Revocation of currency exchange license for hosting unauthorized third-party activities in licensed premises

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.11.2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. Piatra Neamţ a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice-Comisia de autorizare a activităţii de schimb valutar, anularea Deciziei nr. 78/28.14.2014 şi a Deciziei nr. 76/30.09.2014 de revocare a autorizaţiei de schimb valutar nr. x.

La termenul de judecată din 20.08.2015, reclamanta a solicitat şi suspendarea executării Deciziei nr. 76/30.09.2014 şi, implicit, a Deciziei nr. 78/28.10.2014, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 136 din 2 octombrie 2015, Curtea de Apel Bacău a admis acţiunea reclamantei, astfel cum a fost precizată şi completată, a anulat Decizia nr. 78/28.10.2014 şi Decizia nr. 76/30.09.2014 de revocare a autorizaţiei de schimb valutar nr. x şi a suspendat executarea celor două acte administrative până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Calea de atac exercitată

2.1. Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanta A. S.R.L. şi pârâtul Ministerul Finanţelor Publice.

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea, în parte, a sentinţei recurate în sensul admiterii cererii de suspendare a executării actelor contestate până la soluţionarea nu doar definitivă a cauzei, ci şi "irevocabilă", până la soluţionarea acţiunii în anulare inclusiv de instanţa de recurs.

Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice-Comisia de autorizare a activităţii de schimb valutar a formulat două cereri de recurs, una vizând soluţia instanţei de fond asupra cererii de suspendare a executării actelor contestate şi ce-a de-a doua vizând soluţia pe fondul cererii de anulare. 2.2. În argumentarea recursului

2.2. În argumentarea recursului său, Ministerul Finanţelor Publice susţine că în mod greşit a fost admisă cererea de suspendare a executării, hotărârea primei instanţe fiind afectată de motivele de casare prevăzute de art. 488 pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, recurenta-pârâtă susţine că prima instanţă, soluţionând cererea de suspendare a executării actelor administrative atacate, nu a analizat apărările formulate de pârâtă sub acest aspect, luând în considerare exclusiv motivele invocate de reclamantă în susţinerea acestei cereri.

Nu sunt îndeplinite nici condiţiile de fond, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, susţine recurenta-pârâtă, astfel că hotărârea criticată este pronunţată cu greşita aplicare a normelor de drept material, reprezentate de prevederea legală anterior citată.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă arată că prima instanţă, apreciinc că pârâta a aplicat retroactiv legea, a făcut confuzie între un aspect pur formal cu condiţiile de fond necesare autorizării caselor de schimb valutar.

Astfel, reţine prima instanţă faptul că reclamantei i se reproşează neîndeplinirea unei condiţii ce nu era prevăzută la data autorizării, respectiv aceea ca în incinta casei de schimb valutar să nu se desfăşoare alte activităţi, condiţie impusă numai prin actul de modificare a Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 664/2012, respectiv prin Ordinul nr. 86/2014.

Arată recurenta pârâtă că Ordinul nr. 86/2014, emis pentru modificarea şi completarea Ordinului nr. 664/2012 nu instituie condiţii de funcţionalitate noi, cum greşit susţine reclamanta şi preia prima instanţă, ci doar modifică procedura de autorizare, înlocuind verificarea faptică a condiţiilor de autorizare efectuată de echipa prevăzută de Ordinului nr. 664/2012 cu o declaraţie pe proprie răspundere, autentificată notarial.

Prin urmare, modificarea suferită de Ordinul nr. 664/2012 este doar de nivel formal, sub aspectul verificării îndeplinirii condiţiilor de funcţionalitate a spaţiului propus pentru desfăşurarea activităţii dde schimb valutar, astfel că în mod greşit reţine prima instanţă că în decizia de revocare a autorizaţiei privind pe reclamantă au fst reţinute aspecte care vizează nerespectarea unor condiţii inexistente la data autorizării.

Faţă de aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de recurs, pârâta solicită casarea hotărârii instanţei de fond, trimiterea cauzei spre rejudecare şi, în subsidiar, în eventualitatea rejudecării cauzei, respingerea acţiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată.

2.3. Procedura de examinare a recursurilor în completul de filtru

Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursurilor, întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12 octombrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 8 februarie 2018, Completul de filtru, apreciind incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursurile şi a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Prealabil dezlegării motivelor de casare invocate de ambele recurente, este necesară o succintă expunere a contextului faptic al speţei şi a normelor de drept incidente în cauză, aşa cum acestea au fost reţinute prin hotărârea ce face obiectul prezentelor căi de atac.

