau nu să reprezinte o neregulă de natură a produce un prejudiciu bugetului Uniunii Europene‚ în sensul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi a reţinut că neactivarea acestei clauze ar reprezenta o încălcare a dreptului menţionat doar în condiţiile în care s-ar putea reţine culpa executantului în depăşirea duratei contractului de execuţie.

Or, în urma analizării probatoriului, instanţa a conchis asupra caracterului necesar al prelungirii succesive a duratei contractului de lucrări şi, respectiv, a contractului de finanţare.

De altfel, în durata de execuţie a contractului de finanţare este inclusă şi durata de execuţie a investiţiei (durata contractului de lucrări) astfel că prelungirea contractului de finanţare determină, implicit, prelungirea duratei contractului de lucrări.

În temeiul art. 9.3, 9.4 şi 12.1 din anexa 1 la contractul de finanţare s-au întocmit 15 acte adiţionale la acest contract şi 7 acte adiţionale la contractul de lucrări, având ca obiect prelungirea duratei contractului, din cauza imposibilităţii obiective de executare a investiţiei în termenele şi graficele iniţial stabilite, respectiv din cauza modificării proiectului tehnic şi a soluţiilor tehnice.

Acceptul expres al AFIR de a modifica durata execuţiei lucrărilor, pentru motivele verificate în detaliu cu ocazia semnării actelor adiţionale, înlătură orice culpă în executarea cu întârziere a investiţiei ce face obiectul finanţării, precum şi orice suspiciune de fraudare sau de prejudiciere a bugetului Uniunii Europene.

Este evident că modificările proiectului sau situaţiile neprevăzute intervenite în timpul executării lucrărilor reprezintă motivele pentru nerespectarea duratei de execuţie a contractului de lucrări şi care înlătură culpa executantului, la care se referă art. 12.1 din contractul de lucrări.

Instanţa nu trebuia să analizeze necesitatea sau nu a schimbării soluţiei tehnice, aşa cum susţine recurenta, câtă vreme potrivit anexei 5 la contractul de finanţare este prevăzută posibilitatea ca, pe parcursul lucrărilor să se impună modificări ale soluţiilor din proiectul tehnic. Însăşi recurenta a acceptat expres aceste modificări, care erau de esenţa realizării corespunzătoare a investiţiei.

Legalitatea soluţiei pronunţate în fond rezultă şi din împrejurarea că nu s-a invocat prejudicierea bugetului Uniunii Europene, dar şi din aceea că recurenta invocă săvârşirea unei nereguli, fără a indica, însă, dispoziţiile de drept unional încălcate sau ignorate de judecătorul fondului.

Raportat la definiţia neregulii, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, intimata-reclamantă nu a încălcat dispoziţii naţionale sau europene şi nici prevederi ale contractului de finanţare, iar sumele solicitate la plată au fost susţinute prin documente justificative.

Cât priveşte invocarea Manualului de procedură pentru autorizare plăţi M01-07, versiunea consolidată 31, arată că acest temei nu este indicat în cuprinsul actelor administrative atacate şi, în cazul în care intimata-reclamantă ar fi fost penalizată potrivit Manualului, recurenta-pârâtă ar fi trebuit să întocmească o fişă de avizare a fiecărei prelungiri a contractului, în care să stabilească cuantumul penalităţii aplicate, durata pentru care se aplică şi culpa intimatei-reclamante. Or, astfel de fişe nu există, iar deficienţa în întocmirea propriilor evidenţe a urmărit recurenta să o acopere prin aplicarea clauzei penale din contractul de lucrări. Această manieră de sancţionare a reclamantei este nelegală, recurenta substituindu-se intimatei, în aplicarea clauzei penale.

4.2 Intimatul-pârât CRFIR 3 Sud Muntenia nu a formulat întâmpinare.

5. Aspecte procesuale

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 18 septembrie 2019.

