Revision for violation of EU law priority: rejection of legitimate expectations and error of authority defenses against revocation of rural aid for artificially fragmented projects

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de revizuire

Prin decizia civilă nr. 1172 din 23 martie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 42 din 26 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

2. Motivele şi temeiul legal al cererii de revizuire

Prin cererea de revizuire înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 septembrie 2017, sub nr. x/2017, revizuenta reclamantă A. S.R.L., în contradictoriu cu intimatele Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fosta Agenţie de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit) şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - Oficiul Judeţean Bihor, în temeiul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 509 şi următoarele din C. proc. civ., a solicitat schimbarea în tot a hotărârii supuse revizuirii, în sensul admiterii în tot a recursului declarat de aceasta împotriva sentinţei civile atacate, cu consecinţa admiterii cererii reclamantei, formulată în dosarul nr. x/2014.

În susţinerea cererii, revizuenta reclamantă a arătat următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 42/26.01.2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei A. S.R.L., iar împotriva acestei sentinţe, reclamanta a declarat recurs, care a fost respins prin decizia nr. 1172/23.03.2017 a ICCJ-SCAF.

Instanţa de control a respins criticile de nelegalitate invocate de reclamantă în motivarea recursului, referitoare la faptul că: reclamanta nu ar avea calitatea de întreprindere autonomă; nu se poate reţine existenţa unei nereguli, astfel încât să fie posibilă solicitarea organelor de finanţare de restituire a finanţării; în baza principiului încrederii legitime, organele de finanţare nu puteau proceda la obligarea reclamantei la restituirea finanţării acordate.

Revizuenta a apreciat că decizia instanţei de control a fost dată, în primul rând, cu încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, sub aspectul încălcării art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE nr. 65/2011. Atât la judecata în fond cât şi în recurs, a susţinut că cele două pretinse nereguli reţinute în sarcina sa puteau fi comise cel mai târziu la data înregistrării cererii de finanţare, iar organele de finanţare aveau posibilitatea respingerii cererii de finanţare la momentul depunerii acesteia. Aşadar, opinează revizuenta că nu s-ar afla în ipoteza unei "nereguli" comise pe perioada derulării proiectului de finanţare, cum greşit se arată în cuprinsul hotărârii supuse revizuirii, ci ar fi în prezenţa unei "nereguli" care, deşi constatată în anul 2013, îşi are originea la momentul depunerii cererii de finanţare (5.11.2009). Instanţa de recurs a realizat o amplă expunere a circumstanţelor care confirmă aşa-zisele nereguli, însă a omis elementul esenţial, şi anume faptul că există acte administrative anterioare, emise de către organele de finanţare, care au confirmat îndeplinirea tuturor condiţiilor aferente acordării finanţării. Or, sensul dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul CE nr. 65/2011 este tocmai acela de a interzice posibilitatea solicitării restituirii finanţării cauzată de conduita autorităţii de finanţare, cum e cazul de faţă, iar instanţa de recurs nu a avut în vedere la momentul pronunţării hotărârii aceste prevederi de drept unional.

De asemenea, revizuenta a considerat că hotărârea instanţei de recurs a fost pronunţată cu încălcarea principiului încrederii legitime. Cu referire la acest principiu, revizuenta a invocat analiza Tribunalului din Hotărârea din 27 noiembrie 1997, Pascall/Comisie, în care s-a arătat, între altele, că "dacă se impune să recunoaştem oricărei instituţii comunitare ce constată că actul pe care tocmai l-a adoptat este ilegal, dreptul de a-l retrage într-un termen rezonabil cu efect retroactiv poate fi limitat de necesitatea respectării încrederii limite a beneficiarului actului care s-a putut încrede în legalitatea acestuia". În speţă, contractul de finanţare a fost încheiat la data de 26.04.2010, după ce toate autorităţile competente au declarat proiectul ca fiind eligibil. Or, este vădit contrar principiului încrederii legitime ca aceleaşi autorităţi să emită, după aproximativ patru ani, un act prin care să revoce finanţarea acordată, pe baza unor elemente care existau şi la data semnării contractului de finanţare. Contrar celor reţinute de către instanţa de recurs, este certă aplicarea vădit eronată a principiului încrederii legitime, în special la un interval de timp atât de lung de la momentul la care finanţarea a fost considerată ca fiind legală.

A mai susţinut revizuenta că a fost interpretată greşit jurisprudenţa CJUE incidentă în materie, respectiv practica CJUE în cauza C-434/12, apreciind că nici elementul obiectiv şi nici elementul subiectiv la care se face referire în această practică nu sunt prezente în speţă.

În fine, hotărârea supusă revizuirii denaturează relaţiile existente între societăţile menţionate în cuprinsul acesteia, faţă de care se susţine că au fost generate condiţii artificiale în vederea obţinerii finanţării.

3. Apărările intimatelor

3.1. Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de revizuire.

