Validity of administrative liability deadline extension and jurisdiction for military personnel training cost recovery

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 13 octombrie 2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Anticorupţie şi Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat:

- anularea dispoziţiilor art. 3 alin. (2) şi art. 6 alin. (1) şi alin. (2) lit. i) din Instrucţiunile M.A.I. nr. 114/2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne;

- anularea dispoziţiilor art. 28 din Anexa la Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006 pentru aprobarea normelor metodologice privind stabilirea cheltuielilor de întreţinere pe timpul şcolarizării, a cheltuielilor efectuate pe perioada cursurilor/programelor de specializare, perfecţionare, stagii de practică, în ţară şi în străinătate şi modul de recuperare a acestora de la persoanele care nu-şi respectă angajamentele încheiate;

- anularea deciziei de imputare nr. x emisă de către Direcţia Generală Anticorupţie, a hotărârii nr. 509759/03.06.2014 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Direcţiei Generale Anticorupţie şi a hotărârii nr. 103/24.07.2014 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne;

- suspendarea punerii în executare a deciziei de imputare nr. x emisă de către Direcţia Generală Anticorupţie;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată, constând în taxa judiciară de timbru.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 903 din 31 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamantului ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată, cu consecinţa anulării deciziei de imputare nr. x emisă de către Direcţia Generală Anticorupţie, a hotărârii nr. 509759/3.06.2014 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Direcţiei Generale Anticorupţie şi a hotărârii nr. 103/24.07.2014 a Comisiei de Jurisdicţie a Imputaţilor din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, precum şi restituirea cheltuielilor de judecată efectuate.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, următoarele:

1. Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că cercetarea administrativă s-a desfăşurat cu respectarea dispoziţiilor art. 23 alin. (1)-(2) din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, respectiv că termenul de 60 de zile de efectuare a cercetării administrative a fost prelungit în mod valabil prin Raportul DGA nr. x/5.03.2014.

În contra argumentelor reţinute de instanţa de fond pe acest aspect, recurentul reclamant arată că nu a contestat veridicitatea, autenticitatea şi legalitatea Raportului nr. x/5.03.2014 emis de către Direcţia Generală Anticorupţie, prin care s-a prelungit termenul de cercetare administrativă ci, a susţinut faptul că acesta are semnificaţia unei cereri prin care se solicită prelungirea termenului prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, neputând fi considerat act de prelungire a termenului de efectuare a cercetării administrative. Totodată, în ceea ce priveşte susţinerea instanţei că ar fi putut solicita pârâţilor să depună ordinul scris la care se referă art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998, recurentul susţine că a probat inexistenţa acestui ordin, aspect recunoscut de pârâta DGA prin adresa nr. x/2014, în cuprinsul căreia se arată că adresa nr. x/2014 privind transmiterea raportului la Direcţia Generală de Management Resurse Umane, nu este înregistrată la o unitate a Aparatului Central al Ministerului Afacerilor Interne.

Mai arată recurentul că prezumţia de veridicitate, autenticitate şi legalitate a Raportului nr. x/5.03.2014 emis de către Direcţia Generală Anticorupţie nu este suficientă pentru a concluziona că termenul prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998 a fost prelungit în mod legal. Astfel, conform art. 110 alin. (1) din Instrucţiunile M.A.I. nr. 114/2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, termenul prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998 este unul de prescripţie, iar conform art. 110 alin. (2) din aceleaşi Instrucţiuni, nerespectarea termenelor prevăzute la art. 23 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 121/1998, înlăuntrul cărora trebuie să se execute cercetarea administrativă şi să se emită decizia de imputare "duce la pierderea dreptului de stabilire a răspunderii materiale în sarcina persoanelor vinovate de producerea pagubei". Având în vedere aceste dispoziţii, rezultă că prelungirea termenului în discuţie poate interveni doar anterior expirării acestuia, în caz contrar, intervine sancţiunea stipulată la alin. (2) al art. 110 din Instrucţiunile M.A.I. nr. 114/2013. Or, în speţă, pârâta Direcţia Generală Anticorupţie pretinde că termenul prevăzut la art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998 a fost prelungit în mod legal printr-un act neînregistrat la unitatea competentă a prelungi termenul, respectiv pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

