Incompatibility of Local Councilor Holding Employment in Subordinate Public Service

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată la data de 05.01.2015, sub nr. x/2015, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.12.2014 al Agenţiei Naţionale de Integritate, solicitând anularea în tot a acestuia.

Prin sentinţa civilă nr. 1539 din 29.05.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/16.12.2014 întocmit de pârâtă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând dispoziţiile art. 488 pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Arată recurenta că nici intimatul-reclamant şi nici instanţa de fond nu tăgăduiesc aspectul deţinerii simultane, în perioada de referinţă reţinută în actul administrativ contestat, a calităţii de consilier local în cadrul Consiliului Local Sectorul 1, precum şi a calităţii de angajat cu contract individual de muncă în cadrul Administraţiei Pieţelor Sector 1, însă, mai ales instanţa de fond, face o distincţie între aparatul propriu de specialitate şi serviciile subordonate Consiliului local, ceea ce a determinat afirmaţia conform cu care reclamantul nu este angajat în aparatul propriu al primarului/consiliului local, întrucât Administraţia Pieţelor nu este parte din aparatul propriu al primarului/consiliului local, conform organigramei.

În opinia recurentei, în raport cu dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în cauză este atrasă starea de incompatibilitate pentru reclamantul A., consilier local al Consiliului Local Sector 1, care a deţinut, simultan cu această calitate, şi calitatea de angajat cu contract individual de muncă la Administraţia Pieţelor Sector 1.

Subliniază recurenta că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, prin nerespectarea dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, întrucât a exercitat funcţia de consilier local al Sectorului 1 din Bucureşti, concomitent cu deţinerea calităţii de angajat al aparatului Consiliului local Sector 1.

Mai arată recurenta că reclamantul, în calitate de ales local, avea obligaţia de a respecta prevederile legale privind incompatibilităţile şi să nu să încalce legislaţia aplicabilă, or, reclamantul nu a depus nicio diligenţă pentru a ieşi din starea de incompatibilitate, în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităţilor aplicabil aleşilor locali.

În raport de cele precizate, recurenta-pârâtă susţine că Raportul de evaluare nr. x/16.12.2014, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimatul, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, şi solicită admiterea recursului aşa cum a fost formulat, casarea hotărârii instanţei de fond şi, rejudecând, respingerea în totalitate a acţiunii intimatului-reclamant, ca fiind nefondată.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 2 martie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, în limita şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii şi de anulare a actului contestat este nelegală, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte constată că, în cauză, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. este întemeiat, instanţa de fond făcând o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente.

Aşa cum rezultă din analiza lucrărilor dosarului, prin acţiunea formulată, intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate Raportul de evaluare nr. x din data de 16.12.2014, prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat că acesta a acţionat cu nerespectarea dispoziţiilor legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor, în sensul art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, având în vedere că acesta, începând cu 23.06.2008, data validării mandatului 2008 - 2012 de consilier local în cadrul Consiliului Local al Sectorului 1 Bucureşti, deţine simultan funcţia de ales local şi calitatea de angajat cu contract de muncă în cadrul Administraţiei Pieţelor Sector l Bucureşti - serviciu public aflat în subordinea Consiliului Local Sector 1.

S-a reţinut în raportul contestat că, după ce a fost ales în cele 2 mandate (2008-2012) şi (2012-2016), reclamantul nu a renunţat la calitatea de angajat cu contract individual de muncă, în termenul de cel mult 15 zile prevăzut de dispoziţiile art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003.

Prima instanţă a reţinut, în esenţă, că situaţia reclamantului de angajat cu contract de muncă în cadrul unui serviciu public local, respectiv Administraţia Pieţelor Sector 1, nu se circumscrie ipotezei normative care reclamă existenţa unui contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv.

A reţinut instanţa de fond că Administraţia Pieţelor Sector 1 este subiect juridic de drept fiscal, titular al codului unic de înregistrare fiscal şi al conturilor deschise la unităţile teritoriale ale trezoreriei sau la unităţile bancare şi întocmeşte, în condiţiile legii, bugetul de venituri şi cheltuieli şi situaţii financiare anuale.

În opinia instanţei de fond, pentru a putea fi aplicate dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, reclamantul trebuia să fie angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu de specialitate al consiliului local, respectiv în anumite compartimente funcţionale structurate ca: direcţii, servicii, birouri şi compartimente şi nu într-o instituţie publică, cu personalitate juridică, finanţare proprie, care în exercitarea atribuţiilor sale colaborează cu celelalte instituţii publice aflate în subordinea Consiliului Local al Sectorului 1, ori a CGMB, cu Primarul Sectorului 1 şi cu aparatul de specialitate al acestuia.

Acest punct de vedere nu este împărtăşit de instanţa de control judiciar care consideră, dimpotrivă, că din interpretarea sistematică şi teleologică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale - art. 36 alin. (2) lit. a), art. 36 alin. (3) lit. b) - şi a celor cuprinse în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei - art. 80 şi art. 88 alin. (1) lit. c) - se degajă cu claritate existenţa stării de incompatibilitate pe care a reţinut-o recurenta în actul administrativ atacat.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevede că:

"(1) Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu: (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită "atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului", iar, potrivit alin. (3) lit. b) al aceluiaşi articol, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local "aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local...".

Potrivit art. 132 din acelaşi act normativ:

"( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .) Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului ( . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .)"