Astfel, societatea reclamantă- S.C. A. S.R.L. a fost autorizată să efectueze activităţi de schimb valutar în urma procedurii prevăzute de ordinul M.F.P. nr. 664/2012 fiind emisă autorizaţia nr. x.

În perioada 27.03.2014-16.05.2014 societatea reclamantă a fost supusă unui control din partea Direcţiei Generale Antifrauda Fiscala 1 Suceava, rezultatul verificărilor fiind consemnat in procesul-verbal nr. x Ulterior, în temeiul acestor constatări ale Direcţiei Generale Antifraudă Fiscala 1 Suceava, Comisia de autorizare a activităţii de schimb valutar din cadrul Ministerului Finanţelor Publice a emis Decizia nr. 76/30.09.2014, act administrativ prin care s-a dispus revocarea autorizaţiei de schimb valutar nr. 212/2013.

S-a reţinut în fapt, că în punctele de schimb valutar deţinute de societatea reclamantă funcţionează trei societăţi care desfaşoară activităţi distincte, şi anume:

- S.C. A. S.R.L. desfăşoară activitatea de schimb valutar şi transfer bani prin B.;

- S.C. C. S.R.L. desfăşoară activitatea de amanet aur şi argint;

- S.C. D. S.R.L. desfăşoară activitatea de vânzare şi reîncărcare cartele telefonice.

În atare context, autoritatea pârâtă a apreciat că reclamanta nu mai îndeplineşte una din condiţiile de autorizare, cea referitoare la funcţionalitatea spaţiului casei de schimb valutar, fiind încălcată obligaţia de a nu defăşura alte activităţi decât cele expres permise de lege, aferente codurilor CAEN 6619-Activităţi auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activităţi de asigurări şi coduri de pensii-remiterea de bani.

Considerând că soluţia de revocare a autorizaţiei de schimb valutar este netemeinică şi nelegală, reclamanta a formulat plângere prealabilă, în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004, soluţionată prin Decizia nr. 78/28.10.2010, în sensul respingerii acesteia.

Subsecvent, reclamanta a formulat prezenta acţiune în contencios administrativ, admisă de prima instanţă prin sentinţa civilă recurată, pentru urmtoarele motive, sintetizate astfel:

- îndeplinirea condiţiilor de autorizare referitor la funcţionalitatea spaţiului propus pentru desfăşurarea activităţii de schimb valutar se verifică prin raportare la reglementarea în vigoare la data solicitării emiterii autorizaţiei şi nu prin raportare la normele ulterioare;

- la data iniţierii procedurii de autorizare a reclamantei, normele în vigoare, reprezentate de Ordinul nr. 664/2012, nu impuneau restricţii cu privire la alte activităţi ce pot fi desfăşurate în incinta casei de schimb valutar, acestea fiind impuse numai prin Ordinul nr. 86/2014;

- în consecinţă, este nelegală revocarea autorizaţiei de schimb valutar pentru motivul că în spaţiul destinat activităţii de schimb valutar se desfăşura şi activitatea de amanet precum şi cea de vânzare şi reîncărcare cartele telefonice, motiv pentru care prima instanţă a admis acţiunea reclamantei, şi a dispuns anularea Deciziei nr. 78/28.10.2014 şi a Deciziei nr. 76/30.09.2014 de revocare a autorizaţiei de schimb valutar nr. 212 precum şi suspendarea executării celor două acte administrative până la soluţionarea definitivă a cauzei.

După cum s-a arătat în cele de mai sus, ambele părţi au formulat recurs împotriva sentinţei civile.

În ceea ce priveşte recursul formulat de reclamantă, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, nemulţumirea recurentei cu privire la întinderea efectelor hotărârii de suspendare a executării actelor atacate neavând suport în realitate.

Astfel, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa fondului, admiţând cererea de suspendare a executării actului administrativ, formulată în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, trebuia să dispună suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei şi nu doar până la soluţionarea definitivă, cum s-a dispus prin sentinţa atacată.