Având în vedere că la data emiterii raportului (05.03.2014) erau deja scurse 58 de zile din termenul prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998 (termenul a început să curgă la data de 06.01.2014), presupunerea că acesta a fost depăşit la data aprobării (nedatată) este foarte plauzibilă. Astfel, neînregistrarea acestui act conduce la nelegala prelungire a termenului prevăzut la art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998, iar sarcina probării datei la care a fost aprobat acest act le revine pârâţilor.

Potrivit art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998, actul prin care comandantul/şeful eşalonului superior prelungeşte termenul este ordinul scris, iar nu raportul. Aşadar, chiar legea cere ca ordinul să fie încorporat într-un document distinct sau chiar în acelaşi document, cu condiţia să îmbrace forma scrisă, care să facă dovada datei, a locului şi a conţinutul ordinului. Recurentul consideră că este foarte discutabil dacă menţiunea "Aprob", însoţită de semnătura Viceprim-ministrului şi ştampila Ministerului Afacerilor Interne din cuprinsul raportului, valorează drept formă scrisă a ordinului la care face referire art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998. Chiar şi admiţând că aceste menţiuni ar valora forma scrisă, ele nu lămuresc elemente esenţiale ale actului administrativ de prelungire a termenului, precum data de la care a fost prelungit termenul, durata cu care a fost prelungit termenul, numărul de înregistrare şi data actului administrativ, în lipsa cărora nu se poate considera că "ordinul scris" produce efecte juridice.

2. Contrar instanţei de fond, care a interpretat greşit dispoziţiile art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998, recurentul consideră că cercetarea sa administrativă trebuia efectuată de către o comisie de la nivelul Ministerului Afacerilor Interne, întrucât în această unitate s-a produs prejudiciul imputat, aşa cum rezultă din cuprinsul deciziei de imputare nr. x.

Susţine recurentul că, deşi pot exista situaţii în care se suprapun noţiunile de "unitate în care s-a produs paguba " (art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998) şi "unitate din care a făcut parte persoana care nu şi-a respectat angajamentul asumat" (art. 28 din Anexa la Ordinul M.A.I. nr. 1122/2006), asta nu înseamnă că noţiunile sunt sinonime, iar, în ceea ce îl priveşte, nu se suprapun.

Totodată, în mod greşit, instanţa de fond a constatat inexistenţa unei contradicţii între dispoziţiile art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998 şi art. 28 din Anexa la Ordinul MAI nr. 1122/2006, în condiţiile în care textul din ordonanţă stabileşte o competenţă alternativă de efectuare a cercetării administrative în favoarea a trei organe distincte (comisia de cercetare administrativă din unitatea în care s-a produs paguba, comisia de cercetare administrativă de la eşaloanele superioare unităţii în care s-a produs paguba şi organele de control specializate), iar cel din ordin impune o competenţă exclusivă (în favoarea unităţii din care a făcut parte persoana care nu şi-a respectat angajamentul asumat).

4. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinările înregistrate la dosarul cauzei la data de 26 iunie 2015, respectiv la 7 iulie 2015, intimata Direcţia Generală Anticorupţie din cadrul Ministerului Afacerilor Interne şi intimatul Ministerul Afacerilor Interne au solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 ianuarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 31 mai 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen pentru judecarea în fond.

5.2 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

5.2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Cu prioritate, se constată că recurentul-reclamant nu a formulat critici cu privire la soluţia de respingere a cererii de suspendare, astfel că aceasta nu face obiectul controlului judiciar al instanţei de recurs.

