Public utility operator regional status excluding local interest incompatibility for mayor's shareholder representation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2013 din data de 22.07.2013, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 emis de pârâtă.

Prin sentinţa civilă nr. 4812 din 20.12.2013, Tribunalul Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâtă prin întâmpinare şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa.

Prin sentinţa civilă nr. 58/CA din 6 aprilie 2015, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de S.C. Raja S.A. Constanţa.

Împotriva sentinţei civile nr. 58/CA din 6 aprilie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Arată recurenta că raţionamentul instanţei este bazat pe o interpretare eronată a prevederilor legale incidente.

Astfel, se arată în motivele de recurs, interpretarea dată de prima instanţă contrazice flagrant principiul potrivit căruia acolo unde legea interzice mai puţin, implicit interzice şi mai mult.

Ar fi de neconceput ca legiuitorul să interzică reprezentarea în adunarea generală a acţionarilor a unei societăţi de mai mică anvergură, dar să îngăduie, în acelaşi timp, reprezentarea în adunarea generală a acţionarilor a unei societăţi de mai mare importanţă.

În opinia recurentei, interpretarea primei instanţe este, astfel, şi în mod vădit discriminatorie, fiind de natură a crea un privilegiu inexplicabil pentru o parte a aleşilor locali şi sancţionând, în schimb, o altă parte a aleşilor locali (care se află într-o situaţie mai puţin gravă decât cei din prima categorie).

Interpretarea primei instanţe este, prin urmare, contrară scopului urmărit de Legea nr. 161/2003 şi, în consecinţă, recurenta consideră că nu poate fi primită.

Subliniază recurenta că operatorii regionali sunt subordonaţi unui interes local (în sensul larg al termenului "local"), astfel încât fac parte din categoria mai largă a societăţilor "comerciale de interes local" (în sensul larg al termenului "local") la care se referă art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest fel, arată recurenta, interpretarea dată de prima instanţă nesocoteşte însuşi scopul instituirii regimului incompatibilităţilor, astfel că, în cauză, soluţia primei instanţe este rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor ce cârmuiesc materia incompatibilităţilor, în mod special a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, direct incidente în speţă.

Concluzionează recurenta că sentinţa atacată este rezultatul încălcării art. 174 din Noul C. proc. civ., situaţie care atrage incidenţa art. 488 alin. (1) punctul 5 din Noul C. proc. civ., cât şi rezultatul încălcării prevederilor de drept material ale art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage aplicarea art. 488 alin. (1) punctul 8 din Noul C. proc. civ.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 2 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentei, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare a Raportului de evaluare nr. x/3.07.2013, întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a stabilit că au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul incompatibilităţilor întrucât, concomitent cu funcţia de primar al Comunei Pecineaga, judeţul Constanţa, reclamantul a deţinut şi calitatea de reprezentant al comunei Pecineaga în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor Societăţii Comerciale RAJA S.A., fiind încălcate interdicţiile prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de fond a admis acţiunea reclamantului şi a anulat raportul de evaluare întocmit de pârâtă, iar în motivele de recurs este criticată soluţia instanţei de fond pentru că ar fi dată cu interpretarea eronată a prevederilor legale incidente.

Referitor la cazul de incompatibilitate generat de deţinerea simultană a calităţii de primar al Comunei Pecineaga, judeţul Constanţa şi a calităţii de reprezentant al Comunei Pecineaga în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor la S.C. RAJA S.A., instanţa de fond a reţinut următoarele:

Prin actul constitutiv autentificat sub nr. x/2009 şi Statutul autentificat sub nr. x/2009 a fost înfiinţată Asociaţia B.", având printre asociaţi şi Comuna Pecineaga.

Prin HCL Pecineaga nr. 17/11.07.2007 s-a aprobat cumpărarea unui număr de 90 acţiuni de la S.C. RAJA S.A. Constanţa, acţiuni cesionate de Consiliul Judeţean Constanţa conform HCJ nr. 74/25.05.2007.

Prin HCL Pecineaga nr. 34/13.11.2008 s-a aprobat participarea Comunei Pecineaga, în calitate de membru fondator, prin Consiliul Local Pecineaga, în cadrul Asociaţiei B. de utilităţi publice pentru serviciul de alimentare cu apă şi de canalizare "Apă-Canal Constanţa". Totodată, s-a aprobat asocierea Comunei Pecineaga, prin Consiliul Local Pecineaga, cu unităţile administrativ-teritoriale ale Judeţului Constanţa în cadrul Asociaţiei B. de utilităţi publice pentru serviciul de alimentare cu apă şi de canalizare "Apă-Canal Constanţa", persoană juridică de drept român, înfiinţată conform art. 11 şi urm. din legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.

