Reversal of judicial transfer based on opportunity rather than illegality violating acquired rights and legal certainty.

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2017

Asupra contestaţiei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin contestaţia înregistrată, la data de 3 mai 2017, pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, A. a solicitat, în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi a Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători; suspendarea executării Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi a Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători; repararea prejudiciului material şi moral şi sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, republicată, privind Consiliul Superior al Magistraturii.

În motivarea contestaţiei formulate, petentul, judecător la Tribunalul Harghita, cu grad profesional de curte de apel, a arătat că a formulat cerere de transfer la Curtea de Apel Braşov, înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii sub nr. x/2017, fiind invocate motive de ordin profesional şi personal.

Prin Hotărârea nr. 182/14.02.2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători a fost admisă cererea contestatorului şi s-a dispus transferul de la Tribunalul Harghita la Curtea de Apel Braşov, începând cu data de 01.04.2017.

Ulterior, prin Hotărârea nr. 276 din 21.03.2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători a fost admisă plângerea prealabilă formulată de judecătorii din cadrul Tribunalului Harghita împotriva Hotărârii nr. 182/14.02.2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători, fiind dispusă revocarea acestei din urmă hotărâri privind transferul contestatorului.

Împotriva hotărârii de revocare a transferului, contestatorul a exercitat calea de atac prevăzută de dispoziţiile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 317/2004, iar prin Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii a fost respinsă contestaţia formulată.

Având în vedere situaţia de fapt expusă, contestatorul a criticat hotărârea adoptată de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, subliniind caracterul vădit nelegal al soluţiei de revocare a transferului.

Astfel, se arată că nu a fost respectat principiul legalităţii actelor administrative şi principiul previzibilităţii normelor juridice, prin adoptarea actului de revocare a hotărârii de transfer în lipsa unor proceduri specifice şi previzibile. Se arată că actul de revocare a dispoziţiei de transfer nu a urmat nicio procedură, în dezacord cu principiul paralelismului de forme sau a simetriei juridice, care ar fi impus parcurgerea aceloraşi proceduri instituite pentru adoptarea actului administrativ de transfer, dacă s-ar fi ajuns la concluzia că acesta ar fi fost revocabil sau retractabil, chiar şi pentru motiv de oportunitate. Mai mult, hotărârea de revocare a transferului are un caracter discreţionar, autoritatea pârâtă neîndeplinindu-şi obligaţia de a asigura un just echilibru între interesele publice şi cele particulare aflate în concurs, în condiţiile în care aceasta are doar o largă marjă de apreciere şi nicidecum o libertate absolută.

Contestatorul susţine că a fost nesocotit principiul motivării actelor administrative, întrucât hotărârea de dispunere a transferului a fost revocată mai înainte de a fi fost motivată şi comunicată contestatorului.

Se invocă încălcarea principiului irevocabilităţii pentru motive de oportunitate a actelor administrative individuale emise la cerere şi în beneficiul particularului. Astfel, se arată că actul administrativ de dispunere a transferului a fost revocat pentru motive de pură oportunitate, aspect recunoscut în mod expres de Consiliul Superior al Magistraturii, însă, textul legal invocat de intimat, în temeiul căruia a fost pronunţată soluţia de revocare a actului de transfer, este cel prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care statuează ca motiv de revocare exclusiv caracterul nelegal al actului administrativ. Se susţine din acest motiv că revocarea/retractarea actului administrativ de dispunere a transferului s-a făcut printr-o interpretare extensivă a unui text legal de excepţie. Se mai arată că situaţia de fapt avută în vedere nu a suferit nicio modificare.

Contestatorul arată că prin adoptarea hotărârilor atacate a fost nerespectat principiul securităţii juridice sau al stabilităţii raporturilor juridice, cu ignorarea regulii dreptului câştigat, a fost încălcat principiul inamovibilităţii şi al independenţei judecătorului prin revocarea transferului magistratului, la cererea oricărei persoane interesate şi în lipsa unei proceduri specifice.

Totodată se susţine că au fost încălcate dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care actul revocat a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Se arată că cel dintâi efect al hotărârii de transfer a contestatorului a fost respingerea cererilor concurente de transfer pentru acelaşi post vacant. De asemenea, se arată că efect al emiterii hotărârii de transfer a fost comunicarea acesteia instanţelor implicate, care au fost obligate astfel să ia măsuri administrative şi organizatorice pentru punerea ei în aplicare. Totodată, la sesiunea de transferuri din luna martie 2017, postul de la Curtea de Apel Braşov figura ca fiind ocupat, iar cel de la Tribunalul Harghita, ca liber.

