Inapplicability of local councilor incompatibility to village delegates under Law No. 161/2003

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27 aprilie 2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/01.04.2016 prin care se constatase de către pârâtă starea de incompatibilitate a reclamantului pentru încălcarea prevederilor art. 90 alin. (1) coroborate cu art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 314 din 17 octombrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea reclamantului şi s-a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/1.04.2016 întocmit de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Pârâta consideră că este greşită aprecierea instanţei de fond, exprimată în sensul că "starea de incompatibilitate întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 161/2003, cum s-a reţinut în raport, trebuia să aibă în vedere numai funcţiile publice enumerate acolo în mod exclusiv şi limitativ (...) legiuitorul nu a avut în vedere la instituirea stării de incompatibilitate şi pe delegatul sătesc tocmai în considerarea statutului acestuia, deosebit de cel al consilierilor locali".

Conform susţinerii recurentei, starea de incompatibilitate reţinută în sarcina persoanei evaluate a fost generată de faptul că, în perioada deţinerii calităţii de delegat sătesc în cadrul Consiliului Local al municipiului Bistriţa, judeţ Bistriţa Năsăud, societatea B. S.R.L., societate în cadrul căreia aceeaşi deţinea şi calitatea de asociat şi funcţia de administrator, a încheiat cu Primăria municipiului Bistriţa, contractul de executare lucrări nr. x/03.07.2013, valoarea totală a contractului fiind de 34.934,52 RON şi a executat lucrări de renovare şi vopsire a sălii C. Bistriţa, contravaloarea lucrărilor fiind de 1.929 RON, încălcându-se astfel prevederile art. 90 alin. (1), coroborat cu art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Delegatul sătesc este asimilat aleşilor locali, acesta fiind ales pe perioada mandatului consiliului local de o adunare sătească.

Mai mult decât atât, deşi votul delegatului sătesc este unul consultativ, prezenţa lui este obligatorie la şedinţele consiliului în care se discută problemele celor pe care îi reprezintă, acesta primind indemnizaţia stabilită în condiţiile legii pentru participarea la şedinţele consiliului local, precum şi decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului.

Totodată, potrivit art. 52 din Legea nr. 215/2001 "(1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie."

S-a arătat că, luând în considerare cele mai sus menţionate, art. 21 din Constituţia României prevede în mod clar componenţa, precum şi sfera autorităţii administraţiei publice, Consiliul local împreună cu primarul alcătuind autoritatea administrativ-teritorială.

Astfel, la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale, funcţionează un organ colegial, reprezentat de consiliul local, organ ce are rol deliberativ, precum şi un organ unipersonal, reprezentat de primar, ce are rol executiv.

S-a mai susţinut că norma legală în baza căreia a fost reţinută starea de incompatibilitate faţă de intimatul-reclamant se referă la situaţia în care un delegat sătesc din cadrul Consiliului Local al municipiului Bistriţa - ce este asimilat aleşilor locali - deţine şi calitatea de asociat şi funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L., societate care a încheiat cu Primăria municipiului Bistriţa contractul de executare lucrări nr. x/03.07.2013, fiind astfel încălcată interdicţia prevăzută la art. 90 din Legea nr. 161/2003.

S-a solicitat să se constate că, din analiza art. 90 din Legea nr. 161/2003, rezultă că, pentru existenţa stării de incompatibilitate, alesul local trebuie să îndeplinească funcţiile enumerate de lege în cadrul societăţilor comerciale şi să încheie contracte comerciale (de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere) cu autorităţile administraţiei publice locale din care face parte.

Or, în contextul în care intimatul-reclamant, în calitate de delegat sătesc în cadrul Consiliului Local al municipiului Bistriţa face parte din autoritatea administraţiei publice locale ce a încheiat un contract de executare lucrări cu societatea în care acesta deţinea calitatea de asociat şi funcţia de administrator, starea de incompatibilitate este evidentă.

Incompatibilitatea reglementată de dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu este condiţionată de emiterea vreunei hotărâri a Consiliului Local din care intimatul - reclamant făcea parte, cu privire la încheierea unor raporturi comerciale cu societatea comercială în care deţinea calitatea de administrator şi asociat.

