Challenge to petroleum concession approval: mandatory public disclosure of exploration methods and environmental impact estimates under the Petroleum Law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată sub nr. x, reclamanta Comuna Limanu, prin Primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea Hotărârii de Guvern nr. 188 din data de 20 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 din data de 28 martie 2012.

În motivarea acţiunii, reclamanta a învederat că prin răspunsul primit la plângerea prealabilă formulată, Guvernul României i-a comunicat că: "analizând temeinicia şi legalitatea acestuia în raport cu aspectele semnalate de dumneavoastră, a apreciat ca reclamaţia administrativă este prematură, întrucât urmare a derulării procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, ţinând cont şi de punctul de vedere al publicului şi comunităţii locale, autorităţile de mediu abilitate pot să emită sau pot refuza acordul de mediu care să permită sau nu începerea lucrărilor".

Fiind nemulţumită de acest răspuns, considerând că plângerea prealabilă formulată nu este prematur introdusă, reclamanta a procedat la formularea prezentei cereri, prin care a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 188 din data de 20.03.2012 ca nelegală.

A arătat reclamanta că, în fapt, la data de 20 martie 2012, Guvernul României a emis Hotărârea nr. 188 privind aprobarea Acordului petrolier de concesiune pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX - 18 Vama Veche, încheiat între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi A., hotărâre care a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 din data de 28 martie 2012.

În opinia reclamantei, dispoziţiile acestei hotărâri afectează în mod iremediabil perimetrul vizat, respectiv zona Limanu - 2 Mai - Vama Veche, ce face parte din teritoriul administrativ al Comunei Limanu, jud. Constanţa.

Scopul Acordului petrolier de concesiune pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX - 18 Vama Veche, încheiat între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi A. este de a exploata din perimetrul sus menţionat zăcămintele de ţiţei şi gaze naturale.

Din punctul de vedere al reclamantei, impactul pe care această exploatare îl va avea asupra mediului va fi devastator, vor fi afectate şi obiective naturale, cum ar fi Peştera Limanu - unică în lume datorită microclimatului ei independent de climatul vieţii exterioare, Pădurea Hagieni, Rezervaţia Marină 2 Mai - Vama Veche, pânza de apă freatică, care exista încă din perioada cretacică, precum şi întreg mediul natural din perimetrul vizat.

A arătat reclamanta că, tocmai pentru acest considerent, nu pot fi acceptate argumentele Guvernului României, avute în vedere în Nota de fundamentare a Hotărârii atacate, din care nu reies efectele reale ale exploatărilor unor astfel de zăcăminte asupra mediului înconjurător.

Precizează că, din punctul său de vedere, o astfel de Hotărâre de Guvern nu face altceva decât să satisfacă interesele private ale unei companii, încălcând cu brutalitate toate drepturile cetăţenilor din perimetrul afectat, inclusiv dreptul acestora la o viaţă sănătoasă, mergând până acolo încât se poate discuta efectiv despre dreptul acestora la viaţă.

Este astfel în prezenţa unei încălcări flagrante a interesului legitim public.

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, solicită instanţei să pună în vedere autorităţii al cărei act este atacat, respectiv Guvernul României, să comunice instanţei întreaga documentaţie ce a stat la baza emiterii Hotărârii de Guvern nr. 188 din data de 20 martie 2012, în vederea precizării şi completării cererii.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii pentru următoarele motive:

În ceea ce priveşte anularea hotărârii Guvernului, pârâtul a invocat excepţia lipsei de interes a petentelor, arătând că prezenta cerere de chemare în judecată apare ca fiind lipsită de interes atâta vreme cât reclamanta nu se află în situaţia de a fi vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim privat, neprecizând care dintre dispoziţiile actului contestat o lezează personal.

În acest sens, a arătat intimatul, reclamanta nu a indicat dreptul său, recunoscut de lege, încălcat prin adoptarea actelor normative, sau interesul său legitim (astfel cum este acesta definit la art. 2 alin. (1) lit. o) din Lege), iar motivele prezentate de reclamantă ar putea fi incluse în categoria interesului general.

Ca urmare, solicită respingerea acţiunii ca fiind introdusă de o persoană lipsită de interes.

În cazul în care instanţa ar constata că reclamanta face dovada interesului legitim privat în prezenta cauză, solicită respingerea acţiunii.

În ceea ce priveşte contestarea actelor, pe motiv că prin adoptarea acestora au fost "încălcate dispoziţiile constituţionale şi legale privind dreptul la viaţă şi dreptul omului la un mediu sănătos, precum şi dreptul la informare cu privire la problemele de mediu", intimatul a arătat că aceasta este nefondată.