Raportat la prevederile art. 634 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că referirea primei instanţe la limita temporală a măsurii suspendării actului administrativ nu constituie nicidecum rezultatul unei confuzii sau al unei greşite aplicări a legii, ci conformarea soluţiei actualei reglementări procesuale, fiind eliminată, în prezent, distincţia între hotărârile definitive şi cele irevocabile, existentă la data adoptării Legii nr. 554/2004 prin prisma reglementării reprezentate de C. proc. civ. din 1865.

De aceea, menţiunile dispozitivului sentinţei atacate cu privire la întinderea în timp a măsurii suspendării nu pot fi interpretate decât în sensul menţinerii măsurii suspendării executării până la soluţionarea recursului, sau rămânerea defintivă a soluţiei prin nerecurare şi nicidecum nu pot fi interpretate în sensul că suspendarea durează până la soluţionarea cauzei de către primă instanţă.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă ca fiind nefondat, nefiind incident motivul de casare revăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Examinând recursul formulat de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că este fondat, soluţia de admitere a acţiunii reclamantei şi de anulare a actelor atacate fiind pronunţată cu încălcarea normelor de drept material incidente în cauză, aşa cum se va arăta în cele ce urmează.

Achiesând la punctul de vedere îmbrăţişat de către prima instanţă cu privire la aplicabilitatea principiului "tempus regit actum" Înalta Curte constată, totuşi, că şi la data iniţierii procedurii de autorizare a societăţii reclamante ca operator de schimb valutar exista restricţia desfăşurării altor activităţi în incinta casei de schimb valutar, cu excepţia celor aferente codului CAEN 6619-Activităţi auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activităţi de asigurări şi coduri de pensii-remiterea de bani.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Anexa 2 a Ordinului nr. 664/2012, activităţile de schimb valutar pentru persoane fizice pe teritoriul României pot fi efectuate cu îndeplinirea condiţiilor legale aplicabile numai de următoarele categorii de entităţi: case de schimb valutar, organizate ca persoane juridice conform Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, având ca principal obiect de activitate activităţile de schimb valutar pentru persoane fizice cod CAEN 6612 - Activităţi de intermediere a tranzacţiilor financiare - activităţi ale birourilor de schimb valutar. Activităţile secundare nu pot fi altele decât cele incluse în cod CAEN 6619 - Activităţi auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activităţi de asigurări şi coduri de pensii - remiterea de bani.

Este de subliniat faptul că această dispoziţie este cuprinsă în anexa ce cuprinde criteriile referitoare la autorizarea şi/sau înregistrarea entităţilor care desfăşoară activităţi de schimb valutar pe teritoriul României, astfel că susţinerile recurentei-reclamante, preluate şi de către prima instanţă, în sensul că la data iniţierii procedurii de autorizare a reclamantei ca operator de schimb valutar nu era prevăzută restricţia cu privire la alte activităţi ce pot fi desfăşurate în incinta casei de schimb valutar, nu au suport.

Dacă legiuitorul a găsit necesar să nu permită autorizarea unei societăţi comerciale ca operator de schimb valutar, în contextul în care obiectul de activitate al acesteia cuprinde şi alte activităţi decât cea de schimb valutar sau cea secundară permisă în mod excepţional, este evident că nu poate fi primită interpretarea reclamantei, în sensul că legiuitorul ar fi permis, totuşi, ca în incinta casei de schimb valutar să poată fi desfăşurate şi alte activităţi dar de către alte societăţi decât cea autorizată să efectueze schimbul valutar. O astfel de interpretare, cum este cea propusă de reclamantă şi însuşită de prima instanţă, face inutilă, de altfel, întreaga reglementare a condiţiilor de funcţionalitate a spaţiilor caselor de schimb valutar, pentru că, dacă pe lângă un operator de schimb valutar ar putea coexista un număr nelimitat de societăţi cu orice obiect de activitate, nu se poate identifica nicio raţiune pentru instituirea unor restricţii privitoare la activităţile ce pot fi desfăşurate de către operatorul de schimb valutar.

O atare limitare strictă a activităţilor ce pot fi desfăşurate de operatorii de schimb valutar are în vedere nivelul ridicat de risc al acestor operaţiuni financiare şi asigurarea unei posibilităţi reale de identificare a fluxurilor de numerar utilizate în activitatea de schimb valutar, deziderate ce evident nu ar putea fi îndeplinie în contextual în care restricţia prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. a) din Anexa 2 a Ordinului nr. 664/2012 ar viza numai operatorul de schimb valutar şi nu alte entităţi economice, în măsura în care acestea ar funcţiona în acelaşi spaţiu în care se desfăşoară şi activitatea de schimb valutar.

