Suspension of competition authority sanction: limits of “appearence of illegality” review and proof of imminent harm

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 49/03.12.2014 privind constatarea încălcării dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea Concurenţei şi a art. 101 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene şi sancţionarea întreprinderilor urmare a investigaţiei declanşate prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1013/16.10.2012, având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea Concurenţei şi a art. 101 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene de către întreprinderile B. S.A., C. S.R.L., D. S.R.L., societatea E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L. (împreună "H."), I. S.R.L., J. S.R.L., K. S.R.L. şi L. S.R.L., până la soluţionarea definitivă a acţiunii privind anularea deciziei şi care formează obiectul Dosarului nr. x, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 950 din 2 aprilie 2015, a respins cererea de suspendare executare a actului administrativ atacat, ca nefondată, dispunând restituirea, către reclamantă, a cauţiunii consemnate în cuantum de 50.000 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut, în esenţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, că în cauză sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, a arătat că cercetarea aparenţei de legalitate, în interepretarea legală a prevederilor art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, nu exclude examinarea unor probe şi poate implica pipăirea fondului nu doar prin analiza aspectelor formale privind emiterea actului.

În cauză, decizia contestată, fiind o decizie complexă sub aspectul argumentaţiei pe fond, fără a antama o analiză completă asupra fondului, presupune examinarea succintă a stării de fapt şi a calificării juridice a faptelor şi nu doar aspecte strict formale legate de emiterea şi forma actului administrativ, cum în mod eronat a reţinut prima instanţă.

Aşa fiind, era necesară şi relevantă, inclusiv în procedura suspendării executării actului administrativ contestat, examinarea pe scurt a criticilor de nelegalitate invocate drept temei pentru anularea respectivului act.

În opinia recurentei nu au fost analizate argumentele privind încadrarea faptei prin raportare la prevederile Legii nr. 11/1991, temeiul juridic reţinut în decizia atacată, reprezentat de art. 5 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 21/1996 a fost abrogat, iar acţiunile societăţii nu se încadrează în niciuna din categoriile de restricţii prin obiect.

Recurenta a mai arătat că, în cauză, au fost încălcate şi normele legale privind aplicarea amenzii, aceasta fiind şi excesivă, astfel autoritatea intimată încălcându-şi propriile instrucţiuni.

În ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminete, de asemenea, în mod greşit nu au fost avute în vedere dificultăţile financiare majore pe care le-ar întâmpina societatea în cazul executării imediate a deciziei atacate, aplicarea amenzii fiind de natură să determine incapacitatea de plată a societăţii şi să pună în pericol funcţionarea acesteia pe piaţă, ţinând cont de datele financiare prezentate.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, iar pe fond suspendarea executării deciziei contestate, până la soluţionarea defintivă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a analizat aspectele de fapt şi de drept în limitele permise de specificul unei cereri de suspendare a executării, indicând acele susţineri ale recurentei care depăşeau în mod vădit cadrul unei astfel de acţiuni.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 mai 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 28 septembrie 2017.

II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimatului şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 49 din 3 decembrie 2014, emisă de intimatul-pârât.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi ale O.G. nr. 92/2003 - Codul de procedură fiscală, rezultă că actul administrativ, în general, dar şi actul administrativ fiscal, ca specie a actului administrativ, se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14, cât şi din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ (act administrativ-fiscal) este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv atunci când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate).

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, susţinerile reclamantei legate de aspecte ce vizează doar o altă interpretare a contextului factual şi, în mod corespunzător, a normelor juridice incidente, făcând trimitere şi la abrogarea literei g) a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

De asemenea, criticile de nelegalitate legate de nerespectarea mecanismului de analiză instituit de instanţa din Luxemburg relativ la restricţia de concurenţă prin obiect, de temeinicia concluziei la care a ajuns intimatul-pârât, inclusiv în privinţa cuantumului amenzii aplicate, nu pot fi analizate în cadrul prezentului demers, constituind apărări de fond.

Aşadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiată însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă ci îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă

a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în speţă, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ fiscal atacat.

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, în cadrul căreia nu poate antama fondul dreptului dedus judecăţii.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr punerea în executare a actului administrativ atacat va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului societăţii recurente, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.

Prin urmare, nici această condiţie nu este îndeplinită, pretinsa pagubă iminentă nu se poate limita doar la simpla posibilitate ori chiar iminenţa executării silite a actului administrativ devenit titlu executoriu, întrucât aceasta este expresia unui drept recunoscut de lege în beneficiul titularului dreptului de creanţă reieşit din respectivul titlu.

Conchizând, Înalta Curte reţine că soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei, iar hotărârea recurată satisface exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., judecătorul fondului analizând în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a condus la concluzia că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul formulat de A. S.A. împotriva sentinţei nr. 950 din 2 aprilie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 9 noiembrie 2017.