Fiind citată în calitate de pârâtă, Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii reclamantei, în principal ca fiind lipsită de interes, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Pârâta a arătat că în cauza de faţă reclamanta nu invocă şi nu dovedeşte că, prin adoptarea actului administrativ atacat ar fi fost vătămată în drepturile ori interesele legitime private ale sale şi, de asemenea, aceasta nu invocă şi nu dovedeşte nici necesitatea apărării unui interes legitim public, ca şi consecinţă a vătămării prin emiterea actului administrativ individual în discuţie, de către pârâtă, a unui drept sau interes legitim privat.

În consecinţă, atât timp cât actul administrativ contestat nu a produs reclamantei nici o vătămare în drepturile sale legitime private, iar aceasta nu justifică nici apărarea unui interes legitim public, în condiţiile art. 8 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, pârâta a considerat că cererea de anulare, astfel cum a fost formulată, trebuie apreciată ca lipsindu-i o condiţie esenţială de exerciţiu, respectiv cerinţa interesului.

Pe fondul cauzei, solicită instanţei să constate că cererea de anulare a H.G. nr. 188/2012 este neîntemeiată, întrucât nu sunt întrunite în mod cumulativ cerinţele impuse de lege pentru anularea actelor administrative, respectiv "cazul bine justificat" şi "prevenirea unei pagube iminente".

De asemenea, fiind citată în cauză în calitate de beneficiar al acordului petrolier aprobat prin hotărârea de Guvern atacat, pârâta A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de anulare a H.G. nr. 188/2012 ca neîntemeiată şi obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată, pentru motivele expuse în întâmpinare, cu atât mai mult cu cât, în opinia sa, reclamanta nu indică in concreto care sunt prevederile legale încălcate, atât privitor la emiterea hotărârii de guvern atacate, cât şi în ceea ce priveşte afectarea dreptului la viaţă, la un mediu sănătos şi a dreptului la informare a colectivităţii locale Limanu.

În combaterea susţinerilor reclamantei privind încălcarea unor dispoziţii legale în materia elaborării actului administrativ atacat cu privire la informarea societăţii civile, intimata-pârâtă a arătat că prevederile legale privind informarea societăţii civile (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică), sunt aplicabile numai actelor normative (actele emise sau adoptate de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală), iar nu şi actelor administrative individuale, în categoria cărora intră şi actul administrativ în discuţie.

A subliniat intimata că jurisprudenţa recentă a Curţii de Apel Bucureşti a reţinut caracterul de act administrativ individual al unui acord petrolier, cu referire la termenul în care acesta putea fi atacat în instanţă (Decizia nr. 3650/03.11.2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a).

În cauză Comuna Albesti, prin primar, a formulat cerere de intervenţie în interesul reclamantei Comuna Limanu, prin Primar, solicitând admiterea acţiunii, pentru următoarele motive:

Comuna Albeşti din judeţul Constanţa este comună limitrofă cu Comuna Limanu şi este inclusă, ca şi Comuna Limanu, în perimetrul EX - Vama Veche, perimetru ce face obiectul hotărârii de Guvern şi a Acordului a căror anulare o solicită reclamanta.

Comuna Albeşti este, ca şi Comuna Limanu, supusă aceleiaşi proceduri de explorare şi exploatare a gazelor de şist din judeţul Constanţa, procedură iniţiată de grupul A., prin diverse societăţi înmatriculate în Europa.

Pârâta A., (denumită în continuare "A."), în contradictoriu cu Comuna Albeşti, prin Primar, a formulat întâmpinare la cererea de intervenţie, solicitând a fi respinsă ca neîntemeiată pentru următoarele motive:

Similar acţiunii principale, prin cererea de intervenţie accesorie formulată de Comuna Albeşti se urmăreşte, în realitate, interzicerea exploatării resurselor naturale ce ar putea fi identificate ca urmare a executării acordului petrolier atacat, implicit interzicerea activităţilor de prospectare pentru determinarea existenţei unor eventuale resurse de gaze naturale (gaze de şist) în perimetrul concesionat, ce ar putea fi valorificate în viitor;

Interzicerea activităţilor petroliere nu este însă urmărită prin măsuri specifice de ordin legislativ, ci prin încercarea de a determina puterea judecătorească să intervină în sfera de competenţă a puterii legislative şi executive, modificând politica energetică şi de dezvoltare a Statului român.