Contestatorul a susţinut, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative atacate, considerând că în cauză sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

S-a solicitat repararea prejudiciului material şi moral cauzat prin emiterea hotărârilor atacate, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătându-se că sunt îndeplinite condiţiile răspunderii pentru fapta proprie, cu privire la fapta ilicită a autorităţii administrative, săvârşită cu vinovăţie şi având ca urmare producerea unor prejudicii materiale şi morale.

Contestatorul a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, republicată, care prevăd:

"Hotărârile Consiliul Superior al Magistraturii, în plen şi în secţii, se iau prin vot direct şi secret şi se motivează", susţinând că textul criticat contravine dreptului de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil prevăzut de dispoziţiile art. 21 din Constituţia României, sub aspectul caracterului secret al votului prin care se iau hotărârile Consiliul Superior al Magistraturii, în plen sau în secţii, privind acte administrative individuale referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor.

2. Apărarea formulată de intimatul Consiliul Superior al Magistraturii. Cererea de intervenţie accesorie

Prin întâmpinarea depusă la dosarul Înaltei Curţi intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea, ca neîntemeiată, a contestaţiei împotriva Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi a Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători.

Intimatul a arătat că soluţionarea cererii de revocare a Hotărârii nr. 182/14.02.2017 a Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru judecători a avut loc în limitele de competenţă ale Consiliului Superior al Magistraturii şi că nu există prevederi legale suplimentare referitoare la procedura de analiză şi soluţionare a unor astfel de cereri. De asemenea, Plenul a constatat că la momentul pronunţării hotărârii atacate, hotărârea secţiei pentru judecători privind transferul nu a intrat în circuitul civil şi nu a produs efecte juridice, măsurile dispuse prin aceasta urmând a opera la o dată ulterioară, respectiv 1.04.2017.

Intimatul a arătat că procedura aplicabilă în materia transferului este cuprinsă în Capitolul I din Regulament, articolele 1-4, neexistând prevederi suplimentare referitoare la procedura de analiză şi soluţionare a unor cereri de revocare a hotărârilor ce privesc transferul.

Se arată că atât literatura de specialitate, cât şi jurisprudenţa în materie s-au pronunţat în mod constant în sensul că organul administrativ poate reveni asupra actelor pe care le-a emis, atât pentru aspecte de nelegalitate, cât şi pentru aspecte de oportunitate, însă numai până la momentul în care actele administrative şi-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice. Intimatul arată că transferul contestatorului urma să opereze la o dată ulterioară celei de 21.03.2017, moment în care s-a dispus revocarea măsurii, iar, pe de altă parte, contestatorul nu a probat că în baza actului administrativ referitor la transfer s-au născut raporturi juridice civile.

Intimatul arată că marja sa de apreciere în exercitarea atribuţiei de a dispune cu privire la transferul unor judecători nu este limitată la verificarea aspectelor de legalitate pe care le presupune îndeplinirea condiţiilor obiective, ci vizează aspecte de oportunitate.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare a actelor administrative atacate, intimatul arată că Hotărârea Plenului nu conţine dispoziţii care să poată fi puse în executare, întrucât prin aceasta s-a dispus respingerea contestaţiei formulate de contestator, iar în ceea ce priveşte Hotărârea secţiei pentru judecători, se arată că nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la cererea de acordare a despăgubirilor materiale şi morale se apreciază că este nefondată, întrucât nu sunt întrunite condiţiile răspunderii pentru fapta proprie a autorităţii publice, pe de o parte şi nici nu se poate aprecia că părţii i s-a cauzat un prejudiciu, în condiţiile în care acesta a dobândit deja gradul profesional de judecător de curte de apel.

Intimatul arată că, în cauză, excepţia de neconstituţionalitate invocată, prin raportare la normele legale criticate, nu are legătură cu soluţia ce se va pronunţa în speţă, motiv pentru care solicită respingerea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia arătată, ca inadmisibilă. Se susţine că modul de exprimare a votului de către membrii Consiliului Superior al Magistraturii nu afectează legalitatea soluţiilor pronunţate, în raport de criticile formulate în prezenta acţiune.

La data de 19 mai 2017, Tribunalul Harghita a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul intimatului Consiliul Superior al Magistraturii, în temeiul art. 61 alin. (2), art. 63 alin. (1) din C. proc. civ., solicitându-se respingerea contestaţiei formulate de A.

