Validity of pre-complaint to Government for annulment of normative government decision in administrative litigation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul acţiunii

Prin încheierea din 03.12.2013 pronunţată în dosarul x/2013, Tribunalul Braşov a dispus disjungerea capetelor de cerere având ca obiect anularea, respectiv suspendarea Ordinului Preşedintelui ANRSC nr. 707/21.12.2010 (prin care se aprobase eliberarea licenţei nr. x/2010 pentru serviciul public de alimentare cu energie termică societăţii A. S.R.L.), cu formarea unui nou dosar.

Prin aceeaşi încheiere, tribunalul a prorogat discutarea excepţiei necompetenţei materiale.

În dosarul format în urma disjungerii, cu nr. x/2013, a fost pronunţată sentinţa civilă nr. 6280/10.12.2013, prin care Tribunalul Braşov a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat în favoarea Curţii de Apel Bucureşti competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamanta B. în contradictoriu cu pârâtele S.C. A. S.R.L. şi Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C.

Dosarul x/2013 a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 18.03.2014.

Reclamanta B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C.,anularea:

- Ordinului nr. 707/21.12.2010 al Preşedintelui A.N.R.S.C.

- licenţei nr. x/2010 şi condiţiile asociate licenţei

- Regulamentului privind acordarea licenţei (aprobat prin H.G. nr. 745/2007)

- Ordinului nr. 483/2008 al Preşedintelui A.N.R.S.C. şi contractul-cadru

- Contractului nr. x/2010 dintre A. şi C.

Reclamanta a depus la data de 6 mai 2014 cerere precizatoare prin care a arătat că actele administrative atacate nu conţin prevederi care să prevină abuzul operatorilor serviciului public de încălzire a populaţiei autorizaţi de A.N.R.S.C. şi al conducerii C. şi care să-i sancţioneze pentru astfel de abuzuri.

A mai susţinut că A.N.R.S.C. era obligat să înscrie în Ordinele, Regulamente, condiţiile asociate licenţei şi în orice alt act adiacent reguli privind prevenţia precizată şi sancţiuni.

Instalaţia de încălzire este una cu destinaţie specială de asigurare a căldurii în locuinţă, deci inerentă protecţiei, sănătăţii vieţii, aceasta fiind un interes de ordine publică.

Nu în ultimul rând a arătat că actele administrative atacate sunt contrare dispoziţiilor imperative ale O.U.G. nr. 70/2011, art. 6 şi Carta Social Europeană Revizuite şi art. 1247 din Noul C. civ.

Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2394 din 16 septembrie 2014, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive, lipsei de interes, lipsei calităţii procesuale active şi excepţia necompetenţei materiale, ca neîntemeiate.

Totodată, a admis excepţia lipsei procedurii prealabile pe cererea privind anularea H.G. nr. 745/2007 şi, în consecinţă, a respins cererea de anulare a H.G. nr. 745/2007, ca inadmisibilă.

De asemenea, a respins în rest acţiunea formulată de reclamanta B.,în contradictoriu cu pârâţii S.C. A. S.R.L, Autoritatea Naţională de Reglementare Pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C. şi Guvernul României, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 2393 din 16 septembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a de contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs reclamanta B. în condiţiile art. 483 din Noul C. proc. civ. (în continuare noul C. proc. civ.).

Recurenta şi-a întemeiat calea de atac pe motivele de nelegalitate reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Deşi recurenta a indicat în mod generic dispoziţiile art. 483 din C. proc. civ., din argumentele prezentate reiese că acestea ar putea fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

După expunerea cererii de sesizarea a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, recurenta reia starea de fapt expusă în faţa instanţei de fond.

În esenţă, în argumentele prezentate în susţinerea recursului, reclamanta a susţinut că, în mod greşit instanţa de fond prin sentinţa recurată a aplicat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind evident că prevederile acestui acest articol nu sunt incidente în cauză.

Faţă de acest aspect critică sentinţa atacată, susţinând că, în mod eronat, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii pe cererea privind anularea H.G. nr. 745/2007, având în vedere că în cauză a fost atacat un act normativ individual iar prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stipulează că plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Pe fondul cauzei a susţinut că Ordinul nr. 707 din 21 decembrie 2010 în litigiu este nelegal întrucât prin acesta s-a acordat licenţă unei entităţii care, în cadrul serviciului public de furnizare a energiei termice, distruge persoanele sărace, vătămându-le grav sănătatea şi existenţa acestora.