Criticile invocate strict cu titlu enunţiativ de către intervenientă nu configurează elemente propriu-zise de nelegalitate a actelor administrative atacate, în sensul că nu se indică expres vreo dispoziţie încălcată din legislaţia care reglementează activitatea de concesionare, explorare, exploatare şi dezvoltare a resurselor de petrol şi gaze.

În opinia intimatei-pârâte, prin cererea de intervenţie accesorie formulată de Comuna Albeşti se invocă apărări care s-ar putea încadra în protecţia dreptului la un mediu sănătos; toate susţinerile intervenientei accesorii - Comuna Albeşti sunt neîntemeiate şi nedovedite, fără indicarea expresă a prevederilor legale care ar fi fost încălcate, neputând fi reţinute de instanţă în susţinerea apărărilor reclamantei şi nici în soluţionarea acţiunii în nulitatea actelor administrative atacate.

Pentru toate motivele prezentate, solicită respingerea ca neîntemeiată a cererii de intervenţie accesorie formulată de Comuna Albeşti.

Reclamanta a solicitat ulterior şi anularea acordului petrolier aprobat prin Hotărârea de Guvern atacată, pentru motivele invocate în susţinerea acţiunii introductive.

Prin încheierea din data de 22.04.2013 au fost respinse ca neîntemeiate excepţiile insuficientei timbrări, a inadmisibilităţii cererii privind anularea acordului petrolier, precum şi excepţia lipsei de interes.

Cauza a fost suspendată până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x al Curţii de Apel Bucureşti, SCAF, fiind ulterior repusă pe rol.

Prin sentinţa civilă nr. 1878/22.05.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins cererea principală precizată, formulată de reclamanta Comuna Limanu, prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi A., ca neîntemeiată;

- a respins cererea de intervenţie în interesul reclamantei, formulată de intervenienta Comuna Albeşti, prin primar, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că reclamanta şi intervenienta au invocat ca motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat faptul că hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită nu a făcut publice metodele şi tehnologiile concrete de explorare/exploatare/dezvoltare pe care concesionarul a propus să le folosească în perimetrele concesionate şi nici estimarea impactului asupra mediului şi planul de refacere a acestuia.

Curtea a constatat că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ şi normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerinţa ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să fie publicate la acest moment aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele şi tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia.

Curtea a mai constatat că, la data adoptării hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită în cauză, acordurile petroliere constituiau informaţii clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conţinutul acestora era exceptat de la obligaţia de comunicare publică.

Instanţa de fond a apreciat că, în condiţiile în care pârâţii sunt ţinuţi de respectarea obligaţiei legale de confidenţialitate, această primă critică de nelegalitate nu poate fi primită.

S-a mai reţinut că informarea şi consultarea publicului va avea loc în procesul obţinerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului urmând a se realiza ţinându-se cont şi de opţiunile colectivităţilor locale, conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004.

Curtea a constatat că, la momentul adoptării hotărârii de Guvern atacate, pârâţii Guvernul României şi A.N.R.M. nu aveau obligaţiile de informare la care se referă reclamantele, aceste obligaţii vizând o etapă ulterioară operaţiunilor de explorare.

S-a apreciat, în ceea ce priveşte susţinerea referitoare la interzicerea exploatării gazelor de şist prin fracturare hidraulică în alte state europene, că aceasta nu poate fi avută în vedere de instanţă întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislaţia statului român care ar putea permite astfel de metode de exploatare.

Referitor la prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Curtea a constatat că acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu şi actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naştere la drepturi şi obligaţii în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate şi nu stabilesc reglementări generale şi abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari.

S-a reţinut în considerentele sentinţei recurate că, potrivit dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 52/2003, prevederile legale privind informarea societăţii civile nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative şi şedinţelor în care sunt prezente informaţii privind siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, cum este cazul acordurilor petroliere de concesiune.

Instanţa de fond a reţinut că, în condiţiile în care utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de şist este în sine o metodă controversată în mediul ştiinţific, respectivele critici privitoare la riscurile acestei metode nu pot constitui motive de nelegalitate a actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul actului administrativ atacat nu se prevede utilizarea acestei tehnologii.

Instanţa a constatat că nu au fost invocate aspecte concrete privind nerespectarea condiţiilor apelului public pentru încheierea acordului petrolier (ca procedură administrativă distinctă care stă la baza încheierii acordului petrolier şi aprobarea acestuia prin Hotărâre de Guvern), ci numai considerente generale şi ipotetice, nesprijinite pe argumente care să rezulte în mod obiectiv şi evident din documente care au fost puse la dispoziţia autorităţilor în cadrul procedurii de încheiere a acordului.