De asemenea, prin HCL Pecineaga nr. 99/20.10.2009 s-a aprobat studiul de oportunitate privind delegarea gestiunii serviciului de alimentare cu apă şi canalizare al Comunei Pecineaga.

Conform HCL Pecineaga nr. 17/11.07.2007 reclamantul A. a fost desemnat reprezentant al Comunei Pecineaga în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor a S.C. RAJA S.A. Constanţa.

S.C. RAJA S.A. s-a reorganizat din regie autonomă în societate comercială pe acţiuni prin hotărârea Consiliului Judeţean Constanţa nr. 257/18.10.2006.

Ulterior, prin HCJ Constanţa nr. 74/25.05.2007 a avut loc transformarea societăţii din societate pe acţiuni în operator regional de servicii comunitare de utilităţi publice, respectiv operator regional pentru serviciul de alimentare cu apă şi canalizare.

În raport de înscrisurile menţionate, instanţa de fond a reţinut că Comuna Pecineaga este acţionar al S.C. RAJA S.A. şi asociat în Asociaţia B. de utilităţi publice pentru serviciul de alimentare cu apă şi canalizare "APA-CANAL Constanţa" potrivit actului constitutiv al asociaţiei şi că în prezent S.C. Raja S.A. nu mai poate fi calificată ca o societate de interes local, aceasta reprezentând în contextul normativ actual, un operator regional.

Pe de altă parte, statutul de operator regional al societăţii în discuţie reiese chiar din HCJ Constanţa nr. 74/25.05.2007, prin care a avut loc transformarea societăţii din societate pe acţiuni în operator regional de servicii comunitare de utilităţi publice, respectiv operator regional pentru serviciul de alimentare cu apă şi canalizare.

Or, plecând de la această definiţie, dar şi de la obiectul de activitate al Asociaţiei B. "Apă-Canal Constanţa", vâzând totodată aria de acoperire teritorială a societăţii căreia i s-a delegat de către menţionata asociaţie gestiunea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare, în opinia primei instanţe apare cu evidenţă faptul că societatea în cauză, calificată de lege ca fiind operator regional nu mai poate fi calificată societate comercială de interes local, aceasta deservind mai multe unităţi administrativ-teritoriale.

Curtea a apreciat astfel, în contextul existenţei, la momentul evaluării, a unor acte normative care conţin calificări distincte ale aceluiaşi tip de societate comercială, că în mod greşit s-a reţinut prin raportul de evaluare contestat starea de incompatibilitate a reclamantului.

Această soluţie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, deoarece a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora:

"Art. 87. - (1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: […]

f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor de interes local reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi de interes naţional reglementată de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În raport cu probatoriul administrat în faţa primei instanţe, Înalta Curte reţine următoarele:

- potrivit Hotărârii nr. 257 din 18 octombrie 2006 a Consiliului Judeţean Constanţa S.C. "RAJA" S.A. a fost înfiinţată prin reorganizarea Regiei Autonome Judeţene Apă Constanţa, iniţial cu capital integral al Judeţului Constanţa;

- conform Contractului de delegare a gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apă şi canalizare S.C. "RAJA" S.A. prestează serviciile respective pe raza mai multor unităţi administrativ-teritoriale;

- ulterior, au dobândit calitatea de acţionari ai S.C. "RAJA" S.A. mai multe unităţi-administrativ teritoriale, fapt atestat inclusiv prin listele de prezenţă a acţionarilor în adunarea generală ordinară a acţionarilor;

- Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Pecineaga a devenit acţionar al S.C. "RAJA" S.A. prin preluarea unui număr de 90 de acţiuni cesionate de Consiliul Judeţean Constanţa, conform Hotărârii nr. 74 din 25 mai 2007 a Consiliului Judeţean Constanţa;

- intimatul-reclamant A. - primar al Comunei Pecineaga a fost desemnat, prin hotărâre a Consiliului Local al Comunei Pecineaga, să reprezinte interesele comunităţii în adunarea generală a acţionarilor a S.C. "Raja" S.A.

Astfel fiind, din probatoriul administrat, rezultă cu evidenţă faptul că S.C. "RAJA" S.A. este constituită în integralitate din capitalul social al unităţilor administrativ-teritoriale membre ale Asociaţiei B. şi Canalizare - "Apă-Canal Constanţa" cu un capital social integral public, iar, potrivit obiectului de activitate, asigură gestiunea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale, membre ale Asociaţiei B.