De aceea, faptul că modelul notei de constatare prevăzută de Ordinul nr. 664/2012 pentru verificarea spaţiilor aferente activităţii de schimb valutar nu prevede explicit o rubrică aferentă nu poate însemna, cum greşit a reţinut prima instanţă, că până la modificarea Ordinului nr. 664/2012 nu era impusă restricţia desfăşurării şi a altor activităţi în spaţiul destinat activităţii de schimb valutar.

Prin Ordinul nr. 86/2014 a fost modificat şi completat Ordinul nr. 664/2012 însă, în mod greşit consideră atât reclamanta cât şi instanţa fondului că prin Ordinul nr. 86/2014 a fost introdusă o nouă cerinţă de funcţionalitate a spaţiului unde se desfăşoară activitatea de schimb valutar, făcându-se referire la prevederile Anexei 7 ce cuprinde modelul de declaraţie din care trebuie să rezulte îndeplinirea condiţiilor de funţcionalitate a spaţiului propus pentru punctul de schimb valutar, şi unde se specifică, la lit. d), că în spaţiul punctului de schimb valutar nu se desfăşoară alte activităţi, cu excepţia celor incluse în cod CAEN 6619 - Activităţi auxiliare intermedierilor financiare, exclusiv activităţi de asigurări şi fonduri de pensii - remiterea de bani.

Precizarea explicită, cuprinsă la Anexa 7 lit. d) din modelul declaraţiei acolo conţinut, la care Înalta Curte a făcut referire în paragraful anterior, se explică prin faptul că procedura de autorizare a activităţii de schimb nu mai prevede verificarea îndeplinirii condiţiilor de funcţionalitate a spaţiului punctului de schimb valutar "ex proprii sensibus" de către comisia prevăzută de Ordinul nr. 664/2012, în forma sa iniţială, ci doar depunerea unei declaraţii pe proprie răspundere din care se rezulte îndeplinirea condiţiilor de funcţionalitate a spaţiului în discuţie.

Astfel, în forma sa iniţială Ordinul nr. 664/2012 prevedea, la art. 6 din Anexa 2, că pentru a solicita înregistrarea punctului de schimb valutar entităţile trebuie să facă dovada îndeplinirii condiţiilor de funcţionalitate a spaţiului printr-o notă de constatare, încheiată de către o echipă formată din reprezentanţi ai structurilor teritoriale aparţinând Gărzii Financiare şi Inspectoratului General al Poliţiei Române în a căror zonă de competenţă este situat punctul de schimb valutar propus, în urma verificării faptice la punctul de lucru al entităţii, al cărei model este prevăzut în anexa nr. 7 la ordin.

Ulterior, art. 6 din Anexa 2 a Ordinului nr. 664/2012 a fost modificat în sensul că, pentru a solicita înregistrarea punctului de schimb valutar, entităţile trebuie să facă dovada îndeplinirii condiţiilor de funcţionalitate a spaţiului printr-o declaraţie notarială pe propria răspundere, din care să rezulte că spaţiul îndeplineşte condiţiile de funcţionalitate, al cărei model este prevăzut în anexa nr. 7 la ordin.

Însă, aşa cum s-a arătat anterior, interdicţia desfăşurării altor activităţi în punctul de schimb valutar(cu excepţia activităţii CAEN 6619) a fost prevăzută explicit de Ordinul nr. 664/2012 încă de la data adoptării sale, astfel că în mod greşit reţine prima instanţă că o atare condiţionalitate a spaţiului punctului de schimb valutar nu a existat până la data emiterii Ordinului nr. 86/2014.

De aceea, constatându-se încălcarea unei condiţii prevăzute pentru autorizare, în mod legal a procedat autoritatea pârâtă, revocând autorizaţia recurentei reclamante, măsură ce are suport în dispoziţiile art. 24 alin. (2) lit. f) din Ordinul nr. 664/2012.

