Incompatibility of public official with non-profit foundation role: classification of NGOs as private sector and requirement of direct functional link under Art. 96(1) Law 161/2003

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 16 martie 2015, sub nr. x/2015, în urma declinării de competenţă prin sentinţa civilă nr. 1189/25.02.2015, pronunţată de Tribunalul Maramureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/27.11.2014 întocmit de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate în lucrarea nr. x/25.07.2012.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 272 din 11 mai 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea reclamantului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a formulat critici circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Cu referire la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că prima instanţă a procedat la judecarea cauzei pe fond fără a pune în discuţie cererea de amânare a cauzei pentru necomunicarea întâmpinării, deşi prin aceasta au fost invocate excepţii şi apărări de fond, încălcând astfel prevederile art. 14, 22 şi 224 din C. proc. civ.

Astfel cum rezultă din cuprinsul încheierii de şedinţă din 27.04.2015, prima instanţă a procedat la judecarea cauzei fără să se pronunţe asupra cererii de amânare a cauzei pentru necomunicarea întâmpinării, pronunţându-se doar asupra cererii de amânare pentru angajarea unui apărător, cerere ce a fost respinsă de către instanţă, pe motiv că ipoteza normei legale instituite prin dispoziţiile art. 222 din C. proc. civ. nu este întrunită.

Soluţionând cauza fără comunicarea întâmpinării şi lipsindu-l de dreptul său de a-şi angaja un apărător, recurentul consideră că prima instanţă i-a încălcat în mod grav dreptul la apărare, cât şi dreptul la un proces echitabil, aşa cum este definit de art. 21 din Constituţie şi art. 6 pargraf 1 din Convenţia EDO.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Prima instanţă a apreciat în mod greşit că activitatea desfăşurată de Fundaţia "B." este o activitate care face parte din sectorul privat şi că funcţia deţinută de către reclamant în cadrul acestei fundaţii are legătură, directă sau indirectă, cu atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, potrivit fişei postului.

În opinia recurentului-reclamant, ONG-urile, din rândurile cărora face parte şi fundaţia în discuţie, fac parte din sectorul non-profit, distinct de sectorul public şi privat, denumit economie socială, existenţa acestui sector fiind consacrată legislativ prin Legea nr. 292/2011 a asistenţei sociale, care la art. 6 alin. (1) prevede că "economia socială reprezintă un sector ce cuprinde activităţi economice care, în subsidiar şi cu condiţia menţinerii performanţei economice, includ obiective de tip social".

Astfel, instanţa de fond nu putea constata că se află în stare de incompatibilitate, în baza art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, întrucât acest text de lege se referă la incompatibilitatea dintre funcţiile publice şi funcţiile din sectorul privat, situaţie ce nu se regăseşte în speţă. Pe de altă parte, consideră că era exclusă orice interferenţă sau legătură, directă sau indirectă, între cele două funcţii, dat fiind faptul că la angajarea sa în cadrul fundaţiei, s-a stabilit că îşi va desfăşura activitatea pe raza regiunii Nord-Vest, cu excepţia municipiului Baia Mare, pentru acest municipiul fiind răspunzător de derularea activităţii asistentul manager.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinare, intimata Agenţia Naţională pentru Integritate a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei civile recurate, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 15 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen pentru judecarea în fond.

5.2 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

5.2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este neîntemeiat.

Potrivit textului de lege enunţat, se poate cere casarea unei hotărâri în cazul în care instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Cât priveşte încălcarea dreptului la apărare şi a principiului contradictorialităţii, recurentul-reclamant a susţinut că, anterior termenului de judecată din data de 27.04.2015, a depus la dosarul cauzei o cerere de acordare a unui nou termen de judecată, în vederea angajării unui apărător şi pentru a i se comunica întâmpinarea formulată în cauză de către autoritatea pârâtă. Instanţa s-a pronunţat asupra cererii de amânare pentru lipsă de apărare, însă nu şi asupra cererii vizând comunicarea întâmpinării, şi care trebuia să fie pusă în discuţia contradictorie a părţilor.

