Suspension of execution of Court of Accounts liability measures: cumulative conditions of well-justified case and imminent damage under Law 554/2004

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse la punctele II.1 şi II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum şi a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curţii de Conturi a României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 692 din 11 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea reclamantului Minsterul Afacerilor Externe şi a dispus suspendarea executării măsurilor prevăzute la pct. II.1 din Decizia nr. 36 din 01.09.2014 emisă de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce formează obiectul dosarului nr. x/2014 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, respingând în rest, ca neîntemeiată, cererea.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2 au declarat recurs reclamantul Ministerul Afacerilor Externe şi pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe

Reclamantul Ministerul Afacerilor Externe a invocat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, să se dispună admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, în sensul suspendării executării şi a măsurilor dispuse la pct. II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum şi a încheierii nr. 131/27.11.2014.

În motivarea recursului, se susţine, în esenţă, că prima instanţă, deşi a afirmat că este de prisos a se trece la analiza condiţiei pagubei iminente, în fapt a analizat această condiţie, interpretând eronat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 şi că, în susţinerea pagubei iminente, reclamantul nu a invocat o diminuare a patrimoniului, ci o perturbare gravă a activităţii acestei instituţii, situaţie avută în vedere de către legiuitor la edictarea textului de lege anterior arătat.

Se susţine că perturbarea gravă a activităţii rezultă din împrejurarea că măsura dispusă de către Curtea de Conturi în privinţa recuperării pretinsului prejudiciu, virarea la buget a acestor sume şi efectuarea regularizărilor era imposibil de realizat până la data de 31.03.2015, termen impus prin decizia Curţii de Conturi.

Recurentul-reclamant mai susţine că cele două condiţii pentru suspendarea executării actului administrativ se condiţionează reciproc şi că prima instanţă trebuia să ţină cont de îndeplinirea cazului bine justificat grefat pe legalitatea actului administrativ contestat, iar în ceea ce priveşte paguba iminentă, consideră că aceasta trebuia analizată din perspectiva perturbării grave a activităţii instituţiei.

Existenţa cazului bine justificat este demonstrată de împrejurarea că, în cauză, actele de încadrare în muncă întocmite la nivelul Institutului Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni sunt prezumate legale câtă vreme acestea nu au fost anulate în instanţă.

3.2. Recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României

Prin recursul declarat în cauză, pârâta Curtea de Conturi a României a invocat motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, să se dispună respingerea în tot a cererii de suspendare a executării.

În motivarea acestui recurs se mai arată că, în mod eronat, prima instanţă a apreciat că este îndeplinită condiţia pagubei iminente în privinţa măsurii a cărei suspendare a dispus-o, în condiţiile în care actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, iar suspendarea executării actului administrativ reprezintă excepţia de la regula executării acestuia din oficiu.

Recurenta-pârâtă consideră că nelegalitatea actului administrativ trebuia să fie atât de evidentă, încât instanţa să o poată constata fără să intre pe fondul cauzei şi că reclamantul şi-a invocat propria culpă, având în vedere că situaţia de fapt se datorează tocmai nerespectării de către acesta a legislaţiei în vigoare.

Pe de altă parte, se mai susţine că, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe.

4.2. Recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare, solicitând respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor. Cu privire la examinarea recursurilor în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 22 martie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 04 octombrie 2016, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursurile formulate de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe şi pârâta Curtea de Conturi a României ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecarea lor pe fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată şi reţine următoarele aspecte:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul Ministerul Afacerilor Externe a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse la punctele II.1 şi II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum şi a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele emise de Departamentul nr. IV al Curţii de Conturi a României.

Cererea de suspendare a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Ca urmare a admiterii în parte a cererii de suspendare de către prima instanţă, ambele părţi au recurat hotărârea primei instanţe, cererile de recurs astfel formulate fiind întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că suspendarea actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor, până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată.

Înalta Curte constată că, prin sentinţa atacată, instanţa de fond a făcut o apreciere corectă a existenţei unui caz bine justificat în privinţa măsurilor dispuse la pct. II. 1 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014, reţinând că problema de drept constând în menţinerea în salariu a sumelor echivalente sporului de limbă rară, acordat în mod distinct, ca şi componentă a venitului salarial, până la data de 31.12.2009, a fost o chestiune dezlegată prin sentinţa civilă nr. 1120/04.04.2014 a Curţii de Apel Bucureşti.

Măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014, emisă de pârâtă, viza stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata în anul 2013 a sporului pentru cunoaşterea şi utilizarea uneia sau mai multor limbi străine rare, recuperarea prejudiciului, virarea la bugetul statului a sumelor recuperate de la persoanele care se fac răspunzătoare, precum şi efectuarea regularizărilor între bugetele afectate.

În privinţa acestei măsuri, prima instanţă a avut în vedere faptul că acelaşi aspect a fost invocat şi pentru exerciţiul financiar 2010, iar în urma demersurilor în justiţie făcute de reclamant, prin sentinţa civilă nr. 3421/12.12.2014 s-a dispus anularea încheierii nr. IV/30/12.03.2012 şi a Deciziei nr. 5/16.01.2012.

În acest context, prima instanţă a reţinut în mod corect că există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea măsurii dispuse de pârâtă la pct. II. 1 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014.

Referitor la măsura de la pct. II. 2 din Decizia nr. 36/V/01.09.2014 a Curţii de Conturi a României, Departamentul IV, prima instanţă a reţinut că argumentul prezentat de reclamant, în sensul că actele de încadrare în muncă întocmite la nivelul Institutului Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni sunt prezumate legale pentru că nu au fost anulate în instanţă, este insuficient pentru a demonstra existenţa unui caz bine justificat.

Înalta Curte constată că această măsură stabilită de către Curtea de Conturi se referă la stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata de către Institutul Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni în anul 2013 a unor drepturi salariate, acordate fără respectarea cadrului legal aplicabil entităţii, recuperarea prejudiciului stabilit, virarea la bugetul statului a sumelor recuperate şi efectuarea regularizărilor între bugete implicate.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Înalta Curte reţine că, în speţă, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, sunt elemente care conturează îndeplinirea acestei condiţii, având în vedere soluţia pronunţată în acţiunea în anularea actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză.

Astfel, prin sentinţa civilă nr. 2327 din 1 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2014, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi s-a dispus anularea, în parte, a Deciziei nr. 36/01.09.2014, în ceea ce priveşte pct. 6 şi 10, respectiv măsurile dispuse la pct. II.1 şi II.2, emise de pârâta Curtea de Conturi a României.

Pronunţarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestui act, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Susmenţionata sentinţă civilă, care nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2327 din 01 iulie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal se află pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în procedura de filtru), are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate a actului administrativ atacat, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în ceea ce priveşte ambele măsuri dispuse prin decizia organului fiscal, pentru a opera suspendarea actului administrativ atacat.

În ceea ce priveşte ceea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, se observă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în speţă, este întrunită şi condiţia pagubei iminente, având în vedere natura măsurilor dispuse la pct. II.1 şi II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014 a Curţii de Conturi a României, care sunt apte să genereze o perturbare a funcţionării serviciului public, respectiv a desfăşurării activităţii Ministerului, dar şi a Institutului Eudoxiu Hurmuzachi, prin afectarea veniturilor unor categorii de angajaţi, ca şi prin alocarea resurselor care ar trebui implicate pentru punerea în executare a măsurilor de către entitatea auditată.

Având în vedere cele expuse, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) cu raportare la dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 544/2004 pentru admiterea măsurii provizorii solicitate de reclamantă.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, găsind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din acelaşi Cod coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 692 din 11 martie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o va casa în parte şi, rejudecând, va admite cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe şi va dispune suspendarea executării şi a măsurii prevăzute la punctul II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, emisă de Curtea de Conturi a României, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Cât priveşte încheierea nr. 131/2014, acest act administrativ nu este susceptibil de suspendare, neconţinând măsuri executorii.

De asemenea, pentru considerentele anterior relevate, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 692 din 11 martie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 692 din 11 martie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, şi în consecinţă:

Dispune suspendarea executării şi a măsurii prevăzute la punctul II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, emisă de Curtea de Conturi a României.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 692 din 11 martie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2017.