La termenul arătat, a fost respinsă excepţia nulităţii recursului, invocată de intimată.

În recurs a fost administrată proba cu înscrisuri.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta este beneficiara finanţării nerambursabile acordate în baza Contractului nr. x din 12 iunie 2009. Cu privire la cererea sa de plată a tranşei a 5-a a finanţării, AFIR a decis, prin Notificarea emisă sub nr. x din 1 septembrie 2015 şi modificată în soluţionarea contestaţiei administrative, conform Adresei nr. x din 26 noiembrie 2015, diminuarea valorii eligibile a cheltuielilor solicitate la plată cu suma de 696.429 RON, reprezentând valoarea penalităţilor de întârziere pe care a considerat că intimata-reclamantă trebuia să le aplice executantului lucrărilor, în baza Contractului de lucrări nr. x din 22 noiembrie 2010.

Coroborând conţinutul celor două acte administrative anterior menţionate cu apărările formulate de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în special prin cererea de recurs, rezultă că valoarea cheltuielilor eligibile a fost redusă cu valoarea penalităţilor anterior menţionate, în temeiul Manualului de procedură pentru autorizare plăţi M01-07, versiunea consolidată 31, aprobat prin Ordinul MADR nr. 1915 din 15 decembrie 2014, Secţiunea 5.3.2 Verificarea administrativă de către SAPTD/SIBA/SLINA-CRFIR a DCP- Verificarea facturilor/adeverinţelor . Astfel, s-a avut în vedere că, pentru adjudecarea contractului de lucrări, reclamanta a folosit durata ca şi factor de atribuire şi, pe de altă parte, a prelungit durata de execuţie a contractului printr-o serie de acte adiţionale la contractul de lucrări.

Recurenta-pârâtă arată că, într-un astfel de caz, conform Manualului de procedură, experţii AFIR trebuie să stabilească penalităţile de întârziere care se deduc din valoarea eligibilă, respectiv să deconteze valoarea eligibilă a lucrărilor facturate din care vor scădea penalitatea calculată, regăsită în Fişa de avizare pentru noua durată de execuţie/valoare a contractului.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a invocat mai multe motive de nelegalitate a actelor administrative, arătând că: nu este indicat temeiul legal al respingerii sumei de 696.429 RON de la plată; actele administrative nu sunt motivate în privinţa perceperii cu titlu de penalităţi a acestei sume; nu s-au indicat dispoziţiile legale sau contractuale încălcate de intimata-reclamantă; penalităţile de întârziere calculate nu reprezintă o cheltuială, astfel că nu pot fi scăzute din valoarea tranşei a 5-a de plată; autoritatea pârâtă a aplicat clauza penală dintr-un contract în care nu este parte şi, de asemenea, a aplicat o dublă sancţiune intimatei-reclamante pentru depăşirea duratei de implementare/execuţie a contractului de finanţare; întârzierea în executarea lucrărilor a fost acceptată de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale prin semnarea unor acte adiţionale succesive şi a fost determinată de situaţii obiective, respectiv modificări ale proiectului tehnic iniţial, impuse tocmai de experţii CRPDRP3 Sud Muntenia sau INHGA Bucureşti, fiind exclusă culpa executantului pentru întârzierea în realizarea lucrărilor.

Instanţa de fond, în soluţionarea cererii, a enunţat o seamă de considerente teoretice referitoare la definirea neregulii, raportat la cadrul normativ european şi naţional aplicabil şi a prezentat pe scurt situaţia de fapt, în raport de care, cu titlu de primă concluzie, a apreciat că "în mod corect s-a reţinut de intimată că suma de 696.429 RON reprezintă cheltuială neeligibilă". Această susţinere nu se bazează pe un raţionament logic care să pună în aplicare, în cauza de faţă, cadrul normativ evocat, respectiv să trateze motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, evidenţiind neregula, dispoziţiile legale sau contractuale încălcate, precum şi temeiul constatării neeligibilităţii sumei.