Susţinerile recurentului vizând încălcarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 224 din C. proc. civ., sunt nefondate, întrucât cererea prin care reclamantul a solicitat să i se comunice întâmpinarea formulată în cauză de partea adversă nu este o cerere care să fie pusă, obligatoriu, în discuţia contradictorie a părţilor.

Instanţa de control constată că întâmpinarea formulată de pârâtă a fost depusă de această parte, în dosarul nr. x al Tribunalului Maramureş, instanţă pe rolul căreia a fost înregistrată iniţial acţiunea reclamantului.

Într-adevăr, în dosarul tribunalului nu există o dovadă a comunicării întâmpinării conform art. 206 C. proc. civ., dar neregularitatea trebuia invocată, potrivit art. 178 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., la termenul de judecată din 25 februarie 2015, când părţile, legal citate, aveau posibilitatea să se prezinte în instanţă, să consulte dosarul şi să adopte poziţia procesuală pe care o considerau adecvată. Potrivit celor consemnate în practicaua hotărârii pronunţate la termenul din 25.02.2015, în dosarul nr. x al Tribunalului Maramureş, se constată că părţile au lipsit, iar procedura de citare a fost legal îndeplinită. De asemenea, conform celor menţionate în expozeul hotărârii, tribunalul a calificat întâmpinarea drept note scrise, în raport de împrejurarea că actul procedural nu a fost depus în termenul prevăzut de lege, aspect constatat de judecător prin rezoluţia din 15.01.2015, aflată la dosarul Tribunalului Maramureş. În situaţia dată, din moment ce întâmpinarea a fost calificată de instanţă drept note scrise, iar prin aceasta s-a invocat doar excepţia de necomptenţă materială a Tribunalului Maramureş, raportat la prevederile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, excepţie ce a fost soluţionată în sensul admiterii sale şi declinării cauzei la Curtea de Apel Cluj, chiar la termenul de judecată din 25.02.2015, instanţa de judecată nu mai avea obligaţia să dispună, din oficiu, comunicarea notelor scrise către reclamant.

Totuşi, din actele aflate la dosarul cauzei rezultă că reclamantul a avut cunoştinţă de cuprinsul acestui act procedural, calificat note scrise de către tribunal. Astfel, după înregistrarea cauzei prin declinare pe rolul Curţii de Apel Cluj, această instanţă a dispus citarea reclamantului pentru termenul de judecată din 27.04.2015, iar prin citaţie i-a comunicat faptul că dosarul a fost creat ca urmare a declinării acţiunii înregistrate sub nr. x/2014 al Tribunalului Maramureş, iar pentru a vizualiza unele documente din dosar, i s-a comunicat că are acces la acestea pe baza numărului de dosar şi a parolei primite odată cu citaţia. Că s-a prevalat sau nu de această posibilitate, îl priveşte doar pe recurentul-reclamant, o eventuală lipsă de diligenţă a părţii neputând fi imputată instanţei de judecată.

În consecinţă, critica referitoare la încălcarea dreptului la apărare, prin necomunicarea întâmpinării depuse la dosarul primei instanţe, apare ca nefondată.

În contextul arătat, în cauză nu s-a dovedit încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, cele referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă, în considerentele hotărârii fiind analizate toate susţinerile formulate de reclamant pe parcursul procesului, raportat la normele legale incidente în materie, conform prevederilor art. 237 alin. (2) din C. proc. civ.

Principiul contradictorialităţii este interpretat într-un sens eronat de către recurent, lipsa nejustificată a părţilor legal citate neputând împiedica soluţionarea cauzei prin opunerea acestui principiu. Cauza s-a soluţionat în condiţii de legalitate, având în vedere solicitarea judecării în lipsă, formulată atât de reclamant, cât şi de pârâtă, potrivit art. 153, corelat cu art. 223 alin. (1) şi art. 411 C. proc. civ.