De asemenea, se constată că motivele de recurs expuse de reclamant se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile din recurs care vizează motive străine de natura cauzei din cuprinsul hotărârii pronunţate în fond raportându-se în esenţă la greşita aplicare a prevederilor art. 22 alin. (2) şi art. 23 alin. (1)-(2) din O.G. nr. 121/1998.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Recurentul-reclamant A. a urmat între anii 2009-2012 cursurile Facultăţii de Poliţie din cadrul Academiei de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza", specializarea Ordinea şi Siguranţa Publică.

La data de 05.09.2009 s-a încheiat Angajamentul de şcolarizare înregistrat sub nr. x între recurentul-reclamant A., în calitate de student, şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin care acesta se obliga ca după acordarea gradului de subinspector de poliţie să îndeplinească serviciul timp de minimum 10 ani în unităţile şi garnizoanele în care va fi încadrat sau mutat ulterior, în raport cu nevoile Ministerului Administraşiei şi Internelor .

Totodată, recurentul-reclamant s-a obligat să restituie cheltuielile de întreţinere efectuate de Ministerul Administraţiei şi Internelor pe timpul şcolarizării, în cazul în care va fi îndepărtat din instituţia de formare a ofiţerilor de poliţie pentru lipsa de interes la învăţătură sau pentru abateri disciplinare, ori încetează şcolarizarea la cererea sa, precum şi în eventualitatea că nu-şi va respecta obligaţia de a îndeplini serviciul în condiţiile alineatului precedent în unităţile şi garnizoanele în care va fi încadrat sau mutat ulterior.

Prin Ordinul M.A.I. nr. II/5383/23.12.2013, s-a dispus în sensul prevederilor art. 69 alin. (1) lit. d), art. 70 şi art. 73 alin. (2) din Legea nr. 360/2002, încetarea raporturilor de serviciu ale reclamantului, la cerere, cu obligativitatea restituirii cheltuielilor efectuate cu pregătirea sa, proporţional cu perioada rămasă până la 10 ani, potrivit angajamentului încheiat în acest sens.

Urmare acestui fapt, s-a dispus efectuarea cercetării administrative şi a fost emisă decizia de imputare nr. x a directorului general al Direcţiei Generale Anticorupţie pentru suma de 23.009,92 RON reprezentând contravaloarea cheltuielilor efectuate cu şcolarizarea sa.

Răspunzând punctual motivelor de recurs formulate de recurent, în ceea ce priveşte nerespectarea termenului de 60 de zile, prevăzut de art. 23 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 121/1998, Înalta Curte constată că recurentul nu a formulat alte critici propriu-zise de nelegalitate a sentinţei, limitându-se la o reluare a argumentelor expuse în susţinerea acţiunii introductive, care au fost avute în vedere de instanţa de fond şi analizate judicios în considerentele sentinţei atacate.

Potrivit dispoziţiilor art. 23 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, "(1) Termenul pentru efectuarea cercetării administrative şi înregistrarea actului de cercetare este de cel mult 60 de zile de la data când comandantul sau şeful unităţii a constatat sau a luat cunoştinţă de producerea pagubei. (2) Pentru motive temeinic justificate, la cerere, comandantul sau şeful eşalonului superior poate prelungi acest termen cu cel mult 60 de zile, prin ordin scris.

De asemenea, potrivit art. 57 din Instrucţiunile nr. 114/2013 privind răspunderea materială a personalului pentru pagubele produse Ministerului Afacerilor Interne, "în cazul în care cercetarea administrativă nu se poate efectua în termenul de 60 de zile datorită complexităţii cazului ori pentru alte motive temeinic justificate, comandantul/şeful unităţii solicită comandantului/şefului eşalonului ierarhic superior aprobarea, prin ordin scris, a prelungirii termenului cu cel mult 60 de zile".

În cauza de faţă aceste dispoziţii legale au fost respectate, iar recurentul susţine în mod eronat că termenul de 60 de zile pentru efectuarea cercetării sale administrative nu a fost prelungit în mod valabil.