În continuare a criticat sentinţa recurată sub aspectul că prima instanţă a procedat vădit inechitabil, cu o evidentă părtinire faţă de pârâte, cu lipsă de rol activ în aflarea adevăratei situaţii şi tragerea la răspundere a pârâtelor, nesoluţionând nici cererile/apărările sale, motivând contradictoriu şi făcând o aplicare greşită a legii.

Recurenta a arătat că prima instanţă a motivat hotărârea ignorând contraargumentele, excepţiile şi apărările acesteia.

Referitor la lipsa de rol activ, recurenta a arătat că prima instanţă a încălcat rolul activ al judecătorului şi nu a constatat că actele contestate au fost emise prin depăşirea competenţelor, prin încălcarea drepturilor şi intereselor sale legitime, deci prin exces de putere.

În continuare, recurenta expune pe larg faptul că judecătorul fondului nu a avut un rol activ, instanţa de fond, neanalizând susţinerile acesteia ajungând la o concluzie diferită de cea a recurentei.

De asemenea, faţă de Ordinul Preşedintelui A.N.R.S.C. nr. 483/2008, prin care s-a aprobat contractul cadru de furnizare a energiei termice instanţa de fond a reţinut în mod greşit că nu poate dispune obligarea autorităţii de reglementare s să completeze Contractul -cadru, instanţa fiind părtinitoare, neanalizând în mod obiectiv solicitările recurentei.

Recurenta a mai arătat, contrar susţinerilor primei instanţe, că cererea sa de chemare în judecată priveşte drepturi şi interese legitime ce au fost grav vătămate, respectiv "tăierea ţevilor instalaţiei de încălzire proprietate, răpirea căldurii subvenţionate, aducerea locuinţei la o temperatură de câteva grade", astfel că, pentru ocrotirea acestora, pârâtele aveau obligaţia de a-i comunica urgent şi efectiv datele solicitate.

Recurenta a mai arătat că, fiind vorba de un serviciu public de încălzire, subvenţionat consumatorilor vulnerabili, pârâtele sunt cele care trebuiau să gestioneze şi să controleze asociaţiile de proprietari, inclusiv C., astfel că aveau toate pârghiile pentru controlul actelor şi faptelor lor referitoare la distrugerea şi scoaterea din funcţiune a instalaţiei de încălzire.

Apărările formulte în cauză

Intimata- pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C, a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentă, prin care a înţeles să invoce, pe cale de excepţie, excepţia tardivităţii declarării prezentului recurs, excepţia nulităţii recursului pentru lipsa taxei de timbru.

Pe fond a solicitat, respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L,a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 6 decembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 14 februarie 2017,completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul promovat de reclamanta B. ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat şi a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

Cu privire la cererea de recurs. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile ce i-au fost aduse, faţă de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte constată că în speţă sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă în vederea soluţionării pe fond a cauzei în ceea ce priveşte cererea de anulare a H.G. nr. 745/2007.

Totodată, Inalta Curte constată că soluţia adoptată pe celelalte capete de cerere este legală, sens în care o va menţine pentru argumentele expuse în continuare.

Obiectul acţiunii judiciare, corect decelat de judecătorul fondului, îl reprezintă aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, cererea înregistrată la data de 12.11.2013 prin care reclamanta a contestat licenţa nr. x/2010 emisă de A.N.R.S.C. cu ordinul şi toate actele care au stat la baza emiterii - acordării acesteia, cât şi actele vătămătoare încheiate ca urmare a licenţei, inclusiv contractul nr. x/2010 cu numita C. Braşov".

De asemenea, se reţine că prin cererea depusă la data de 15.04.2014 recurenta-reclamanta a solicitat anularea Ordinului nr. 707/21.12.2010 al Preşedintelui A.N.R.S.C., a licenţei nr. x/2010, a Regulamentului privind acordarea licenţei (aprobat prin H.G. nr. 745/2007), a Ordinului nr. 483/2008 al Preşedintelui A.N.R.S.C. şi contractul-cadru precum şi anularea contractului nr. x/2010 dintre A. şi C.