Curtea de apel a înlăturat ca nefondate susţinerile invocate prin cererea privind anularea acordului petrolier, aprobată prin actul administrativ atacat pe motiv de conflict de interese între persoanele semnatare ale acordului şi aprobarea acestuia, având în vedere că, deşi acordul a fost ataşat la dosarul cauzei, fiind prezentate şi persoanele care au semnat acest act juridic bilateral, totuşi reclamanta nu a probat împrejurările învederate ca motiv de nelegalitate vizând acest acord, nefiind evidenţiate aspecte concrete în acest sens, care să fie supuse verificării instanţei învestite cu soluţionarea prezentei cauze.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Comuna Limanu, prin primar, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea recursului declarat se arată că instanţa de fond face o greşită aplicare a legii (art. 304 pct. 9 din vechiul C. proc. civ., că prima parte a motivării hotărârii pronunţate de judecătorul fondului (paginile 14-17) creează impresia că, în faza de explorare a perimetrului pe care urmează să se facă exploatarea gazelor de şist, reclamanta nu avea nicio pârghie legală pentru a stopa, în contencios administrativ, efectele hotărârii de guvern prin care s-a admis explorarea perimetrului în vederea exploatării gazelor de şist în zona Vama Veche.

Apreciază recurenta că, deşi sunt invocate, în acest sens, Legea Petrolului nr. 238/2004 şi Convenţia de la Aarhus, acte normative conform cărora pârâţii Guvernul României şi A.N.R.M. nu aveau obligaţia de informare a publicului şi a autorităţilor locale în faza de explorare, această obligaţie vizând o etapă ulterioară acestei faze, este fără îndoială că o astfel de abordare ar însemna o denegare de judecată, cu toate că, în temeiul accesului la justiţie, instanţa de contencios administrativ poate anula un act administrativ chiar sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos.

Referitor la menţiunea din considerentele sentinţei atacate potrivit căreia nici în cuprinsul hotărârii de guvern atacate şi nici în acordul petrolier nu apar, mot-a-mot, formulările "tehnologia de fracturare hidraulică" şi "gazele de şist", recurenta apreciază că şi această motivare este făcută cu aplicarea greşită a legii, întrucât anexele la aceste documente, precum şi actele prezentate în instanţă de beneficiarul acordului petrolier, A., arată cu prisosinţă că explorarea şi exploatarea priveşte gazele de şist şi se face prin tehnologia de fracturare hidraulică.

În opinia recurentei, instanţa de fond a făcut şi aici o aplicare greşită a legii, pentru că actul administrativ a cărui anulare a cerut-o trebuie analizat şi prin anexele sale sau prin actele care decurg în mod firesc din respectivul act administrativ (cum sunt cele emise de A.).

Recurenta opinează în sensul că pare greşită şi aprecierea potrivit căreia: "reclamanta şi intervenienta dispun în continuare în mod efectiv de legislaţia de mediu care cuprinde reglementari de natură să asigure evitarea şi sau cel puţin reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi.".

Cu alte cuvinte, arată recurenta, judecătorul fondului acceptă că există riscuri pentru mediu în procedura folosită de intimatele-pârâte, dar nu le înlătură prin hotărârea pronunţată, deşi instanţa de contencios administrativ trebuie să anuleze un act administrativ dacă acesta duce la nerespectarea dreptului asupra unui mediu sănătos.

Punctează recurenta că, deşi judecătorul fondului apreciază în mod just că, în temeiul accesului la justiţie, instanţa de contencios administrativ poate anula un act administrativ sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos, cu toate acestea instanţa de fond reţine, în mod greşit, că măsura anulării actului poate fi dispusă dacă încălcarea este dovedită sub aspectul certitudinii producerii sale. Aceasta în condiţiile în care chiar judecătorul fondului reţine insuficienta reglementare naţională şi europeană a materiei, lucru care, în mod evident duce la concluzia imposibilităţii dovedirii, din punct de vedere legal, a prejudiciului.

În opinia recurentei, această interpretare este greşită, întrucât, pe de o parte, instanţa de fond reţine că există riscuri pentru mediu prin aplicarea procedurii folosite de A., cu acceptul celorlalţi doi intimaţi-pârâţi, iar, pe de altă parte, deşi reţine posibilitatea existenţei unui prejudiciu pentru mediu, judecătorul fondului arată că acesta nu poate fi probat, datorită insuficientei reglementări naţionale şi europene.