Necontestat, termenul prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998 a început să curgă la data de 06.01.2014, data constatării pagubei (respectiv data înregistrării Ordinului MAI nr. 1/5383/23.12.2013 la Direcţia Generală Anticorupţie).

În cauza dedusă judecăţii se constată că, înainte de expirarea termenului de 60 de zile pentru efectuarea cercetării administrative, respectiv la data de 05.03.2014, comisia de cercetare administrativă din cadrul D.G.A. a solicitat ministrului Afacerilor Interne aprobarea prelungirii termenului pentru efectuarea cercetării administrative, cu încă 60 de zile, în conformitate cu dispoziţiile art. 23 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998.

În concret, prelungirea cercetării administrative s-a realizat prin aprobarea raportului din data de 05.03.2014, înregistrat sub nr. x, de către viceprim-ministrul pentru securitate naţională, ministrul Afacerilor Interne, eşalonul superior al Direcţiei Generale Anticorupţie la acea dată. Rezultă astfel, că a fost emis un ordin scris (materializat prin menţiunea "Aprob", însoţită de semnătura viceptrim-ministrului şi ştampila M.A.I., din cuprinsul raportului) de către comandantul unităţii sau şeful eşalonului superior, în condiţiile expres prevăzute de lege, prin care termenul legal de 60 de zile prevăzut pentru efectuarea cercetării administrative a fost prelungit cu încă 60 de zile.

Din momentul aprobării prelungirii cercetării administrative şi înregistrării acesteia, respectiv data de 05.03.2014, şi până în momentul înregistrării procesului-verbal de cercetare administrativă, respectiv data de 26.03.2014, nu s-a depăşit termenul de 60 de zile, prevăzut în mod imperativ de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998.

Termenul de cercetare administrativă a fost legal prelungit cu 60 de zile, data expirării acestuia fiind 04.05.2014, aspect care, coroborat cu data de 09.04.2014 când a fost emisă decizia de imputare, demonstrează că procedura urmată de comisia de cercetare a fost respectată.

În deplin acord cu judecătorul primei instanţe, Înalta Curte reţine că nu se poate concluziona în sensul susţinut de recurentul-reclamant, respectiv că prelungirea dispusă prin raportul nr. x nu este valabilă.

Faţă de aceste considerente, criticile recurentului pe aspectul nelegalităţii prelungirii cercetării administrative sunt nefondate, astfel încât nu se poate reţine niciun motiv de nelegalitate a deciziei de imputare nr. x.

Nefondate sunt şi criticile recurentului referitoare la nerespectarea dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998 privind competenţa de efectuare a cercetării administrative.

Potrivit art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998 privind răspunderea materială a militarilor, cercetarea administrativă se face de către comisia de cercetare administrativă din unitatea în care s-a produs paguba sau de la eşaloanele superioare ori de organele de control specializate.

Instanţa de fond în mod corect a reţinut că, în speţă, comisia de cercetare administrativă a fost constituită în cadrul pârâtei DGA, întrucât aceasta a fost "unitatea din care a făcut parte persoana care nu şi-a respectat angajamentul semnat", în sensul art. 28 din Anexa Ordinul MAI nr. 1122/2006, prevedere a cărei legalitate a fost constatată de instanţă, prin raportare la art. 22 alin. (2) din O.G. nr. 121/1998.

În raport de dispoziţia legală citată, Comisia de cercetare administrativă din cadrul Direcţiei Generale Anticorupţie a Ministerului Afacerilor Interne avea competenţa de efectuare a cercetării administrative, constituind, fără îndoială, o comisie de cercetare administrativă din unitatea în care s-a produs paguba.

Faţă de aceste împrejurări, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a normelor de drept material incidente la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat.

Cât priveşte înscrisurile administrate de recurent în etapa procesuală a recursului, ţinând cont de întreg probatoriul administrat în cauză, Înalta Curte constată că acestea nu sunt relevante cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 903 din 31 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2017.