Inadmissibility of third-party guarantee claims against non-issuing officials in administrative annulment proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea pronunţată la data de 28 iunie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în garanţie a numiţilor A. şi B., formulată în dosarul nr. x/2017, având ca obiect anulare act administrativ.

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta C. S.R.L.

În motivarea recursului declarat se arată că încheierea recurată este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la dispoziţiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată recurenta că încheierea recurată este nelegală, cererea de chemare în garanţie întemeiată pe dispoziţiile art. 72 C. proc. civ. fiind compatibilă cu specificul raporturilor de putere şi al jurisdicţiei administrative.

În opinia recurentei, instanţa de judecată în mod greşit a dispus respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în garanţie a numiţilor A. şi B., apreciind că, în speţă, dispoziţiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ. sunt incompatibile cu prevederile cuprinse la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Subliniază recurenta că, urmare a analizării prevederilor legale suscitate, instanţa de judecată în mod vădit greşit a constatat incompatibilitatea cererii de chemare în garanţie formulată de către aceasta, în forma cererii de despăgubiri, în materia contenciosului administrativ, cu specificul raporturilor de putere şi al jurisdicţiei administrative.

Arată recurenta că doctrina în materie susţine că introducerea în cauză a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, în situaţia în care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat, este admisibilă în temeiul art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, precizează recurenta, faptele chemaţilor în garanţie au generat elaborarea şi emiterea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016, contestat prin cererea în anulare dedusă judecăţii.

Apreciază recurenta că motivul care stă la baza soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în garanţie rezidă în faptul că, în opinia primei instanţe, nu pot fi chemate în garanţie sub jurisdicţia administrativă persoanele care nu au elaborat, emis şi încheiat actul administrativ supus cenzurii instanţei, fie el tipic, fie asimilat.

Punctează recurenta că, cererea de despăgubiri, respectiv cererea de chemare în garanţie, a fost formulată tocmai pentru recuperarea prejudiciului cauzat prin elaborarea actelor supuse cenzurii instanţei de judecată, respectiv Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 3393/09.02.2017 şi, în principal, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016.

În acest context, actele contestate de recurenta-reclamantă prin cererea de anulare formulată au fost întocmite ca urmare a constatării neregulilor săvârşite de chemaţii în garanţie cu ocazia parcurgerii procedurii de aprobare a cererii de finanţare. Rezultă aşadar, în opinia recurentei, faptul că stabilirea în sarcina acesteia a creanţelor bugetare în discuţie reprezintă consecinţa directă a faptelor întreprinse de chemaţii în garanţie, aceştia stabilind un punctaj greşit în baza căruia societatea recurentă a obţinut finanţarea.

Se subliniază în motivele de recurs că prejudiciul suferit de recurentă prin stabilirea creanţei bugetare în cuantum de 2.940.318,04 ron este cauzat în mod direct de acţiunea chemaţilor în garanţie, prin acordarea în favoarea acesteia a punctajului de 13 puncte pentru criteriul neîndeplinit, deşi societatea a ataşat Cererii de finanţare documente din care rezultă în mod clar contrariul.

Or, în acest caz, arată recurenta, se poate cu uşurinţă constata îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că A. şi B. au avut o contribuţie evidentă la elaborarea actelor administrative supuse cenzurii instanţei de judecată.

În opinia recurentei, considerentele primei instanţe, în sensul că prin formularea cererii de chemare în garanţie în despăgubiri se tinde la eludarea inadmisibilităţii solicitării de despăgubiri în materia contenciosului administrativ, altele decât cele cauzate de însuşi actul supus cenzurii, sunt vădit eronate.

Arată recurenta că prin sintagma "elaborarea actului" nu sunt vizate exclusiv persoanele care au participat efectiv la redactarea actului administrativ, ci şi persoanele ale căror fapte au generat emiterea actului administrativ vătămător.

Subliniază recurenta că a formulat cererea de chemare în garanţie având în vedere că prejudiciul pe care îl suferă aceasta este cauzat în mod direct de acţiunea chemaţilor în garanţie, acţiune care a condus la elaborarea actelor contestate în prezentul dosar.

Astfel, chiar dacă chemaţii în garanţie nu au emis Decizia nr. 3393/09.02.2017, emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul AFIR şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016, emiterea acestora a survenit tocmai ca urmare a faptului că s-ar fi constatat o neregulă săvârşită chiar de către aceştia în etapa de selecţie a cererii de finanţare.

Se mai arată în memoriul de recurs că motivul stabilirii creanţei bugetare în sarcina recurentei este reprezentat de faptul că s-a constatat o neregulă ca urmare a acordării greşite a punctajului aferent criteriului de selecţie S8 - Exploataţii agricole deţinute de fermieri cu vârsta sub 40 de ani, la data depunerii proiectului.