Cu referire la criticile recurentei-reclamante, în sensul că intimata-pârâtă nu a depus la dosarul cauzei toată documentaţia ce a stat la baza emiterii actelor administrative atacate, deşi o atare solicitare a fost adresată instanţei de fond, Înalta Curte constată faptul că recurenta-reclamantă nu a atacat sentinţa civilă nr. 136 din 2 octombrie 2015 sub acest aspect şi, de altfel, nici în privinţa considerentelor prin care instanţa fondului confirmă situaţia de fapt avută în vedere pentru revocarea autorizaţiei, respectiv aceea că în spatiile autorizate pentru a desfăşura activităţi de schimb valutar îşi desfăşoară activitatea şi S.C. C. S.R.L. (ce desfăşoară activitate de amanet aur şi argint) şi S.C. D. S.R.L. (ce desfăşoară activitatea de vânzare şi reîncărcare cartele telefonice).

De asemenea, Înalta Curte a luat act de soluţia primei instanţe, prin care a înlăturat motivele de nelegalitate referitoare la decizia de soluţionare a plângerii prealabile, formulate de reclamantă cu neobservarea dispoziţiilor art. 204 C. proc. civ., nici aceste considerente nefiind atacate de către recurenta-reclamantă.

În ceea ce priveşte lipsa de proproţionalitate a măsurii dispuse, recurenta-reclamantă a afirmat că abaterile reţinute în sarcina sa nu se sancţionează automat cu retragerea autorizaţiei de funcţionare, acesta fiind un drept şi nu o obligaţie a autorităţii intimate şi, în plus, nu se justifică, din această perspectivă, retragerea autorizaţiei de funcţionare pentru toate punctele de schimb valutar cât timp abaterile în discuţie vizează activitatea desfăşurată doar în trei puncte de schimb valutar.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată faptul că societatea încalcă interdicţia de desfăşurare a altor activităţi decât cea de schimb valutar sau cea secundară, clasificată CAEN 6619, la toate cele 20 puncte de schimb valutar verificate şi nu doar la trei puncte de schimb valutar, cum susţine fără temei recurenta-reclamantă.

Este de remarcat şi faptul că trei puncte de schimb valutar verificate de către Direcţia Regională Antifraudă Fiscală 1 Suceava au fost înfiinţate în baza noii proceduri, care presupune doar depunerea declaraţiei notariale din care să rezulte îndeplinirea tuturor condiţiilor pentru autorizare, inclusiv cele referitoare la funcţionalitatea spaţiului (declaraţiile S212.28.018.28, S212.28.019.28 respectiv S212.28.020.04) însă şi în cazul acestora recurenta reclamantă a încălcat restricţia cu privire la activităţile desfăşurate în punctul de schimb valutar.

De aceea, afirmaţiile recurentei-reclamante, în sensul că măsura revocării autorizaţiei de funcţionare este excesivă, nu au suport, fiind evident că abaterile reţinute în sarcina sa nu au nicidecum un caracter formal sau întâmplător, încălcarea restricţiei cu privire la natura activităţilor ce pot fi desfăşurate în spaţiul aferent punctului de schimb valutar fiind rezultatul nesocotirii normelor incidente în speţă şi nu al unei confuzii, concluzie întărită de faptul că o atare conduită este sesizată şi în privinţa punctelor de schimb valutar în privinţa cărora a depus declaraţia notarială, prin care şi-a asumat obligaţia de a nu desfăşura activităţi nepermise în spaţiile aferente punctelor de schimb valutar.

În fine, faptul că şi alţi operatori de schimb valutar desfăşoară activităţi de altă natură decât cea aferentă schimbului valutar sau activităţilor claificate CAEN 6619 nu are nicio relevanţă cu privire la legalitatea deciziilor atacate de recurenta reclamantă, legalitate ce se apreciază strict prin raportarea actelor administrative la condiţiile prevăzute de lege pentru emiterea acestora şi nu prin trimiterea la conduita altor subiecte de drept, ce nu poate face obiectul preocupării prezentei instanţe de recurs.

Faţă de aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 488 cpt. 8 C. proc. civ., recursul formulat de recurenta-pârâtă va fi admis, cu consecinţa casării hotărârii criticate, rejudecării cauzei şi respingerii acţiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată, constatând Înalta Curte că măsura revocării autorizaţiei de schimb valutar nr. 212, luată prin Decizia nr. 76/30.09.2014 precum şi decizia nr. 78/28.10.2014 sunt legal emise.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 136 din 2 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul formulat de Ministerul Finanţelor Publice-Comisia de Autorizare a Activităţii de Schimb Valutar împotriva aceleiaşi sentinţe şi, rejudecând cauza, respinge acţiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 iunie 2018.