Astfel, pentru a fi admisibilă o cerere de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, trebuie îndeplinite în mod cumulativ următoarele condiţii: hotărârea a cărei revizuire se solicită să fie definitivă; instanţa a aplicat cu prioritate norma legală naţională, înlăturând prevederile comunitare, prevederi care, potrivit art. 148 din Constituţia României, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. În speţă, prima condiţie de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere că revizuenta a formulat calea extraodinară de atac împotriva unei hotărâri definitive pronunţată de o instanţă de recurs, însă nu este îndeplinită şi cea de-a doua condiţie, anume aceea că pronunţarea hotărârii s-a făcut cu încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, sub aspectul încălcării art. 5 alin. (3) din Regulamantul CE nr. 65/2011 şi a principiului încrederii legitime. Susţinerea revizuentei că hotărârea a cărei revizuire se solicită ar încălca prioritatea dreptului comunitar nu este de natură a impune concluzia admisibilităţii cererii de revizuire întemeiată pe dispoziţiile textului menţionat.

3.2. Legal citată, intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - Oficiul Judeţean Bihor nu a formulat întâmpinare faţă de cererea de revizuire.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de revizuire formulată în cauză

Înalta Curte, sesizată cu cererea de faţă, analizând cauza, prin prisma cazului de revizuire invocat, prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, urmează a respinge atât excepţia inadmisibilităţii revizuirii invocată de intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, cât şi cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.R.L., pentru considerentele arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1. Cu privire la admisibilitatea revizuirii

Potrivit art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. x, cu modificările şi completările ulterioare, "constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.(...)".

În privinţa dispoziţiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 1039/2012, că sunt neconstituţionale în măsura în care se interpretează în sensul că nu pot face obiectul revizuirii hotărârile definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de recurs, cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, atunci când nu evocă fondul.

În considerarea caracterului general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, se constată că revizuirea întemeiată pe art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 poate fi exercitată şi împotriva hotărârilor care nu evocă fondul.

Prin urmare, din perspectiva obiectului revizuirii, prezenta cerere de revizuire este admisibilă, Decizia nr. 1172/23.03.2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal fiind susceptibilă de revizuire, chiar dacă nu suntem în prezenţa unei situaţii în care se evocă fondul.

Referitor la motivul de revizuire invocat, se constată că acesta vizează pronunţarea deciziei definitive cu încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, cu referire la art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, precum şi a principiului încrederii legitime.

Acest motiv de revizuire se circumscrie cazului de revizuire prevăzut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, astfel că revizuirea este admisibilă şi din perspectiva motivelor care justifică promovarea acestei căi extraordinare de atac.

Pentru aceste considerente, constatând că revizuirea este admisibilă, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii cererii de revizuire, invocată de intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

1.2. Cu privire la fondul revizuirii

Cu titlu preliminar, se impune a fi subliniat faptul că, potrivit principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, instanţa naţională care constată că în litigiul dedus judecăţii sunt incidente dispoziţiile de drept european "are obligaţia de a asigura deplina aplicare a acestor norme, dacă este necesar refuzând din oficiu aplicarea oricărei dispoziţii contrare din legislaţia naţională, chiar ulterioară, fără a solicita sau a aştepta abrogarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional". (Hot.din 9 martie 1978, Simmenthal II, cauza 106/77).

Revizuirea prevăzută de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are menirea de a asigura respectarea de către instanţele naţionale de contencios administrativ a principiului priorităţii normelor dreptului european faţă de norma internă, principiu care are şi o consacrare constituţională în art. 148 alin. (2) din Constituţia României republicată.

Instituirea căii de atac a revizuirii în art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 constituie o modalitate prin care legiuitorul, în materia contenciosului administrativ, a prevăzut un mijloc procedural prin care să se poată verifica modul în care instanţele naţionale respectă principiul priorităţii dreptului european şi, deci, protejarea intereselor persoanelor care ar putea fi lezate prin încălcări ale dreptului european.

Interpretarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, este în sensul că revizuirea este admisibilă atunci când partea interesată, supunând controlului instanţei competente anumite motive de fapt şi de drept care conturează cauza juridică a cererii de chemare în judecată, nu a invocat expres o încălcare a vreunui text din dreptul european însă în calea extraordinară a revizuirii, solicită verificarea dreptului subiectiv a cărui încălcare a pretins-o şi prin raportare la norma respectivă.

Prin urmare, în cauza dedusă judecăţii, revizuirea prevăzută de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este admisibilă, dată fiind invocarea de către revizuentă, în cuprinsul cererii de chemare în judecată, a încălcării principiului proporţionalităţii, prin neluarea în considerare a tuturor circumstanţelor cauzei.