Înalta Curte nu poate reţine nici susţinerile recurentului-reclamant privind încălcarea dreptului la apărare, prin prisma faptului că instanţa de fond nu i-a dat posibilitatea să-şi angajeze un apărător, respingându-i în mod nelegal cererea formulată în acest sens.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că, la termenul de judecată din 27.04.2015, prima instanţă a respins cererea de amânare a cauzei pentru angajarea unui apărător, constatând că ipoteza normei legale instituite prin dispoziţiile art. 222 din C. proc. civ. nu este întrunită. Totodată, instanţa de fond, rămânând în pronunţare, a dispus amânarea pronunţării, pentru a da posibilitatea părţilor să depună la dosar concluzii scrise.

Potrivit art. 222 din C. proc. civ.:

"(1) Amânarea judecăţii pentru lipsă de apărare poate fi dispusă, la cererea părţii interesate, numai în mod excepţional, pentru motive temeinice şi care nu sunt imputabile părţii sau reprezentantului ei. (2) Când instanţa refuză amânarea judecăţii pentru acest motiv, va amâna, la cererea părţii, pronunţarea în vederea depunerii de concluzii scrise."

În viziunea legiuitorului, amânarea judecăţii cauzei în temeiul art. 222 C. proc. civ. nu este reglementată ca o obligaţie, ci ca o posibilitate acordată judecătorului cauzei, în corelaţie cu dreptul absolut al acestuia de a analiza temeinicia motivelor invocate, eventuala culpă a părţii în solicitarea amânării, precum şi caracterul excepţional al amânării. Dreptul de apreciere al judecătorului cauzei nu încalcă dreptul la apărare consacrat de art. 24 din Constituţie şi nici principiul contradictorialităţii, prevăzut de art. 14 din C. proc. civ., ci, dimpotrivă, asigură respectarea dreptului la un proces echitabil, derulat într-un termen optim şi previzibil, consacrat de art. 6 din C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Aşadar, la momentul respingerii cererii de amânare, judecătorul fondului şi-a exercitat prerogativa legală de apreciere, oferind, totodată, reclamantului, posibilitatea de a depune concluzii scrise la dosarul cauzei, în condiţiile art. 222 alin. (2) C. proc. civ.

Prin urmare, respingerea cererii de amânare a judecăţii cauzei a fost dispusă în condiţii de legalitate, instanţa de fond manifestând diligenţa necesară pentru respectarea dreptului la apărare a reclamantului, prin amânarea pronunţării şi oferirea posibilităţii părţilor de a depune concluzii scrise.

Procedând la soluţionarea cauzei în modalitatea prezentată, se constată că prima instanţă a respectat dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ. şi implicit, principiul dreptului la apărare şi cel al contradictorialităţii pe parcursul procesului, nefiind astfel incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Cu privire la fondul recursului, Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reţinând, în dezacord cu recurentul, că analiza motivelor de nelegalitate invocate cu privire la raportul de evaluare nr. x, a cărui anulare se solicită, nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură respectivul act administrativ.

Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Raportul de evaluare nr. x din 27.11.2014 întocmit de intimata ANI prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor.

Prima instanţă a examinat situaţia de fapt aşa cum rezultă din considerentele sentinţei atacate şi a concluzionat în sensul menţinerii concluziilor raportului de evaluare, în sensul că organizaţiile neguvernamentale nonprofit, cum este şi Fundaţia "B." fac parte din "sectorul privat" şi că între funcţiile, deţinute simultan de către reclamant în perioada verificată, de director general adjunct, respectiv funcţia de director general în cadrul Serviciului Public de Asistenţă Socială Baia Mare şi funcţia de expert implementare regiunea Nord-Vest în cadrul Proiectului POSDRU/x din cadrul Fundaţiei "B." există o "legătură directă sau indirectă", potrivit fişei postului.

Au fost încălcate astfel dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 care prevăd că funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. De asemenea, pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului.