Prin precizările depuse la dosar, la solicitatea instanţei, reclamanta a subliniat că solicită anularea actelor administrative atacate întrucât nu conţin prevederi care să prevină abuzul operatorilor serviciului public de încălzire, autorizaţi de A.N.R.S.C. şi al conducerii C.

Referitor la chestiunile în dispută, Înalta Curte consideră necesar să abordeze cu prioritate motivele de recurs prin care se invocă nelegalitatea admiterii excepţiei lipsei procedurii prealabile cu privire la H.G. nr. 745/2007.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că cererea de revocare a H.G. este ulterioară sesizării instanţei cu cererea de anulare a actului administrativ, astfel că instanţa a constatat că sunt încălcate dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

S-a reţinut că împrejurarea că acest act administrativ este unul cu caracter normativ nu are relevanţă, nefiind aplicabile dispoziţiile referitoare la termenele în care trebuie efectuată procedura prealabilă ("În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând"- art. 7 alin. (1)1), însă cererea de revocare trebuie să fie adresată emitentului anterior sesizării instanţei.

Într-adevăr, în materia contenciosului administrativ declanşarea procedurii judiciare este condiţionată de sesizarea pe cale administrativă, a autorităţii emitente a actului a cărui anulare se cere. Instituirea acestei proceduri prealabile a avut scopul de a da posibilitatea autorităţii să îşi revoce propriul act, dacă se constată că a fost emis cu nerespectarea legii. În acelaşi timp, intenţia legiuitorului a fost şi aceea de a-l proteja pe cel ce se consideră vătămat într-un drept recunoscut de lege, oferindu-i posibilitatea de a evita deschiderea unor procese în faţa instanţelor de judecată.

În speţă, recurenta-reclamantă a acţionat în spiritul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, solicitând Guvernului, să ia măsurile care se impun pentru revocarea H.G. nr. 745/2007. O altă interpretare a textului de lege ce face obiectul primului motiv de recurs, ar dovedi un formalism excesiv, ceea ce cu siguranţă nu s-a urmărit printr-un act normativ adoptat în sprijinul celor vătămaţi în drepturile lor, prin acte administrative.

Păşind la judecata cauzei în contextul în care instanţa de fond a admis excepţia lipsei procedurii prealabile pe cererea de anulare a H.G. nr. 745/2007, respingând cererea de anulare a H.G. nr. 745/2007, ca inadmisibilă, prima instanţă a avut o abordare care nu are aptitudinea de a dezlega raportul juridic cu care a fost învestită.

Obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de prevederile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi ale art. 1 alin. (1) şi (8) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate.

În raport de probele administrate în cauză, Înalta Curte constată că, judecatorul fondului, în mod greşit a apreciat că dispozitiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt incidente în cauză, raportat la faptul ca reclamanta nu a parcurs procedura prealabila prevăzută de lege.

Conform art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Art. 7. - (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

(1) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ - jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru acesta.

În cauză, recurenta-reclamantă a făcut dovada faptului că s-a adresat autorităţii publice competente cu o cerere în sensul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Dovada de îndeplinire a procedurii prealabile se regăseşte la dosar fond din care reiese cu claritate că recurenta -reclamantă a transmis la data de 14 mai 2014 către Guvernul României, emitentul actului contestat cererea de revocare a H.G. nr. 745/2007, astfel că recurenta-reclamantă s-a adresat autorităţii ierarhic superioare situaţie în care au fost respectate cerinţele art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte arată că plângerea prealabilă reprezintă un remediu legal pus la dispoziţia persoanelor vătămate şi nu o cale excesivă care ar fi de natură să restrângă accesul la justiţie, într-un termen rezonabil, conform cerinţelor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Formularea plângerii prealabile sub forma recursului ierarhic sau graţios reprezintă în opinia legiuitorului român o condiţie specială de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, sancţiunea neîndeplinirii acestei condiţii fiind aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

Procedura prealabilă nu a fost concepută ca un mijloc de împiedicare sau restrângere a accesului la justiţie, ci dimpotrivă ca o posibilitate de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau organul ierarhic superior.

