Recovery of agricultural subsidies based on annulled property rights despite subsequent lease ratification

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal şi înregistrată sub nr. x din 8 iulie 2015, reclamanta A. "A." a chemat în judecată pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură Bucureşti, solicitând anularea deciziei nr. 170 b din 5 ianuarie 2015 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul APIA, decizia nr. 3475084 din 22 august 2014, emisă de APIA-Centrul Judeţean Suceava şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 26 septembrie 2014 întocmit de APIA-Centrul Judeţean Suceava; cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond Prin sentinţa nr. 199 din 14 octombrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea având ca obiect anulare act administrativ, formulată de reclamanta A. "A." prin preşedinte B. în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţii pentru Agricultură Bucureşti, s-a dispus anularea deciziei nr. 3475084/22.08.2014, a procesului-verbal nr. x şi a deciziei nr. 170/5.01.2015 emise de pârâtă şi a fost obligată pârâta la 50 RON cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că nu a fost anulat sau reziliat contractul de închiriere printr-o hotărâre judecătorească şi autoritatea administrativă pârâtă nu are competenţa de a se pronunţa asupra desfiinţării contractului.

S-a mai arătat că nici instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a se pronunţa asupra validităţii, nulităţii sau rezilierii contractului întrucât nu a fost investită cu o asemenea cerere, care oricum necesită participarea procesuală obligatorie a Consiliului Local, iar pe de altă parte competenţa ei este de a se pronunţa asupra legalităţii şi temeiniciei actului contestat.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie şi invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:

- instanţa de fond în mod greşit a reţinut că, în speţa dedusă judecăţii, contractul de închiriere trebuie anulat sau reziliat printr-o hotărârea judecătorească şi nu pe cale incidentală, în cuprinsul unui act administrativ de control, întrucât APIA doar a constatat o stare de fapt şi a pus în aplicare normele legale incidente în cauză, nicidecum nu şi-a atribuit rolul unei autorităţi judecătoreşti;

- cu privire la "nulitatea deciziilor pentru nemotivare" se arată că atât în jurisprudenţa comunitară cât şi în cea naţională s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, scopul obligaţiei de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administraţiei prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului;

- A. "A." Broşteni a primit sprijin financiar necuvenit în campania 2011 întrucât pentru dovedirea dreptului de folosinţă şi utilizare a suprafeţelor pentru care a solicitat sprijin financiar a depus la dosar un act juridic anulat încă din anul 2011 de către o instanţă judecătorească, în speţă prin Decizia Curţii de Apel Suceava nr. 1716/16.05.2011, Hotărârea Consiliului Local Broşteni nr. 11/20.04.2010 a fost anulată, ceea ce a avut ca efect şi anularea contractului de închiriere.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că:

- nu poate fi primită susţinerea recurentei în sensul că, în contextul anulării HCL nr. 11/2010 prin sentinţa nr. 5482/2010 a Tribunalului Suceava, rămasă irevocabilă la data de 16 mai 2011, nu ar fi făcut dovada utilizării legale, în anul 2011, a terenului pentru care a solicitat acordarea sprijinului financiar şi că nu ar fi fost îndeplinite criteriile de eligibilitate prevăzute de art. 7 lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, art. 5 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008 şi pct. 1 din Măsura 214 "Plăţi agro-mediu" a Axei prioritare 2 din PNDR 2007-2013;

- contrar susţinerilor recurentei, decizia nr. 3475084 din 22 august 2014 emisă de APIA- Centrul Judeţean Suceava nu este motivată sub aspectul temeiurilor de fapt în considerarea cărora au fost constituite sancţiunile multianuale individualizate în cuprinsul acestei decizii;

- nu constituie motiv de casare a sentinţei recurate împrejurarea că în dispozitivul acesteia s-a făcut referire în mod eronat la anularea deciziei nr. 170/2015 în loc de anularea deciziei nr. 170 b/2015.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 08.06.2017, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din 19.09.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Intimata-reclamantă A. "A." a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acţiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 170 b din 5 ianuarie 2015 a Comisiei de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul APIA, a Deciziei nr. 3475084 din 22.08.2014 emisă de APIA-Centrul Judeţean Suceava şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 26 septembrie 2014 întocmit de APIA-Centrul Judeţean Suceava.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea deciziei nr. 3475084/22.08.2014, a procesului-verbal nr. x şi a deciziei nr. 170/5.01.2015 emise de pârâtă.

Pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Bucureşti a formulat recurs invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

În cauza de faţă se constată că hotărârea primei instanţe este motivată atât în fapt cât şi în drept, nu cuprinde motive contradictorii, astfel încât motivul invocat nu este incident.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, A. "A." Broşteni a depus cerere unică de plată pe suprafaţă pentru campania anului 2011, înregistrată sub nr. x, prin care a solicitat subvenţie pe schemele de plată SAPS, ZMD şi Agromediu - parcelele 1 şi 2 pentru suprafaţa de 810,30 ha păşune pe raza judeţului Suceava.

În dovedirea dreptului de folosinţă şi utilizare a suprafeţelor pentru care a solicitat sprijin financiar, Asociaţia a depus la dosar contractul de închiriere nr. x/7.05.2010 şi Hotărârea Consiliului Local Broşteni nr. 11/21.04.2010 prin care s-a aprobat închirierea acestui teren.

În urma verificărilor, Centrul Judeţean APIA Suceava a emis iniţial Decizia de plată în avans nr. 1534943/20.10.2011, iar la data de 27.01.2012 a fost emisă Decizia de plată nr. 3193259 de acordare a plăţilor în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă - campania 2011, prin care A. "A." a primit sprijin financiar în cuantum total de 1.058.239,96 RON.

În urma unei sesizări a Direcţiei Naţionale Anticorupţie -Serviciul Teritorial Suceava, consilierii Direcţiei Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol - Serviciul Antifraudă - APIA Aparat Central au verificat cererea de solicitare a sprijinului pe suprafaţă privind modul de acordare a sprijinului financiar în campaniile 2010, 2011, 2012, 2013 către A. "A." Broşteni.

Constatând că Hotărârea Consiliului Local Broşteni nr. 11/21.04.2010 în baza căreia intimata-reclamantă a încheiat contractul de închiriere pentru păşunat nr. x/7.05.2010, a fost anulată prin sentinţa nr. 5482/10.12.2010 a Tribunalului Suceava (irevocabilă prin respingerea recursului de către Curtea de Apel Suceava - decizia 1716/16.05.2011), Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a emis procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.09.2014 prin care s-a stabilit în sarcina Asociaţiei o creanţă bugetară în cuantum de 1.057.712,76 RON.

La întocmirea acestui act administrativ autoritatea publică a reţinut că anularea actului juridic iniţial - HCL nr. 11/21.04.2010 - atrage şi anularea actului juridic subsecvent - contractul nr. x/7.05.2010, în temeiul dispoziţiilor art. 1254 alin. (2) din Noul C. civ. care prevede că "desfiinţarea contractului atrage, în condiţiile legii, şi desfiinţarea actelor subsecvente încheiate în baza lui".

Prima instanţă nu a împărtăşit acest punct de vedere, reţinând că întrucât contractul de închiriere nu a fost anulat sau reziliat printr-o hotărâre judecătorească, nici autoritatea administrativă pârâtă nu avea competenţa de a se pronunţa asupra desfiinţării lui, şi în consecinţă a anulat actele administrative atacate.

Ulterior, prin sentinţa nr. 2565/22.05.2014 a Tribunalului Suceava, rămasă definitivă ca urmare a anulării recursurilor pentru nemotivare la 28.01.2015, este anulat şi contractul de închiriere nr. x/7.05.2010.

Problema care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea a efectelor anulării actului juridic iniţial, prin care s-a făcut dovada, alături de contractul de închiriere, a dreptului de folosinţă a terenului, asupra subvenţiilor acordate în cadrul unor scheme de sprijin.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

De asemenea, alin. (4) al aceluiaşi articol arată că:

"Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii; d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale."

Termenul de "anulare", folosit în dreptul civil numai în cazul nulităţii relative, nu exclude aplicarea sancţiunii nulităţii absolute în cazul actelor şi contractelor administrative, ci semnifică şi de această dată inexistenţa, în dreptul administrativ, a unei distincţii de regim juridic între cele doua tipuri de nulitate.

Enumerarea cuprinsă în art. 18 alin. (4) nu poate fi interpretată limitativ, în sensul că instanţa nu ar putea dispune rezoluţiunea sau, după caz, rezilierea contractului administrativ, în cazul neîndeplinirii culpabile a obligaţiilor contractuale de către una dintre părţi.