Litigiul soluţionat prin decizia definitivă, atacată cu revizuire, a vizat neregulile identificate în titlul de creanţă, constând în încălcarea prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Uniunii Europene nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Reg (CE) nr. 1698/2005, care interzic efectuarea de plăţi către beneficiarii în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

În privinţa neregulii identificate, respectiv "crearea condiţiilor artificiale", instanţa de recurs a validat raţionamentul primei instanţe, reţinând că, în raport de strânsa legătură existentă între domeniile celor două proiecte supuse verificării încrucişate, în vederea obţinerii finanţărilor nerambursabile, beneficiarii reali ai acestora - soţii B. -, au separat în mod artificial proiectele tehnice de producţie şi de montare a pompelor de căldură în cadrul a două proiecte, urmărindu-se depăşirea plafonului de minimis, respectiv achiziţionarea tuturor utilajelor necesare care, în final, să deservească un singur grup, prin fracţionarea artificială a investiţiilor.

Revizuenta pretinde că principiul priorităţii dreptului unional a fost nesocotit de instanţa de recurs deoarece, la pronunţarea hotărârii, nu a avut în vedere şi dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 al Comisiei, potrivit cărora "obligaţia de rambursare nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorităţii competente sau a unei alte autorităţi şi atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil."

Nu se poate reţine în prezenta cauză că a existat o eroare, care nu a putut fi depistată în mod rezonabil de către beneficiari şi ca atare aceştia trebuie exoneraţi de obligaţia de rambursare a sumelor acordate necuvenit, dat fiind faptul că aceştia au cunoscut încă dinaintea depunerii cererilor de finanţare faptul că urmau să acţioneze ca un grup care să lucreze şi să presteze servicii în favoarea A. S.R.L., scopul fiind acela de eludare a normelor legale prin crearea în mod artificial a condiţiilor de obţinere a ajutorului financiar nerambursabil.

Nu se poate discuta nici despre o eventuală culpă exclusivă a autorităţii contractante întrucât, în raport de atribuţiile şi activităţile desfăşurate de A.F.I.R., nedepistarea neregulilor la momentul săvârşirii acestora de către beneficiari în diferitele etape procedurale de selecţie sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarilor faţă de autoritatea contractantă.

Aşadar, în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011, iar cât priveşte nesocotirea dreptului european din perspectiva acestor dispoziţii, susţinerea revizuentei este neîntemeiată.

Prin urmare, în cauza dedusă judecăţii, nu se poate reţine încălcarea normei de drept european de către instanţa de recurs, întrucât aceasta a soluţionat litigiul prin raportare chiar la norma europeană, respectiv art. 4 alin. (8) din Regulamantul CE nr. 65/2011, în dezlegarea dată acestui text de lege, prin Hotărârea CJUE C-434/12 Slancheva sila EOOD contra Bulgaria.

Totodată, revizuenta susţine că hotărârea instanţei de recurs a fost pronunţată cu încălcarea principiului încrederii legitime, întrucât, de la momentul la care finanţarea a fost considerată legală, la momentul retragerii finanţării acordate de către aceleaşi autorităţi, s-a scurs o perioadă lungă de timp, în speţă, aproximativ patru ani.

Motivele de revizuire ar trebui să se fundamenteze, în principiu, pe un element nou, necunoscut de instanţa care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere deoarece, în caz contrar, s-ar aduce atingere autorităţii de lucru judecat şi principiului securităţii raporturilor juridice iar revizuirea ar deveni o formă de "recurs la recurs".

Din examinarea deciziei atacate rezultă că instanţa de recurs a analizat argumentele susţinute în calea de atac, iar motivele invocate de către revizuent cu referire la încălcarea acestui principiu sunt considerente care vizează rejudecarea cauzei şi nu ipoteza juridică avută în vedere de legiuitor la adoptarea soluţiei legislative cuprinsă în art. 21 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, din motivele invocate de revizuentă rezultă că prezenta cerere de revizuire tinde în realitate la o nouă judecare a recursului, situaţie inadmisibilă faţă de prevederile art. 6 alin. (1) din Convenţia europeană a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, cu referire la respectarea principiului securităţii raporturilor juridice.

Prin urmare, situaţia evocată de revizuentă, în privinţa încălcării principiului încrederii legitime, nu se încadrează în textul art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nefiind altceva decât o intenţie a titularului căii de atac de a repune în discuţie aspecte avute în vedere de instanţa de recurs.

Şi în ceea ce priveşte trimiterile revizuentului la interpretarea greşită a jurisprudenţei CJUE incidente în materie, precum şi la analiza relaţiilor existente între societăţile menţionate în cuprinsul deciziei supuse revizuirii, reţine Înalta Curte că aspectele reliefate în cererea de revizuire preiau motivele de fapt din cuprinsul cererii de recurs, nefiind, aşadar, subsumate cazului de revizuire reglementat de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 513 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia de inadmisibilitate a revizuirii, reţinând că este admisibilă pentru motivul întemeiat pe neaplicarea dispoziţiilor art. 5 din Regulamentul CE nr. 65/2011.

În ceea ce priveşte acest motiv, care se încadrează în dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge cererea de revizuire, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii invocată de intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 1172 din 23 martie 2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2014, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2017.