Or, în această situaţie, apreciază recurenta că, fără putinţă de tăgadă, cererea de chemare în garanţie a numiţilor A. şi B. este admisibilă, urmând ca, în măsura respingerii cererii în anulare, deci a constatării legalităţii actelor contestate, persoanele vinovate de producerea prejudiciului, respectiv chemaţii în garanţie, să fie traşi la răspundere prin obligarea acestora la plata despăgubirilor solicitate.

Examinând cauza şi încheierea atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia primei instanţe, de respingere a cererii de chemare în garanţie ca inadmisibilă, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului rezultă că, în cauză, între pârâtă, în calitate de Autoritate Contractantă şi reclamantă, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul nr. x/08.06.2011, al cărui obiect îl reprezintă acordarea unei finanţări nerambursabile de către Autoritatea Contractantă pentru punerea în aplicare a proiectului cu titlul "Modernizare fermă vegetală prin înfiinţare spaţii de depozitare", cu valoarea totală eligibilă de maxim 7.931.431 RON, echivalentul a maxim 1.943.502 Euro. Prin contract, Agenţia s-a angajat să acorde o finanţare nerambursabilă de maxim 3.172.569 RON, echivalentul a maxim 777.400 Euro - reprezentând maxim 40% din valoarea totală eligibilă a proiectului, suma totală decontată de AFIR beneficiarului de fonduri comunitare fiind de 2.940.318,04 RON, conform cheltuielilor acceptate la plată de către Autoritate.

Având în vedere că din documentele prezentate şi analizate a rezultat că beneficiarul S.C. C. S.R.L. nu îndeplinea criteriul de selecţie S8 - "Exploataţii agricole deţinute de fermieri cu vârsta sub 40 ani, la data depunerii proiectului", pârâta a constatat că proiectul cu codul x şi titlul "Modernizare fermă vegetală prin înfiinţare spaţii de depozitare" nu trebuia selectat pentru co-finanţarea Comunităţii.

Neregula identificată a fost consemnată în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei nr. x/29.11.2016, întocmit în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale H.G. nr. 875/2011, prin care s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 2.940.318,04 RON.

Împotriva Procesului Verbal de constatare nr. x/29.11.2016, beneficiarul a formulat contestaţie, care a fost soluţionată în sensul respingerii acesteia, prin Decizia nr. 3393/09.02.2017, emisă de pârâtă.

Astfel, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016 şi Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 3393/09.02.2017 sunt acte administrative emise de Autoritatea contractantă tocmai prin prisma existenţei unei nereguli în ce priveşte încheierea contractului anterior menţionat.

Prin acţiunea principală formulată, reclamanta S.C. C. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea actelor administrative emise de pârâtă, respectiv a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 3393/09.02.2017.

De asemenea, societatea reclamantă a formulat cerere de chemare în garanţie, prin care a solicitat ca, în eventualitatea respingerii cererii de chemare în judecată privind anularea actelor administrative, instanţa să dispună obligarea experţilor B. şi A. la suportarea contravalorii sumelor fixate în sarcina recurentei prin titlul de creanţă nr. 32553/29.11.2016.

Prin încheierea din data de 28.06.2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanţie, reţinând că prin formularea acestei cereri se tinde a se eluda inadmisibilitatea solicitării de despăgubiri în materia contenciosului administrativ, altele decât cele cauzate de însuşi actul supus cenzurii.

Împotriva acestei încheieri a formulat recurs reclamanta S.C. C. S.R.L., arătând că este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la dispoziţiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că încheierea recurată este temeinică şi legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, astfel cum rezultă din considerentele în continuare arătate.

Aşa cum a reţinut în mod corect instanţa de fond, ne aflăm într-o jurisdicţie administrativă, astfel că primează norma specială, respectiv Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, normă care se completează, conform art. 28 alin. (1), cu prevederile C. proc. civ., însă "în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

În materia contenciosului administrativ chemarea în garanţie şi cererea de despăgubiri este reglementată de art. 16 din Legea nr. 554/2004, text de lege care prevede expres că:

"Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate şi personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere."

Astfel, în acţiunile în contencios, reclamantul poate chema în judecată şi persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului dedus judecăţii, sau care se face vinovată de refuzul rezolvării cererii reclamantului referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim al acestuia, art. 16 conferind calitate procesuală pasivă doar persoanei/persoanelor care a/au contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului, ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, şi numai dacă sunt îndeplinite două condiţii:

- cererea de chemare în judecată trebuie să aibă ca obiect, pe lângă anularea actului sau obligarea autorităţii la rezolvarea unei cereri, şi plata de despăgubiri pentru repararea pagubei produse prin actul administrativ tipic sau asimilat;

- persoana fizică nu poate fi acţionată în contencios administrativ singură, ci numai împreună cu autoritatea publică, răspunderea lor fiind solidară.