Această procedură specială a fost respectată în cauză, neexistând niciun temei pentru ca recurenta să fie obligată să formuleze o nouă plângere prealabilă, în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, împotriva H.G. nr. 745/2007.

Având în vedere că în cauză s-a făcut dovada că reclamanta s-a adresat cu plângere prealabilă autorităţii competente, instanţa de fond în mod greşit a reţinut lipsa procedurii prealabile, sens în care Înalta Curte va admite recursul şi va casa, în parte, sentinţa cu privire soluţia de respingere ca inadmisibilă pe cererea de anulare a H.G. nr. 745/2007.

Referitor la criticile expuse de recurentă pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că acestea sunt nefondate, sens în care va menţine soluţia pronunţată de instanţa de fond.

Intimata Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C a aprobat eliberarea licenţei clasa 2 pentru serviciul public de alimentare cu energie termică, cu excepţia producerii energiei termice în cogenerare, societăţii comerciale A. S.R.L., cu respectarea condiţiilor asociate licenţei din anexa Ordinului nr. 707/21.12.2010.

Aşadar, în temeiul acestui Ordin, a fost emisă Licenţa nr. x/21.12.2010.

Ordinul nr. 483/2008 al Preşedintelui ANRSCUP priveşte aprobarea contractului- cadru de furnizare a energiei termice.

Într-adevăr, S.C. A. S.R.L. a încheiat cu C. Braşov contractul de furnizare a energiei termice nr. 117/24.11.2010, însă, este de precizat că la emiterea licenţei, se verifică dacă operatorul întruneşte condiţiile organizatorice, economico-financiare, dacă deţine dotarea şi aparatura tehnică necesară, precum şi cunoaşterea legislaţiei în domeniu pentru a presta serviciul public respectiv.

Recurenta -reclamantă învocă apecte de fapt ulterioare emiterii actului care nu au relevanţă în analiza legalităţii acestuia, respectiv lipsa unor dispoziţii legale concrete referitoare la drepturile sale şi obligaţiile corelative în cazul debranşării pentru neplată şi, în raport cu acestea instanţa nu poate dispune obligarea autorităţii de reglementare să completeze Contractul- cadru, respectiv condiţiile asociate licenţei, cu noi dispoziţii.

Faţă de împrejurarea, că reclamanta nu a făcut dovada faptului că actele administrative a căror anulare o solicită încalcă vreo dispoziţie legală cu forţă juridică superioară, în mod corect instanţa de fond a respins cererea de anulare a actelor administrative ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la suspendarea actului administrativ(existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente) în mod corect instanţa a respins ca neîntemeiat având in vedere că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, curtea de apel, sub acest aspectul respingerii ca inadmisibil a căpătului de acţiune privind cererea de anulare a H.G. nr. 745/2007 a pronunţat o hotărâre nelegală şi netemeinică din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Consecinţa firească a acestei dezlegări juridice este aceea a admiterii recursului, a casării în parte a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Vor fi menţinute dispoziţiile sentinţei privind respingerea excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive, lipsei de interes, lipsei calităţii procesuale active şi excepţia necompetenţei materiale precum şi soluţia privind respingerea în rest a acţiuniii formulată de reclamanta B.,în contradictoriu cu pârâţii S.C. A. S.R.L, Autoritatea Naţională de Reglementare Pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice - A.N.R.S.C. şi Guvernul României, ca neîntemeiată.

De asemenea, având în vedere că recurenta-reclamantă, în subsidiarul cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a înţeles să incoce excepţia de nelegaliate a art. 4 din legea nr. 554/2004, urmează ca instanţa de fond să analizeze şi această cerere.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta B. împotriva sentinţei civile nr. 2393 din 16 septembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa, în parte, sentinţa atacată va trimite dosarul pentru soluţionarea pe fond a cauzei la aceeaşi instanţă şi va în rest sentinţa.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de reclamanta B. împotriva sentinţei civile nr. 2393 din 16 septembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa atacată.

Trimite dosarul pentru soluţionarea pe fond a cauzei la aceeaşi instanţă.

Menţine în rest sentinţa.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 noiembrie 2017.