În privinţa S.C. "RAJA" S.A., în jurisprudenţa Înaltei Curţi (Decizia nr. 473/2015) s-a reţinut că "de esenţa funcţionării operatorului regional este aşadar gestionarea prin delegare a serviciului de furnizare apă şi canalizare în mod eficient şi la aceeaşi parametri calitativi tuturor membrilor asociaţiei şi nu în funcţie de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional nefragmentabil şi mai ales nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociaţii l-ar putea avea", iar scopul societăţii este de a facilita "accesarea de către autorităţile publice a fondurilor europene în condiţii specifice stabilite de către organismele europene abilitate, gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal sau regional destinate înfiinţării modernizării şi/sau şi dezvoltării după caz a sistemelor de utilităţii publice aferentă acestor servicii". Aşadar, "instituţia juridică a operatorului regional a sistemului public de alimentare cu apă şi canalizare este distinctă de instituţia juridică a societăţii comerciale de interes local, iar interesul propriu al primarului într-o astfel de entitate cu caracter regional însărcinată cu îndeplinirea unui serviciu public nu poate exista, din moment ce într-o astfel de entitate sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entităţii care a participat la capitalul entităţii respective, asociaţii participă în egală măsură în organele de conducere al acesteia şi unităţile administrativ teritoriale asociate, exercită prin Asociaţia B., un control direct asupra operatorului regional, similar controlului pe care îl exercită asupra departamentelor proprii, cu influenţă dominantă asupra tuturor deciziilor strategice şi/sau semnificative ale operatorului".

În consecinţă, în concordanţă cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că S.C. "Raja" S.A. Constanţa este operator regional, care activează într-un teritoriu ce excede interesului local al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale ce are calitate de acţionar, astfel că, în cauză, nu se poate reţine existenţa situaţiei de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens este şi jurisprudenţa constantă în materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În temeiul art. 126 alin. (3) din Constituţia României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are atribuţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.

În realizarea rolului constituţional ce revine instanţei supreme de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii, în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere practica sa anterioară, în care s-a reţinut că primarul care deţine calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a acţionarilor unei societăţi comerciale - operator regional care asigură furnizarea sau prestarea serviciului ori activităţii de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, nu se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, instanţa are în vedere, cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 163/2015, nr. 431/2015, nr. 432/2015, nr. 473/2015, nr. 1339/2015, nr. 1410/2015, nr. 1908/2015, nr. 3308/2015, nr. 107/2016, nr. 683/2017 etc.

Aşa fiind, faţă de practica anterioară a instanţelor judecătoreşti, o altă soluţie decât cea de admitere a acţiunii ar echivala cu acceptarea unor divergenţe de jurisprudenţă (practică contradictorie) ceea ce ar reprezenta o încălcare a dreptului la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, cu privire la care în practica CEDO s-a reţinut că existenţa unor divergenţe de jurisprudenţă în cadrul autorităţilor judiciare ale ţării, este în sine contrară principiului securităţii juridice, care rezidă implicit din toate articolele Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept.

Prin urmare, menţinerea aceloraşi soluţii în cauze similare este de natură a asigura o interpretare şi aplicare unitară a legii în scopul de a evita apariţia unor divergenţe jurisprudenţiale, ceea ce ar avea ca efect crearea unui climat de incertitudine şi insecuritate juridică (mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48553/99, §96; Păduraru împotriva României, nr. 63252/00, §98; Beian împotriva României, nr. 30658/05, §37-39).

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 20 alin. (2) şi art. 21 din Constituţia României, precum şi prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, potrivit cărora legea trebuie să aibă dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate.

De aceea, atunci când textul unei legi nu este clar sau este susceptibil de interpretări diferite se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară care să-i asigure justiţiabilului posibilitatea de a-şi regla conduita.

Potrivit jurisprudenţei Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, revine jurisdicţiilor rolul de a clarifica sensul şi limitele de aplicare a legii, pentru eliminarea disfuncţionalităţilor, rolul unei jurisdicţii supreme fiind tocmai acela de a găsi mecanisme eficiente pentru a elimina divergenţele de jurisprudenţă.

În ceea ce priveşte calificarea unui operator regional de servicii de utilităţi publice, ca fiind sau nu o societate comercială de interes local în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, Plenul judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în şedinţa din data de 4 mai 2015.

Astfel, cu majoritate de voturi a fost adoptată soluţia de principiu în sensul că un operator regional care realizează servicii de utilităţi publice de interes zonal/regional nu se circumscrie unei societăţi comerciale de interes local, în sensul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Drept urmare, rezultă că prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile în cauza de faţă, iar situaţia în care s-a aflat intimatul-reclamant nu reprezintă incompatibilitatea la care se referă aceste dispoziţii legale.

În concluzie, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o aplicare corectă a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, constatând, în mod legal şi temeinic, că nu a existat starea de incompatibilitate reţinută în raportul de evaluare contestat.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamant, astfel că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâtă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 58/CA din 06 aprilie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2018.