Pe cale de consecinţă, este obligatoriu ca reclamantul să facă dovada că actul administrativ atacat în instanţă este cel care îi produce o pagubă şi doar în raport de acesta să poată formula cerere în despăgubiri strict faţă de persoanele care l-au elaborat, emis sau încheiat.

În motivarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a invocat, ca normă generală de drept ce reglementează chemarea în garanţie a altor persoane, dispoziţiile art. 72 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora:

"(1) Partea interesată poate să cheme în garanţie o terţă persoană, împotriva căreia ar putea să se îndrepte cu o cerere separată în garanţie sau în despăgubiri".

Rezultă astfel din norma generală posibilitatea ca atât reclamantul, cât şi pârâtul să formuleze cerere de chemare în garanţie.

Aflându-ne însă într-o jurisdicţie administrativă, potrivit dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, sus citate, întemeierea cererii de chemare în garanţie potrivit dispoziţiilor art. 72 C. proc. civ. este inadmisibilă, în contextul în care legea specială, potrivit dispoziţiilor art. 16 alin. (1), restrânge sfera persoanelor ce pot fi chemate în garanţie doar la funcţionarii care au cotribuit la emiterea actului administrativ supus controlului judiciar.

În mod corect a apreciat instanţa de fond că rezultatul acestei analize de compatibilitate este acela că o cerere de chemare în garanţie, formulată de reclamant în forma cererii de despăgubiri, în materia contenciosului administrativ, este incompatibilă cu specificul raporturilor de putere şi al jurisdicţiei administrative, sub jurisdicţia administrativă intrând doar cererile de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ supus cenzurii instanţei, fie el tipic, fie asimilat.

Or, în speţă, astfel cum a reţinut în mod corect şi instanţa de fond, actele administrative contestate de către reclamantă sunt Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016 şi Decizia de soluţionare a contestaţiei, acte administrative faţă de care persoanele chemate în garanţie nu au calitatea de funcţionari care au contribuit la elaborarea lor, în înţelesul art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Cererea de chemare în garanţie în litigiul de faţă, vizând ipoteza respingerii cererii în anulare, deci a legalităţii actelor contestate, este îndreptată împotriva persoanelor care au stabilit punctajul reclamantei, în considerarea căruia aceasta a obţinut finanţarea.

Prin urmare, astfel cum în mod corect a reţinut Curtea de apel în considerentele încheierii recurate, se tinde, prin formularea unei cereri de chemare în garanţie în despăgubiri a se eluda inadmisibilitatea solicitării de despăgubiri în materia contenciosului administrativ, altele decât cele cauzate de însuşi actul supus cenzurii.

Un alt motiv invocat de recurenta-reclamantă în motivarea cererii de recurs, se referă la presupusele fapte ale chemaţilor în garanţie, fapte ce au generat, în opinia acesteia, elaborarea şi emiterea actelor administrative contestate pe calea acţiunii principale.

Înalta Curte constată că şi acest motiv este neîntemeiat, în contextul în care Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/29.11.2016 a fost întocmit în temeiul Contractului de finanţare nr. x/08.06.2011, contract ce nu a fost semnat de chemaţii în garanţie în calitate de reprezentanţi ai autorităţii contractante.

În raport de motivele de recurs invocate, de argumentele prezentate în motivarea cererii de chemare în garanţie şi având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv raportul juridic supus controlului judiciar, Înalta Curte apreciază că cererea de chemare în garanţie formulată de reclamantă este inadmisibilă, pe de o parte fiind formulată împotriva unor persoane ce nu îndeplinesc cerinţele art. 16 din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, având în vedere că nu se solicită repararea unui prejudiciu cauzat de actele administrative supuse controlului judiciar.

Din actele şi lucrările dosarului se poate observa că reclamanta nu a învestit instanţa cu o cerere de stabilire a unor despăgubiri, în contradictoriu cu autoritatea emitentă a actului administrativ contestat, pentru ca chemaţii în garanţie să justifice calitatea procesuală pasivă, în situaţia în care ar fi îndeplinită şi condiţia expusă în cuprinsul primului motiv, respectiv să fi contribuit la emiterea actului administrativ.

Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte apreciază că, pentru a întruni condiţiile de admisibilitate în principiu, cererea de chemare în garanţie trebuie să fie grefată unei acţiuni în pretenţii care să aibă ca temei actul administrativ contestat şi concomitent să fie îndreptată împotriva funcţionarilor care au contribuit la elaborarea actului administrativ.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta C. S.R.L. împotriva încheierii din 28 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2017.