3. Procedura derulată

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, la dosarul cauzei s-au ataşat actele administrative atacate şi documentaţia aferentă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Deliberând asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte apreciază că excepţia este inadmisibilă, dispoziţiile menţionate neavând legătură cu soluţionarea cauzei. Înalta Curte are în vedere că nu se poate reţine existenţa unei legături de cauzalitate între caracterul secret al votului şi modul în care acesta este exercitat de către membrul Consiliului Superior al Magistraturii. În consecinţă, în temeiul art. 29 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 47/1992, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

Analizând actele dosarului pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine următoarele:

Prin Hotărârea nr. 182 din 14 februarie 2017, CSM, secţia pentru judecători a dispus transferul contestatorului A., judecător cu grad profesional de curte de apel de la Tribunalul Harghita la Curtea de Apel Braşov, începând cu data de 1 aprilie 2017.

Ulterior, prin Hotărârea nr. 276 din 21 martie 2017, CSM, secţia pentru judecători a admis plângerea prealabilă formulată de judecătorii din cadrul Tribunalului Harghita şi a revocat Hotărârea nr. 182 din 14 februarie 2017. Prin Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017, Plenul CSM a respins contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 276 din 21 martie 2017 a secţiei pentru judecători.

În motivarea acestor din urmă hotărâri, a căror legalitate reprezintă obiectul principal al prezentului litigiu, s-a reţinut, în esenţă, că ulterior datei de 01.04.2017, dată la care s-a dispus transferul contestatorului de la Tribunalul Harghita, vor fi vacante două posturi de judecători la secţia penală (în care îşi desfăşurau activitatea trei judecători, inclusiv contestatorul) existând riscul blocării complete a activităţii secţiei, ca efect al imposibilităţii soluţionării incidentelor procedurale. S-a mai reţinut că nu au fost încălcate dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, un act administrativ putând fi revocat pe considerente de oportunitate atâta timp cât acesta nu a intrat în circuitul civil şi nu a produs efecte juridice. Dreptul judecătorului de a fucnţiona la instanţa unde a fost transferat nu se naşte decât la momentul împlinirii termenului, altminteri s-ar pune în discuţie valabilitatea actelor întocmite de judecător la instanţa de unde se transferă, anterior împlinirii termenului, dar ulterior hotărârii de transfer.

Înalta Curte apreciază că hotărârile atacate sunt nelegale, din perspectiva următoarelor considerente.

Astfel, pe de o parte, Înalta Curte reţine că nici din actele dosarului şi nici din susţinerile autorităţii intimate nu rezultă că între data adoptării hotărârii de transfer a contestatorului şi data revocării acesteia s-ar fi schimbat în vreun fel situaţia de fapt avută în vedere de CSM la data aprobării transferului. Or, într-o asemenea situaţie, Înalta Curte constată că prin revocarea hotărârii de transfer pentru motive de oportunitate, autoritatea pârâtă a săvârşit un exces de putere în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, atâta timp cât a fost încălcat dreptul contestatorului de a-şi desfăşura activitatea la Curtea de Apel Braşov, drept constituit prin hotărârea de transfer în temeiul art. 60 din Legea nr. 303/2004.

Trebuie avut în vedere faptul că, astfel cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a ICCJ, dreptul de apreciere nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona abuziv, arbitrar şi în afara oricărui control. Exercitarea dreptului de apreciere este supusă principiului proporţionalităţii, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligaţia să îl promoveze şi drepturile sau interesele legitime ale particularilor, ce pot fi lezate prin conduita administraţiei. Prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 consacră normativ atribuţia instanţei de contencios administrativ de a examina conduita autorităţilor publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că prin Hotărârea nr. 182 din 14 februarie 2017 a CSM, secţia pentru judecători s-a constituit în favoarea contestatorului, ca efect al aprobării cererii sale de transfer, dreptul de a-şi desfăşura activitatea la Curtea de Apel Braşov.

Înalta Curte constată că, potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (a se vedea, spre exemplu, hotărărea din 12 iulie 1962 pronunţată în cauzele conexate C-42/59 şi C-49/59), revocarea unui act administrativ legal prin care au fost conferite drepturi subiective este contrară unor principii generale ale dreptului comunitar, precum cele ale securităţii juridice, aşteptării legitime şi respectării drepturilor câştigate. Altfel spus, prin excepţie de la principiul general recunoscut al revocabilităţii actelor administrative, actele prin care se constituie drepturi subiective în favoarea particularilor nu pot fi revocate pentru motive de oportunitate, ci numai pentru motive de nelegalitate. Or, potrivit chiar susţinerilor autorităţii pârâte, hotărârea de transfer a fost revocată exclusiv pentru motive de oportunitate, aceasta fiind legală.