Prin urmare, în raport de dispoziţiile art. 132 din Legea nr. 215/2001, pentru justa soluţionare a cauzei se impune a se stabili dacă Administraţia Pieţei Sector 1 Bucureşti, în cadrul căreia intimatul are calitatea de angajat, face parte din aparatul de specialitate al consiliului local, în condiţiile în care criticile aduse de recurentă vizează în primul rând greşita apreciere a probatorului administrat în cauză sub acest aspect şi dacă în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă faptul că, în perioada de referinţă, intimatul-reclamant a fost angajat cu contract individual de muncă în cadrul Administraţiei Pieţelor Sector 1 Bucureşti - serviciu public aflat în subordinea Consiliului Local al Sectorului 1, înfiinţat, potrivit art. 73 din Legea nr. 215/2001, de către consiliul local.

Interpretarea pe care judecătorul fondului a dat-o sintagmei "aparat propriu al consiliului local" este excesiv de formalistă şi a condus la o concluzie contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Suprapunerea terminologică realizată prin art. 110 din Legea nr. 286/2006 între denumirea de "aparat propriu de specialitate al consiliului local" şi denumirea de "aparat de specialitate al primarului" nu acoperă integral sensul sintagmei utilizate de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al consiliului local". În lipsa unei definiţii legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracţie de existenţa unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activităţi desfăşurate simultan de către intimat.

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, intimatul, în calitate de consilier local, avea atribuţii referitoare la organizarea şi funcţionarea Serviciului public - alin. (2) lit. a), putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcţii al serviciului menţionat - alin. (3) lit. b) - în cadrul căruia era angajat în acelaşi timp cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situaţie în planul transparenţei în exercitarea funcţiilor publice.

Conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale".

Astfel, Înalta Curte constată că, în cauză, interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (art. 36 alin. (2) lit. a), art. 36 alin. (3) lit. b), art. 74 şi art. 77), precum şi interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, conduc la concluzia că serviciul public în cadrul căruia intimatul are calitatea de salariat, face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu al Consiliului Local Sector 1 Bucureşti, unde acesta exercită o funcţie de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local; faptul că în hotărârile Consiliului Local Sector 1 Bucureşti, de aprobare a organigramei Primăriei, se face distincţie între aparatul propriu de specialitate şi serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea Consiliului Local Sector 1 Bucureşti serviciul public unde intimatul îşi desfăşoară activitatea în baza contractului individual de muncă, fiind în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcţii‚ deţinute de intimat în perioada de referinţă, mai exact că una din funcţii este subordonată celeilalte în primul rând sub aspect decizional; este de domeniul evidenţei că în modul de organizare, funcţionare, atribuţiile şi subordinea acestei administraţii se regăsesc cu prisosinţă temeiurile legale pentru incidenţa situaţiei de incompatibilitate menţionată în actul de constatare încheiat de Agenţia Naţională de Integritate.

Atâta vreme cât consiliul local hotărăşte asupra elementelor esenţiale de funcţionare a unui agent economic, se impune să se reţină dependenţa decizională, cu consecinţa apartenenţei la aparatul propriu, având în vedere şi faptul că, în calitate de consilier local, contestatorul are posibilitatea să participe la adoptarea de hotărâri cu privire la funcţia pe care o ocupă, bugetul de venituri şi cheltuieli al serviciului pe care îl conduce, statul de funcţii şi organigrama acestuia.

Potrivit art. 9 lit. b) din Legea nr. 393/2004:

"calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri: incompatibilitate".

Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că intimatul-reclamant a încheiat contractul individual de muncă pe durată nedeterminată în cadrul Administraţiei Pieţelor Sector 1 în anul 2004, la data de 01.10.2008 a fost numit în funcţia de şef serviciu în cadrul aceleiaşi instituţii publice şi a fost validat în funcţia de consilier local al Consiliului Local al Sectorului 1 începând cu 23.06.2008 (pentru mandatul 2008-2012) şi ulterior pentru mandatul 2012-2016.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 2008-2012, deoarece a deţinut, simultan, calitatea de consilier local şi pe cea de angajat cu contract individual de muncă la Administraţia Pieţelor Sector 1, încălcând astfel dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare.

Serviciul public înfiinţat şi aflat în subordinea Consiliului Local şi a Primarului face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu, aşa încât se impune să se reţină starea de incompatibilitate în care s-a aflat contestatorul şi, pe cale de consecinţă, concluzia că este fondată calea de atac exercitată de pârâtă.

Înalta Curte reaminteşte faptul că dispoziţiile legale care instituie starea de incompatibilitate au fost analizate de instanţa de contencios constituţional, care a statuat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public.

Prin urmare, constatând că în mod greşit instanţa de fond a apreciat, cu greşita interpretare şi aplicare a legii, că ocuparea concomitentă a celor două funcţii trece testul incompatibilităţii, una din funcţii fiind subordonată celeilalte, Înalta Curte va admite toate criticile formulate prin cererea de recurs.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Curte constată că în perioada de referinţă reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Soluţia adoptată în această cauză este conformă cu jurisprudenţa Înaltei Curţi în cauze similare, reflectată, de ex., în Decizia nr. 1254/8.03.2012, Decizia nr. 4247/19.10.2012, Decizia nr. 4752/14.11.2012 etc.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 1539 din 29 mai 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2017.