Arată recurenta că o instanţă de judecată nu poate motiva că respinge o acţiune (şi) pentru că legislaţia naţională şi cea europeană sunt insuficient de dezvoltate în speţa dedusă judecăţii, făcându-se o greşită aplicare a legii.

Se mai arată în motivele de recurs că instanţa de fond nu a menţionat decât formal cele discutate în fondul cauzei, cu prilejul susţinerii concluziilor orale, la cinci ani după introducerea acţiunii, omiţând să se pronunţe asupra unor aspecte ce vizează ordinea publică (art. 3041 din vechiul C. proc. civ.).

Astfel, pârâta A.N.R.M. a susţinut teza conform căreia nepunerea în executare a unui act administrativ face ca acţiunea prin care se solicită anularea actului administrativ respectiv să rămână fără obiect, însă instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la acest aspect, deşi trebuia să o facă.

În opinia recurentei, un act administrativ atacat, atâta vreme cât nu este retras sau anulat, poate fi oricând pus în executare, iar lipsa de interes a emitentului actului, în acest moment, nu numai că nu face actul administrativ lipsit de obiect, ci, din contră, îl face sa devină «toxic».

Arată recurenta, în acest sens, că faptul că emitentul actului administrativ nu a înţeles, timp de cinci ani, să anuleze un act care nu mai este în actualitate nu înseamnă altceva decât că acest act administrativ devine, pe zi ce trece, mai periculos, punerea sa în aplicare, acum sau într-un posibil moment viitor, creând riscuri mai mari decât cele din momentul emiterii actului.

Aceasta pentru că, în cinci ani de zile, deşi instituţiile rămân aceleaşi, persoanele fizice care sunt în slujba acestora se schimbă, motiv pentru care cei care astăzi sunt factori de decizie, în numele atât al emitentului, cat şi al destinatarului actului administrativ atacat, nu au, în mod obiectiv, datele, informaţiile şi elementele care au stat la baza emiterii actului administrativ respectiv şi nu pot, în mod obiectiv, să aducă la îndeplinire actul administrativ în forma şi scopul în care acesta a fost conceput.

În această situaţie, arată recurenta, aducerea la îndeplinire a actului administrativ atacat poate avea consecinţe practice grav distorsionate faţă de ceea ce au dorit emitenţii actului şi, deopotrivă, destinatarii acestui act administrativ.

Astfel, instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra acestor aspecte, care, în opinia recurentei, sunt de ordine publică şi care trebuiau tranşate de judecătorul fondului.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele de recurs invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele ce vor fi arătate în continuare.

În speţă, prin H.G. nr. 188/2012 a fost aprobat acordul petrolier de concesiune pentru explorare/dezvoltare/exploatare în perimetrul EX 18 - Vama Veche, încheiat între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi A.

Reclamanta şi intervenienta din prezenta cauză au invocat ca motiv de nelegalitate a actului administrativ faptul că hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită nu a făcut publice metodele şi tehnologiile concrete de explorare/exploatare/dezvoltare pe care concesionarul a propus să le folosească în perimetrele concesionate şi nici estimarea impactului asupra mediului şi planul de refacere a acestuia.

Curtea a constatat în mod corect că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ şi normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerinţa ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să fie publicate la acest moment aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele şi tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia.

Înalta Curte constată că s-a reţinut în mod corect de către instanţa de fond că dispoziţiile art. 12 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2001 privind accesul la informaţiile de interes public exceptează de la accesul liber al cetăţenilor informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii.

În acest sens, Curtea de apel a reţinut că la data adoptării hotărârii de guvern a cărei anulare se solicită în cauză acordurile petroliere constituiau informaţii clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conţinutul acestora era exceptat de la obligaţia de comunicare publică, secretizarea acestor acorduri fiind realizată în baza prevederilor Ordinului ANRM nr. 202/14.11.2003, modificat şi completat prin Ordinul ANRM nr. 74/11.05.2007 privind aprobarea listei cu informaţiile ce constituie secrete de serviciu, între care este menţionat expres "acordul petrolier şi documentaţiile aferente acestuia".

Astfel, pe de o parte, legislaţia în vigoare nu prevede obligaţia de a comunica public aspectele invocate, iar, pe de altă parte, în cuprinsul unor acte normative speciale este stipulată obligaţia legală de confidenţialitate cu privire la elementele indicate de reclamantă, după cum în mod corect a avut în vedere şi instanţa de fond.