Înalta Curte apreciază că, potrivit tezei general acceptate în doctrină şi jurisprudenţă cu privire la momentul de la care actele administrative produc efecte juridice, dreptul contestatorului de a-şi desfăşura activitatea la Curtea de Apel Braşov a luat naştere la data adoptării hotărârii de transfer, ce coincide cu data aducerii la cunoştinţa acestuia a soluţiei de admitere a cererii de transfer, prin publicarea pe site-ul de internet al CSM.

Contrar susţinerilor autorităţii intimate, în lipsa unor dispoziţii legale care să confere în mod expres dreptul acesteia de a stabili un termen pentru aprobarea transferului unui magistrat, termenul de 1 aprilie 2017 nu are relevanţă din perspectiva naşterii dreptului contestatorului de a-şi desfăşura activitatea la Curtea de Apel Braşov.

Mai mult, Înalta Curte constată că producerea efectelor juridice ale hotărârii de transfer de la data adoptării acesteia este confirmată de conduita ulterioară a autorităţii pârâte - dincolo de mărturisirea extrajudiciară cuprinsă în considerentele Hotărârii nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului CSM conform cărora "hotărârea revocată produsese unele efecte", este de menţionat că, astfel cum rezultă din situaţia posturilor de judecător la data de 1 martie 2017, la Curtea de Apel Braşov toate cele 41 de posturi figurau ca ocupate, respectiv niciun post vacant sau vacantabil, aspect de natură a infirma teza autorităţii pârâte potrivit căreia hotărârea de transfer producea efecte juridice doar începând cu data de 1 aprilie 2017.

Înalta Curte constată că fiind rămasă fără obiect cererea de suspendare a executării hotărârilor atacate, atâta timp cât a fost soluţionată în fond contestaţia formulată împotriva acestora.

Înalta Curte apreciază drept neîntemeiat capătul de cerere având ca obiect obligarea intimatului la plata daunelor materiale, în condiţiile în care drepturile prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 27/2006 au ca premisă detaşarea ori delegarea magistratului în altă localitate decât cea de domiciliu. Or, astfel cum rezultă din actele dosarului, contestatorul nu a fost delegat la Tribunalul Harghita, ci a fost numit la instanţa respectivă prin Decret al Preşedintelui României, iar textul legal menţionat, fiind clar, nu permite o interpretare extensivă.

Este neîntemeiat şi capătul de cerere având ca obiect obligarea intimatului la plata daunelor morale, Înalta Curte apreciind că, faţă de datele concrete ale cauzei (scopul adoptării hotărării de revocare a transferului l-a constituit asigurarea bunei funcţionări a Tribunalului Harghita şi nu prejudicierea contestatorului), precum şi faţă de noutatea problemei de drept rezolvate prin hotărârile atacate în practica administrativă a CSM, constatarea încălcării legii şi anularea actelor atacate reprezintă, în sine, o reparaţie echitabilă şi suficientă a prejudiciului moral provocat.

Faţă de considerentele mai sus expuse şi văzând dispoziţiile art. 29 alin. (9) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte va admite în parte contestaţia, va anula Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi Hotărârea nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători, urmând a fi respinse celelalte capete ale contestaţiei, conform celor arătate mai sus.

În raport cu soluţia de admitere în parte a contestaţiei, va fi respinsă cererea de intervenţie accesorie formulată în interesul intimatului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Admite în parte contestaţia formulată de A.

Anulează Hotărârea nr. 383 din 30 martie 2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi Hotărârea nr. 276 din 21 martie 2017 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Judecători.

Respinge cererea de suspendare a executării hotărârilor atacate, ca rămasă fără obiect.

Respinge ca neîntemeiat capătul de cerere privind daunele materiale şi morale.

Respinge cererea de intervenţie accesorie în interesul intimatului Consiliul Superior al Magistraturii formulată de Tribunalul Harghita.

Cu recurs în 48 de ore de la pronunţare cu privire la soluţia dată cererii de sesizare a Curţii Constituţionale.

Definitivă pentru fondul contestaţiei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2017.