După această primă concluzie, instanţa de fond a enunţat alte consideraţii teoretice, de astă dată referitoare la clauza penală, răspunderea contractuală, fapta ilicită, cauzele exoneratoare de răspundere şi, în final, a emis o a doua concluzie potrivit căreia "în speţă, reclamanta în mod corect a apreciat că nu se impunea activarea clauzei penale din contractul de execuţie a lucrărilor, în condiţiile în care, astfel cum rezultă din cuprinsul actelor adiţionale anterior menţionate, întârzierea în executarea lucrărilor s-a datorat unor cauze fortuite, determinate de opţiunea proiectantului de modificare a soluţiilor tehnice anterioare sau de întârzierea în decontarea tranşelor de plată (...). Într-o asemenea ipoteză, omisiunea reclamantei de a percepe penalităţi nu a reprezentat o încălcare a normei naţionale, astfel că în mod greşit intimata a apreciat că suma de 696.429 RON nu reprezintă o cheltuială eligibilă."

Faţă de această motivare a sentinţei, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-pârâtă nu a dezvoltat motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se impune reţinerea lui ca fondat întrucât, în mod evident, instanţa de fond a emis considerente contradictorii şi nu a arătat, coerent şi aplicat la împrejurările cauzei, care sunt argumentele pe care şi-a întemeiat soluţia.

Arată recurenta-pârâtă că instanţa de fond ar fi admis că, potrivit cadrului normativ aplicabil, cheltuiala este neeligibilă şi subliniază acest aspect pentru a susţine că analiza legalităţii actelor administrative în recurs este limitată, în sensul că trebuie să pornească de la această aserţiune a instanţei de fond (care nu a fost repusă în discuţie printr-un recurs incident, pe care reclamanta ar fi trebuit să îl declare dacă se arăta nemulţumită de aceste prime considerente ale sentinţei).

Înalta Curte nu primeşte această abordare a chestiunilor litigioase ale cauzei, reţinând că, din considerentele sentinţei, nu rezultă că instanţa de fond ar fi admis existenţa neregulii, în sensul definit atât de art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, cât şi de contractul de finanţare. Dimpotrivă, dacă s-ar trece peste caracterul contradictoriu al raţionamentului, ar trebui să se reţină că instanţa a concluzionat că nu există o neregulă, de vreme ce a apreciat că suma de 696.429 RON este eligibilă.

Însă, analiza întreprinsă de instanţa de fond omite aspecte esenţiale, care îndreptăţesc concluzia încălcării dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, instanţa nu a stabilit care este neregula imputată reclamantei, care este temeiul de drept substanţial pentru constatarea neregulii, dacă această neregulă este o abatere de la legalitate, de la regularitate sau de la conformitate, care este temeiul adoptării măsurii şi ce reprezintă suma respinsă la plată, respectiv dacă aceasta este o cheltuială neeligibilă sau o corecţie/reducere întemeiată pe prevederi ale contractului de finanţare sau pe o prevedere legală.

Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul şi va casa sentinţa recurată, trimiţând cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În rejudecare, instanţa de fond urmează să analizeze motivele de nelegalitate a actelor administrative invocate prin cererea introductivă, în ordinea pe care o impune specificul cauzei, lămurind cu prioritate aspectele esenţiale anterior arătate.

De asemenea, va avea în vedere susţinerile recurentei-pârâte, care îşi întemeiază măsura (refuzul de plată a sumei de 696.429 RON) pe prevederile Manualului de procedură pentru autorizare plăţi anterior amintit. Raportat la aceste susţineri, se impune a se lămuri înţelesul prevederilor din Manual invocate, respectiv, dacă acestea sunt enunţate în vederea organizării executării unor dispoziţii legale sau a unor prevederi ale contractului de finanţare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 192 din 17 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 februarie 2020.

Procesat de GGC - LM