Drept urmare, Curtea de apel a apreciat în mod corect că, în condiţiile în care pârâţii sunt ţinuţi de respectarea obligaţiei legale de confidenţialitate, această primă critică de nelegalitate nu poate fi primită.

Referitor la metodele, lucrările şi operaţiunile de dezvoltare şi exploatare, Curtea de apel a reţinut în mod judicios că stabilirea acestora urmează să se facă după încheierea fazei de explorare, întrucât numai în această etapă ulterioară este posibilă alegerea metodelor adecvate, în funcţie de o serie de criterii care nu pot fi avute în vedere la încheierea acordurilor petroliere - prezenţa hidrocarburilor în perimetrele concesionate, natura hidrocarburilor existente, amplasamentul efectiv al acestora, adâncimea, structura formaţiunilor.

A apreciat instanţa de fond că această susţinere porneşte de la distincţia care trebuie realizată dintre faza de explorare şi faza de exploatare, întrucât obligaţia ofertanţilor este aceea de a include în ofertă propuneri cu privire la lucrările şi operaţiunile de explorare (prospectare) şi nu cu privire la metodele de exploatare (dezvoltare) la care se referă reclamanta şi intervenienta şi care vizează o etapă ulterioară explorării.

În ceea ce priveşte evaluarea impactului asupra mediului a lucrărilor de explorare, curtea a reţinut în mod corect că se impune precizarea potrivit căreia îndeplinirea obligaţiei de evaluare reprezintă o condiţie pentru obţinerea de către concesionar a acordului de mediu pentru faza de explorare, în această etapă autorităţile publice pentru protecţia mediului aducând la cunoştinţa publicului informaţiile relevante în acest sens.

Prin urmare, în mod corect a apreciat instanţa de fond că informarea şi consultarea publicului va avea loc în procesul obţinerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului urmând a se realiza ţinându-se cont şi de opţiunile colectivităţilor locale, conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004.

Astfel, potrivit art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004, prin plan de refacere a mediului se înţelege "ansamblul măsurilor de refacere şi reabilitare a mediului în perimetrul de explorare/exploatare, ţinându-se cont şi de opţiunile colectivităţilor locale privind utilizarea post-închidere a perimetrului şi care conţine şi proiectul tehnic de realizare a acestuia".

Concluzia instanţei de fond, ca urmare a analizării şi interpretării textului legal precitat, a fost aceea că se ţine seama de opţiunile colectivităţilor locale numai cu privire la utilizarea post-închidere a perimetrului, iar planul de refacere a mediului se referă la această etapă, după ce are loc explorarea sau exploatarea zăcământului.

S-a reţinut în considerentele sentinţei recurate că nici Convenţia de la Aarhus şi nici legislaţia internă din România nu prevăd obligaţia de a consulta publicul prealabil aprobării contractelor de concesiune (în speţă, acordurile petroliere), astfel de obligaţii fiind instituite numai pentru obţinerea acordului de mediu în vederea derulării operaţiunilor petroliere, etapă care se va derula în viitor.

Curtea a constatat în mod corect că, la momentul adoptării hotărârii de Guvern atacate, pârâţii Guvernul României şi A.N.R.M. nu aveau obligaţiile de informare la care se referă recurenta-reclamantă, aceste obligaţii vizând o etapă ulterioară operaţiunilor de explorare.

Prin urmare, din analiza dispoziţiilor legale sus-menţionate şi invocate de recurenta-reclamantă ca fiind încălcate, nu rezultă că există o obligaţie de aducere la cunoştinţa publică a informaţiilor privind metodele şi tehnologiile concrete de explorare/dezvoltare/exploatare, estimarea impactului asupra mediului şi a planului de refacere a acestuia.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor legale privind protecţia mediului, Curtea a apreciat în mod corect că acestea sunt nefondate, întrucât, potrivit dispoziţiilor art. 88 din Normele metodologice de aplicare a Legii petrolului nr. 238/2004, titularii acordurilor petroliere au obligaţia de a începe lucrările de dezvoltare şi exploatare numai pentru rezervele confirmate, folosind numai tehnologiile avizate de A.N.R.M.

Conform dispoziţiilor art. 74 din acelaşi act normativ, obţinerea unui acord de mediu este necesară anterior fazei de exploatare, autoritatea de mediu competentă urmând să evalueze riscurile în eventualitatea în care se intenţionează aplicarea metodei de fracturare hidraulică la care se referă reclamanta şi intervenienta, dar despre care nu se face vorbire în cuprinsul acordului petrolier sau în hotărârea de Guvern atacată.