Specificul noţiunii de "contract administrativ" şi al regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte administrative asimilate impune însă ca în analiza clauzelor de nulitate sau de desfiinţare a contractului să fie respectată regula priorităţii interesului public în raport cu libertatea contractuală, principiu prevăzut expres în art. 8 alin. (3) al Legii nr. 554/2004.

Pornind de la specificul raportului de drept administrativ, Înalta Curte constată că potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, prin neregulă se înţelege orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

În considerarea preeminenţei interesului public al protejării bugetului Uniunii Europene şi a fondurilor publice naţionale, anularea unui act administrativ în baza căruia a fost evaluată cererea de finanţare se răsfrânge asupra condiţiilor de eligibilitate şi poate fundamenta, de regulă, o măsură retroactivă de recuperare a avantajului obţinut.

Sunt necesare însă unele nuanţări, pentru că includerea situaţiei expuse în câmpul noţiunii de "neregulă", conform definiţiei cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, presupune ca abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate să rezulte dintr-o acţiune sau o inacţiune a beneficiarului finanţării.

Or, în cauza de faţă se constată că prin HCL Broşteni nr. 11/21.04.2010 se decide închirierea suprafeţelor de păşune . La data de 23.04.2010, prin încheiere, Judecătoria Vatra Dornei admite cererea de înscriere în Registrul Asociaţiilor şi Fundaţiilor a A. "A.", la solicitarea împuternicitului C., care avea la acea vreme calitate de consilier local în Consiliul Local Broşteni .

Contractul de închiriere a terenurilor pentru păşunat nr. x se încheie la 7 mai 2010 între Consiliul Local Broşteni şi A. "A." Broşteni, iar la data de 12.05.2010 se depune prima cerere de acordare a subvenţiilor pentru campania 2010, ce nu face obiectul acestui dosar.

La data de 15.10.2010 Instituţia Prefectului Judeţului Suceava cheamă în judecată Consiliul Local al Oraşului Broşteni pentru anularea Hotărârii nr. 11/21.04.2010 motivându-se că închirierea acestor terenuri s-a făcut fără licitaţie publică, iar prin sentinţa nr. 5482/10.12.2010 a Tribunalului Suceava actul administrativ a fost anulat, hotărâre irevocabilă ca urmare a respingerii recursului prin Decizia nr. 1716/16.05.2011 a Curţii de Apel Suceava.

Deşi exista acest litigiu cu privire la modul de închiriere a suprafeţelor de păşune, situaţie cunoscută de reprezentantul Asociaţiei întrucât era consilier local în cadrul Consiliului Local Broşteni, totuşi la data de 09.05.2011 se formulează cererea de acordare a subvenţiilor pentru campania 2011, plăţi pentru recuperarea cărora s-au emis actele administrative contestate în prezenta cauză.

Din succesiunea prezentată mai sus se poate reţine că abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate în sensul noţiunii de "neregulă" cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, rezultă din acţiunea sau inacţiunea beneficiarului finanţării, iar preeminenţa interesului public presupune recuperarea subvenţiilor acordate în condiţiile expuse pe larg.

Nu se contestă faptul că intimata-reclamantă a utilizat efectiv terenul declarat sau că pentru a constata nevalabilitatea contractului de închiriere este necesar să se pronunţe o hotărâre judecătorească (ceea ce s-a şi întâmplat), totuşi se poate observa că beneficiarul nu a fost de bună credinţă când a susţinut că îndeplineşte condiţiile pentru acordarea subvenţiilor aferente campaniei 2011, întrucât la acel moment plana o suspiciune de nelegalitate asupra actelor juridice încheiate.

Înalta Curte s-a pronunţat în sensul că autoritatea publică administrativă are posibilitatea să analizeze întreaga documentaţie ce fundamentează cererea de acordare a subvenţiilor şi, dând prioritate interesului public, să refuze acordarea acestora sau să ceară restituirea chiar şi în situaţia în care actul juridic ce conferea în mod direct dreptul de folosinţă nu a fost desfiinţat (Decizia 2102/6.06.2017).

Nu în ultimul rând se impune a preciza că potrivit dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte".

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei nr. 199 din 14 octombrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei nr. 199 din 14 octombrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2017.