Scopul incompatibilităţii reglementate de dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 a fost acela de a elimina orice raporturi comerciale între societatea comercială şi autoritatea administraţiei publice din care respectivul ales local face parte, pentru a înlătura orice posibilă intervenţie a elementului subiectiv al interesului personal în bunul mers al activităţii municipalităţii.

Recurenta, în susţinerea recursului, indică textele de lege incidente pricinii.

4. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 04 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 05 octombrie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului pentru data de 17 noiembrie 2017.

5. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate şi cadrul normativ aplicabil, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursul declarat în cauză este nefondat, pentru considerentele ce urmează.

Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este întemeiat şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/01.04.2016 emis de Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut în sarcina intimatului-reclamant A. încălcarea prevederilor art. 90 alin. (1) coroborate cu cele de la art. 92 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Astfel, s-a constatat că, în perioada deţinerii de către reclamant a calităţii de delegat sătesc (consilier local) în cadrul Consiliului Local al Municipiului Bistriţa, societatea B. S.R.L., - societate în cadrul căreia acesta deţinea calitatea de asociat şi funcţia de administrator, a încheiat cu Primăria municipiului Bistriţa contractul de executare de lucrări nr. x/3.07.2013, în valoare de 34.934,52 RON, şi a executat lucrări de renovare şi vopsire a sălii C. Bistriţa, contravaloarea lucrărilor fiind de 1.929 RON.

Inspectorul de integritate a mai reţinut că intimatul-reclamant a fost ales în funcţia de delegat sătesc de către adunarea sătească din data de 16.11.2012 din localitatea componentă Sărata, conform prevederilor art. 53 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

Înalta Curte reţine că, din perspectiva incompatibilităţii prevăzute la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, asimilarea operată de art. 2 alin. (1) teza finală din Legea nr. 393/2004 a delegatului sătesc cu aleşii locali (consilieri locali, consilieri judeţeni, primari, viceprimari, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene) este irelevantă.

Înalta Curte are în vedere legislaţia aplicabilă speţei, şi anume:

Legea nr. 161/2003

Art. 90 - (1) Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.

Legea nr. 393/2004

Art. 2 - (1) Prin aleşi locali, în sensul prezentei legi, se înţelege consilierii locali şi consilierii judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. Este asimilat aleşilor locali şi delegatul sătesc.

Legea nr. 215/2001

Art. 20 - (1) Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale.

Art. 21 - (1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

Art. 23 - (1) Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.

(2) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în condiţiile legii.

Art. 51 - (1) În exercitarea mandatului, consilierii locali sunt în serviciul colectivităţii locale.

(2) Primarul este obligat ca, prin intermediul secretarului şi al aparatului de specialitate, să pună la dispoziţie consilierilor locali, la cererea acestora, în termen de cel mult 10 zile lucrătoare, informaţiile necesare în vederea îndeplinirii mandatului.

(3) Consilierii locali sunt obligaţi ca, în îndeplinirea mandatului, să organizeze periodic întâlniri cu cetăţenii şi să acorde audienţe.

(4) Fiecare consilier local, precum şi viceprimarul sunt obligaţi să prezinte un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin grija secretarului.

(5) Pentru participarea la şedinţele consiliului local şi ale comisiilor de specialitate, consilierul local primeşte o indemnizaţie stabilită în condiţiile legii.

(6) Consilierii locali au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le efectuează în îndeplinirea mandatului lor, în condiţiile legii.

(7) Consiliul local poate hotărî diminuarea cuantumului indemnizaţiei prevăzute la alin. (5) şi a cotei în care se face decontarea conform prevederilor alin. (6), în concordanţă cu posibilităţile de finanţare.

Art. 53 - (1) Locuitorii satelor care nu au consilieri locali aleşi în consiliile locale sunt reprezentaţi la şedinţele de consiliu de un delegat sătesc.

(2) Delegatul sătesc este ales pe perioada mandatului consiliului local de o adunare sătească, convocată cu cel puţin 15 zile înainte de primar. Alegerea delegatului sătesc se desfăşoară în prezenţa primarului sau a viceprimarului şi a minimum 2 consilieri desemnaţi prin hotărârea consiliului local. Alegerea delegatului sătesc se face cu majoritatea voturilor celor prezenţi la această adunare. La adunarea sătească pot participa toţi cetăţenii cu drept de vot şi domiciliul în satul respectiv.