În ceea ce priveşte susţinerea referitoare la interzicerea exploatării gazelor de şist prin fracturare hidraulică în alte state europene, s-a apreciat în mod corect de către instanţa de fond că aceasta nu poate fi avută în vedere întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislaţia statului român care ar putea permite astfel de metode de exploatare, argumentele urmând a fi eventual valorificate de reclamantă în cadrul unui eventual demers al acesteia de verificare a aplicării legislaţiei române şi europene în domeniu cu privire la activitatea de exploatare a resurselor.

Referitor la prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Curtea a constatat că acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu şi actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naştere la drepturi şi obligaţii în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate şi nu stabilesc reglementări generale şi abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 52/2003, prevederile legale privind informarea societăţii civile nu se aplică procesului de elaborare a actelor normative şi şedinţelor în care sunt prezente informaţii privind siguranţa naţională şi ordinea publică, interesele strategice economice ale ţării, precum şi deliberările autorităţilor, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate.

Or, aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, acordurile petroliere au fost declarate ca fiind informaţii clasificate încă de la momentul încheierii acestora, fiind supuse regimului juridic al informaţiilor clasificate.

De asemenea, instanţa de fond a apreciat în mod corect că în cadrul procedurii de avizare şi aprobare a acordurilor petroliere sunt respectate prevederile H.G. nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

În acest sens, art. 31 alin. (1) din Legea petrolului nr. 238/2004 prevede că acordul petrolier se încheie în formă scrisă şi intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern.

În consecinţă, în opinia instanţei de fond, împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, rezultă din probele administrate în cauză că a fost respectată procedura legală pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor hotărârilor de Guvern, nefiind invocate aspecte concrete în acest sens prin acţiunea introductivă sau prin cererea de intervenţie.

Recurenta a formulat motive de recurs, întemeiate formal în drept, care se circumscriu aceluiaşi aspect, respectiv cel al nerespectării dreptului omului la un mediu sănătos prin adoptarea actului supus anulării, argument expus în detaliu în cererea de chemare în judecată.

Astfel cum se poate observa din cuprinsul memoriului de recurs, recurenta-reclamantă critică faptul că prin adoptarea actului contestat au fost "încălcate dispoziţiile constituţionale şi legale privind dreptul la viaţă şi dreptul omului la un mediu sănătos, precum şi dreptul la informare cu privire la problemele de mediu".

În prezenta cale de atac recurenta a reluat succint critica privind utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de şist, care ar putea conduce la încălcarea dreptului omului la viaţă şi la un mediu sănătos. Astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, nici în cuprinsul hotărârii de guvern atacate, nici în cuprinsul acordului petrolier (în forma existentă la dosarul cauzei) nu se face referire la metoda invocată de către reclamantă sau la o altă metodă de exploatare care va fi utilizată.

Astfel, acordul petrolier nu prevede faptul că obiectul său l-ar reprezenta "gazele de şist", nici faptul că tehnologia utilizată în cazul descoperirii unor resurse exploatabile din punct de vedere comercial urmează să fie "fracturarea hidraulică", toate clauzele acestora fiind formulate potrivit modelului standard de Acord Petrolier publicat pe pagina de internet a pârâtei ANRM, aspect necontestat de către recurenta-reclamantă sau de către intervenientă.

Curtea de apel a constatat că, din punct de vedere ştiinţific, există o controversă referitoare la metoda de fracturare hidraulică, la dosarul cauzei fiind depuse atât documente care sunt atât în sensul susţinerilor reclamantei, cât şi studii ştiinţifice şi opinii în sensul susţinerilor pârâţilor.

În consecinţă, instanţa de fond a apreciat în mod corect că respectivele critici privitoare la riscurile acestei metode nu pot constitui motive de nelegalitate a actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul actului administrativ atacat nu se prevede utilizarea acestei tehnologii.

Prin soluţia pronunţată, instanţa de fond a considerat neîntemeiată critica expusă de către recurenta-reclamantă, apreciind corect că aceasta dispune în continuare, în mod efectiv, de legislaţia de mediu, care cuprinde reglementări de natură să asigure evitarea şi sau cel puţin reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi, indiferent de metoda de exploatare folosită.

