Prematurity of claim for Natura 2000 forest compensation pending adoption of Government Methodological Norms under state aid notification requirements

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.06.2015, reclamanta Obştea Peştişani, judeţul Gorj, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, obligarea pârâtului la plata sumei de 340.196,07 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafaţa de pădure de 1.550,90 ha, situată în zona de conservare totală-tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/ajutoare de stat aferente anului 2011, şi la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal, începând cu data de 29.12.2014, data la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care a înaintat cererea nr. 610 către ITRSV Râmnicu Vâlcea, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 406 din 9 octombrie 2015, Curtea de Apel Craiova a respins excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârât, a admis, în parte, acţiunea reclamantei, a obligat pârâtul să achite reclamantei suma de 340.196,07 RON, cu titlu de compensaţii aferente anului 2011, a obligat pârâtul să achite reclamantei dobânda legală aferentă sumei reprezentând compensaţii, calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată, 26.06.2015, şi până la achitarea integrală a debitului, şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.250 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând cauza în fond, respingerea acţiunii, ca inadmisibilă şi netemeinică.

A susţinut recurentul-pârât, în esenţă, că acordarea compensaţiilor reprezentând contravaloare produse pe care proprietarii nu le recoltează este prevăzută la art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic şi că plata compensaţiilor este condiţionată atât de primirea Deciziei Comisiei Europene nr. C (2012) 5166final/19.07.2012, cât şi de publicarea Hotărârii Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase.

Astfel, nu se poate reţine culpa sa, având în vedere că documentaţia înaintată nu poate fi verificată şi avizată şi că a întreprins toate demersurile ce îi reveneau conform contribuţiilor sale.

De asemenea, dreptul reclamantei de acordare a ajutoarelor de stat privind compensaţiile aferente anului 2011 pentru terenuri forestiere situate în arii naturale protejate nu a fost încălcat şi nici infirmat, ci ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea şi publicarea proiectului de hotărâre de guvern, conform Deciziei Europene nr. C(2012) 5166.

3. Procedura de soluţionare a recursului

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplineşte cerinţele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată.

4.2. Cu privire la fondul recursului

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este fondat în limitele şi pentru considerentele ce urmează.

4.2.1. Intimata-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţii recurente privind avizarea şi acordarea despăgubirilor de 340.196,07 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafaţa de pădure de 1.550,90 ha, situată în zona de conservare totală tip funcţional T2, aferente anului 2011, şi a dobânzilor, refuz comunicat prin Adresa nr. x/07.04.2015.

4.2.2. Instanţa de control judiciar constată că soluţia vizând excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea Adresei nr. x/07.04.2015 este corectă. Această adresă reprezintă un refuz nejustificat al autorităţii de a da curs solicitării petentei, constituind materializarea refuzului nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Astfel, reclamanta, apreciind că răspunsul pârâtului prin adresa menţionată este nejustificat, s-a adresat instanţei de contencios administrativ, solicitând obligarea pârâtului la avizarea şi acordarea despăgubirilor, instanţa putându-se pronunţa asupra cererii formulate şi să constate dacă refuzul acordării despăgubirilor este sau nu nejustificat.

4.2.3. În ceea ce priveşte motivul de recurs vizând fondul cauzei Înalta Curte reţine că acesta este fondat, acţiunea reclamantei impunându-se a fi respinsă ca prematur formulată, cu consecinţa respingerii şi a cheltuielilor de judecată solicitate de reclamantă.

Prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Prin Adresa nr. x/07.04.2015, Ministerul Mediului şi Pădurilor-Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Râmnicu-Vâlcea a comunicat faptul că, în baza noilor orientări ale Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014-2020, a elaborat, un nou proiect de hotărâre de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 care se află în procedură de avizare.

Se observă astfel că absenţa normelor metodologice a fost motivul refuzului de plată a compensaţiilor, nefiind elaborată metodologia de calcul a acestora. Aşa cum s-a reţinut în considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 36 din 23 noiembrie 2015, hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice.

Instanţa de control judiciar reţine, în concordanţă cu considerentele acestei decizii, că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celor proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Aşadar, acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

În cauză, pentru perioada de referinţă analizată, sunt relevante dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

O.G. nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În temeiul acestor dispoziţii legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeaşi decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Aşa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, nu se poate aprecia că ar exista, în cadrul legislativ naţional, un act care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anulare destinate gestionării durabile a fondului forestier.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin urmare, în prezent, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare sus-menţionat, excepţia prematurităţii acţiunii fiind astfel întemeiată.

Cu toate acestea, Înalta Curte observă că, într-adevăr, aşa cum s-a reţinut şi în decizia pronunţată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept invocată, este real faptul că situaţia juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuţie, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii pe care îl au proprietarii suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, însă, pentru această situaţie partea are la îndemână un alt remediu judiciar.

4.3. Soluţia instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul Ministerului Apelor şi Pădurilor, va casa, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca prematur formulată, menţinând soluţia asupra excepţiei de inadmisibilitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 406 din 9 octombrie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea, ca prematur formulată.

Menţine dispoziţiile privind soluţionarea excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 martie 2018.