(3) La discutarea problemelor privind satele respective delegaţii săteşti vor fi invitaţi în mod obligatoriu. Votul acestora are caracter consultativ.

(4) Delegatului sătesc îi sunt aplicabile, în mod corespunzător, prevederile art. 51 alin. (5) şi (6).

Art. 62 - (1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie.

Art. 121 - Constituţia României

(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii.

(2) Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe.

(3) Autorităţile prevăzute la alin. (1) se pot constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.

Având în vedere textele legale sus citate, precum şi starea de fapt reţinută în cauză, Înalta Curte constată că, în mod corect, instanţa de fond a considerat că intimatul-reclamant nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece legiuitorul a prevăzut în mod expres şi limitativ cazurile în care intervine incompatibilitatea, calitatea de delegat sătesc neintrând sub incidenţa interdicţiei prevăzute la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Astfel o prima observaţie este aceea că enumerarea persoanelor cărora li se aplică interdicţia prevăzută de textul art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este una limitativă, iar printre aceste persoane nu se regăsesc şi delegaţii săteşti.

Prin urmare, având în vedere că interdicţia de a contracta constituie o situaţie de excepţie de la principiul capacităţii de folosinţă, aceasta este de strictă interpretare, neputând fi extinsă la alte situaţii neprevăzute de lege.

Conform art. 29 alin. (1) C. civ., nimeni nu poate fi îngrădit în capacitatea sa de folosinţă decât în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege, iar, potrivit art. 1.180 C. civ., poate contracta orice persoană care nu este declarată incapabilă de lege şi nici oprită să încheie anumite contracte.

Ca atare, Înalta Curte constată corectă concluzia primei instanţe în sensul că, incapacitatea specială de a contracta trebuie să rezulte în mod expres din lege, or, în speţă, nu se verifică.

În acelaşi sens, nu poate fi omis nici faptul că dispoziţiile generale încorporate la art. 80 din Legea nr. 161/2003, Cap. III, Secţiunea 1, circumscriu domeniul de aplicare al incompatibilităţilor privind demnităţile publice şi funcţiile publice numai la cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi la dispoziţiile prezentului titlu.

Prin urmare, starea de incompatibilitate întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 161/2003, reţinute în sarcina intimatului reclamant, trebuia să aibă în vedere numai funcţiile publice enumerate în mod exclusiv şi limitativ în cuprinsul Legii nr. 161/2003.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată corectă şi observaţia primei instanţe, în sensul că legiuitorul nu a avut în vedere la instituirea stării de incompatibilitate şi pe delegatul sătesc, statutul acestuia fiind diferit de cel al consilierilor locali.

Potrivit art. 55 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, delegatul sătesc este reprezentantul locuitorilor satelor care nu au consilieri locali aleşi în consiliile locale, delegatul sătesc fiind ales, conform alin. (2) al aceluiaşi articol, pe perioada mandatului consiliului local de către o adunare sătească.

De asemenea, este de subliniat că invitarea delegaţilor săteşti este obligatorie numai la discutarea problemelor privind satele respective, dar, chiar şi în acest caz, votul delegaţilor săteşti are caracter consultativ.

În schimb, consilierul este obligat să se prezinte la şedinţa consiliului local (art. 40 din Legea nr. 215/2001) şi are dreptul să voteze pentru adoptarea hotărârilor de consiliu local (art. 45 din Legea nr. 215/2001), fiind evidentă diferenţa de statut dintre cele două funcţii/calităţii.

În consecinţă, numai în considerarea prevederilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, care asimilează într-un caz particular delegatul sătesc consilierului local, nu se poate susţine că incompatibilitatea instituită de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 este aplicabilă şi delegatului sătesc.

Toate aceste aspecte au fost judicios reţinute în cauză, prima instanţă atribuindu-le semnificaţia cuvenită, motiv pentru care criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, calea de atac exercitată fiind nefondată.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 314/2016 din 17 octombrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 noiembrie 2017.