În mod corect a apreciat Curtea de apel că, deşi toate aceste riscuri cu privire la potenţiala afectare a mediului înconjurător şi a sănătăţii publice, care au legătură cu legalitatea acordului petrolier sau a Hotărârii de Guvern care a aprobat acordul petrolier, nu pot fi excluse şi ar putea fi asociate etapelor de desfăşurare a activităţilor de explorare şi exploatare, totuşi simpla invocare a producerii acestui risc nu poate determina şi nelegalitatea actului administrativ, ci verificarea legalităţii punerii în executare a acestuia sub aspectul respectării întocmai a regimului legal de autorizare cu privire la fiecare operaţiune desfăşurată.

De altfel, instanţa de fond a reţinut în mod corect că actul supus anulării este în conformitate cu Legea petrolului nr. 238/2004 şi, potrivit acordului petrolier, titularul acordului are obligaţia să solicite şi să obţină actele de reglementare prevăzute de legislaţia în vigoare din domeniul gospodăririi apelor şi protecţiei mediului, iar garanţia executării acestor obligaţii este oferită tocmai prin aprobarea acestui acord petrolier şi referirile la necesitatea respectării tuturor prevederilor normative în materia protecţiei mediului, în raport, însă, de stadiul realizării acordului, inclusiv cu luarea în considerare a procedurii esenţiale de consultare publică reală a comunităţilor locale potenţial afectate de aceste operaţiuni de explorare şi/sau exploatare.

Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că, deşi în temeiul accesului la justiţie instanţa de contencios administrativ poate anula un act administrativ chiar sub aspectul nerespectării dreptului la un mediu sănătos, totuşi o astfel de măsură poate fi dispusă dacă încălcarea este dovedită sub aspectul certitudinii producerii sale încă de la data emiterii actului. Aceleaşi concluzii se impun şi cu privire la insuficienta reglementare naţională şi europeană a materiei, prejudiciul nefiind probat în prezenta cauză, astfel cum în mod corect s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate.

În opinia instanţei de fond, împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, în speţă nu au fost invocate aspecte concrete privind nerespectarea condiţiilor apelului public pentru încheierea acordului petrolier (ca procedură administrativă distinctă care stă la baza încheierii acordului petrolier şi aprobarea acestuia prin Hotărâre de Guvern), ci numai considerente generale şi ipotetice, nesprijinite pe argumente care să rezulte în mod obiectiv şi evident din documente care au fost puse la dispoziţia autorităţilor în cadrul procedurii de încheiere a acordului.

Astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, este adevărat că legalitatea actelor premergătoare poate fi contestată alături de contestaţia formulată împotriva actului administrativ în vederea emiterii căruia au fost realizate, însă în cauza de faţă instanţa de contencios administrativ nu a fost învestită cu verificarea legalităţii actelor premergătoare, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată şi cererea de intervenţie nu a fost indicat ca şi obiect anularea actelor premergătoare emiterii H.G. nr. 188 din data de 20.03.2012.

Drept urmare, în raport de considerentele expuse anterior, în mod corect a reţinut instanţa de fond legalitatea şi temeinicia actelor administrative contestate.

La pronunţarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituţional ce revine jurisdicţiei supreme de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa constantă în această materie, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Decizia nr. 1019 din 16.03.2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x.

De altfel, prezenta cauză a fost suspendată de către Curtea de Apel Bucureşti până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x, fiind ulterior repusă pe rol.

În raport cu jurisprudenţa CEDO în Cauza Beian împotriva României, pentru ca instanţa supremă să nu pronunţe soluţii contrare în cauze identice, soluţia în prezenta cauză este concordantă cu cea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul sus amintit.

În Hotărârea pronunţată în Cauza Beian, CEDO a subliniat că divergenţele de jurisprudenţă constituie, prin natura lor, consecinţa inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanţe de fond având autoritate asupra competenţei lor teritoriale. Cu toate acestea, rolul unei instanţe supreme este tocmai acela de a reglementa aceste contradicţii ale jurisprudenţei (Zielinski şi Pradal şi Gonzales şi alţii împotriva Franţei [GC], nr. 24846/94 şi 34165/96 la 34173/96, paragraful 59, CEDO 1999-VII) şi că în loc să-şi îndeplinească rolul său stabilind o interpretare de urmat, Înalta Curte de Casaţie a devenit ea însăşi sursa nesiguranţei juridice, micşorând astfel încrederea publicului în sistemul judiciar (a se vedea, mutatis munandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, paragraful 97, CEDO 2002-VII şi Păduraru paragraful 98, în cazul în care s-ar pronunţa soluţii contrare în speţe identice).

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 din vechiul C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta Comuna Limanu, prin Primar, împotriva sentinţei civile nr. 1878 din 22 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 noiembrie 2017.