Apărarea reclamantului în faţa instanţei de fond, ca motiv principal de nelegalitate a raportului de evaluare atacat, a fost structurată pe ideea că fundaţia al cărei angajat a fost are statut de organizaţie fără scop lucrativ (ONG), iar exercitarea unei funcţii în cadrul unei organizaţii nonprofit nu este interzisă de legiuitor.

Prin recursul formulat, recurentul-reclamant a reluat teza "economiei sociale" ca domeniu distinct, care excede dreptului public sau privat, domeniu din care ar face parte fundaţiile şi în general entităţile non-guvernamentale printre care şi fundaţia în discuţie, motiv pentru care dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 referitoare la "domenii de activitate din sectorul privat", nu sunt incidente în speţă.

Susţinerile recurentului-reclamant în sensul celor anterior menţionate sunt infirmate de însuşi Statutul Fundaţiei "B.", aflat la dosarul tribunalului, care la art. 5 prevede că "Fundaţia este persoană juridică de drept privat (...) Fundaţia este constituită şi funcţionează potrivit prevederilor Ordonanţei nr. 26/30.01.2000 şi a prezentului Statut".

De asemenea, dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordonanţa nr. 26/2000 (temeiul legal în baza căruia funcţionează această organizaţie non-guvernamentală) definesc fundaţiile şi asociaţiile ca fiind "persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial".

Prin urmare, cu just temei a apreciat judecătorul fondului, opinia fiind pe deplin împărtăşită şi de instanţa de control, că, întrucât "în speţă ne aflăm în prezenţa unei fundaţii, organizată şi înfiinţată în condiţiile O.G. nr. 26/2000, se poate suţine cu temei că aceasta este o entitate privată, iar funcţiile deţinute de membrii acesteia pot atrage incompatibilităţi cu alte funcţii publice sau de demnitate publică".

În cauză, recurentul-reclamant nu a contestat că în perioada supusă evaluării a deţinut funcţiile de director general adjunct, respectiv director general în cadrul Serviciului Public de Asistenţă Socială Baia Mare, concomitent cu funcţia de expert implementare regiunea Nord-Vest în cadrul Proiectului POSDRU/x din cadrul Fundaţiei "B.".

Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, rezultă că norma legală permite desfăşurarea altor activităţi de către funcţionarul public, cu condiţia de a nu exista o legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public aşa cum sunt ele stabilite prin fişa postului.

Înalta Curte apreciază că, stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă, astfel cum a procedat şi judecătorul fondului, pe baza comparării celor două fişe ale postului pentru a se stabili dacă între cele două activităţi desfăşurate de către recurent există sau nu o legătură directă sau indirectă.

Or, în cauză, este necontestat că, potrivit fişei postului deţinut în cadrul Fundaţiei, recurentul-reclamant participa la elaborarea criteriilor de selecţie a persoanelor care urmau să constituie grupul ţintă al proiectului în vederea consilierii, participa la elaborarea materialelor necesare consilierii sociale a părinţilor, participa la elaborarea criteriilor şi a procedurilor conform cărora se acordă subvenţiile pentru părinţi.

De asemenea, potrivit fişelor posturilor de director general adjunct şi director general în cadrul Serviciului Public de Asistenţă Socială Baia Mare, reclamantul exercita atribuţii referitoare la implementarea politicilor de protecţie socială şi consiliere în domeniul asistenţei sociale.

Prin urmare, se constată că activităţile exercitate de recurentul-reclamant sunt în legătură directă sau indirectă, atâta vreme cât atribuţiile funcţiei publice erau puse în executare prin activitatea desfăşurată în cadrul Fundaţiei, ceea ce demonstrează în speţă incidenţa ipotezei referitoare la legătura directă/indirectă între funcţia din domeniul privat cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, prevăzută de dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În consecinţă, toate aceste aspecte conduc instanţa de recurs la concluzia că raportul de evaluare nr. x emis de intimată este legal şi temeinic, astfel că recursul apare ca nefondat.

5.2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., găsind nefondate motivele de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 272 din 11 mai 2015 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 februarie 2018.