Invalidity of sporadic cadastre rules misapplying systematic first registration and land book opening requirements

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti, B., C., D. şi E., anularea Ordinului nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară şi repararea pagubei care i-a fost cauzată prin emiterea actului administrativ, respectiv obligarea părţilor în solidar la plata daunelor morale de 100.000 RON.

La data de 28.03.2016, în cursul procedurii de regularizare, reclamantul a modificat acţiunea în sensul că a solicitat să se dispună suspendarea parţială a Ordinului nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară cu privire la pct. 36, 48 şi 53, anularea parţială a acestui ordin cu privire la pct. 36, 48 şi 53. A solicitat să se ia act că renunţă la pretenţiile formulate faţă de pârâţii B., C., D. şi E. şi îşi menţine pretenţiile faţă de pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 113 din 11 iulie 2016, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoru cu pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

A respins excepţia autorităţii de lucru judecat invocată de pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

A respins cererea reclamantului A. de suspendare parţială a Ordinului nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

A anulat în parte Ordinul nr. 1340/2015 emis de Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară în privinţa pct. 36, 48 şi 53.

A respins celelalte pretenţii ale reclamantului.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamantul A. şi pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti.

Recurentul-reclamant A. a solicitat admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul admiterii în totalitate a acţiunii formulate.

De asemenea, recurentul-reclamant A. a invocat excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de Urgenţă nr. 35/2015.

În ceea ce priveşte recursul formulat de recurentul-reclamant A., se constată că recurentul-reclamant nu a indicat expres vreunul din cazurile de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., însă motivele formulate pot fi încadrate în cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi pe fond respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, fiind invocate ca temei al cererii de recurs dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti a depus la dosar întâmpinare la data de 03.10.2016.

Recurentul-reclamant A. a depus la dosar întâmpinare la data de 04.10.2016 precum şi răspuns la întâmpinarea formulată de ANCPI Bucureşti.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursurilor, întocmite în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 23 mai 2017, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Ţinând seama de concluziile raportului, în care s-a constatat că recurentul A. deşi nu a indicat niciun motiv de nelegalitate, menţionând generic dispoziţiile C. proc. civ., s-a apreciat că motivele invocate de recurent pot fi încadrate fi dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar în ceea ce priveşte recurenta -pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti care a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că s-a apreciat că recursurile sunt admisibile în principiu.

La data de 12 decembrie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., au fost admise în principiu recursurile şi s-a fixat termen pentru judecata pe fond a acestora la data de 231 martie 2018, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

Reclamantul prin cererea de recurs a criticat neadmiterea în totalitate a acţiunii sale, respectiv a petitului vizând acordarea de daune morale, acestea fiind solicitate ca urmare a documentaţiilor cadastrale neefectuate din pricina articolelor solicitate a fi anulate, potenţialii clienţi fiind nevoiţi să se adreseze altor persoane autorizate care au aplicat punctele 36,48 şi 53 din Ordinul nr. 340/2015 chiar dacă unele dintre acestea ştiau de acest lucru. Consideră nejustificată respingerea pretenţiilor morale solicitate, deoarece prin refuzarea de documentaţii cu scopul de a respecta legea s-a adus atingere prestigiului profesionalei şi i-au fost cauzate serioase probleme financiare.

Daunele morale au fost cuantificate de recurent la suma de 100.000 RON "rezultate de daune materiale necuatificabile dar estimabile", în concret făcând referire la "aproximativ 39 de documentaţii de primă înscriere neefectuate.

O astfel de argumentare, cu referire la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi primită în principal ca nemotivată din perspectiva solicitării de daune morale, iar în secund avându-se în vedere că însuşi recurentul a făcut referire la daunele materiale ce ar fi putut fi cuantificate din cele " aproximativ 39 de lucrări".

Or, deşi sarcina probei îi revenea, recurentul nu a făcut dovada prejudiciului moral suferit ca urmare a acţiunii părţii potrivnice, nici a legăturii eventuale de cauzalitate între acestea, astfel că Înalta Curte apreciază că în mod corect instanţa de fond a respins acest capăt de cerere.

Cât priveşte recursul pârâtei Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară acesta critică anularea pct. 36,48 şi 53 din Ordinul 1340/2015 a Directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

În motivarea cererii se arată că regula primei înscrieri, de la care pleacă instanţa în analizarea dispoziţiilor introduse prin pct. 48 din Ordinul nr. 1340/2015 al Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi "Publicitate Imobiliară, se referă la cadastru sistematic (general, în timp ce dispoziţiile introduse prin pct. 48 au aplicabilitate doar în ceea ce priveşte cadastrul sporadic).

Totodată, instanţa invocă, în susţinerea regulii primei înscrieri, art. 78 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 emis de Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

Or, art. 78 invocat face parte din Capitolul IV "procedura de înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară" subcapitolul 4.2 "Soluţionarea cererilor pe flux integrat cadastru - carte funciară", care reglementează procedura de soluţionare a cererilor depuse pe flux integrat de cadastru şi carte funciară.

Cererea de primă înscriere este doar una dintre cererile ce se pot depune pe flux integrat de cadastru şi carte funciară, aşa cum sunt şi toate cererile de actualizare date imobil respectiv: înscrierea dezmembrămintelor, înscrierea actualizărilor datelor tehnice ale imobilului, înscrierea unei construcţii sau a unei extinderi, înscrierea modificării de suprafaţă, înscrierea modificării de limite, înscrierea modificării de categorie de folosinţă sau destinaţie.

Toate aceste proceduri de înscriere sunt tratate în acelaşi capitol cu prima înscriere, toate fiind proceduri de înscriere în cadastru sporadic.

De asemenea, art. 78 alin. (1) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 emis de Directorul General al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară stabileşte că: "Prima înscriere a imobilelor în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară se realizează la cerere sau din oficiu, în cazurile expres prevăzute de lege."

Însă, în cadastru sporadic legea nu prevede alte cazuri de primă înscriere în afara situaţiei când imobilul nu este înscris în cartea funciară. Pe cale de consecinţă, dacă prima înscriere se face doar în cazurile prevăzute de lege, ea nu poate fi tratată ca o regulă în ceea ce priveşte deschiderea unei noi cărţi funciare în cadastrul sporadic, ci dimpotrivă doar ca unul dintre mijloacele prin care se deschid noi cărţi funciare fiind de strictă aplicare.

Apoi, în realizarea cadastrului sporadic regula conform căreia toate imobilele trebuie înscrise în cartea funciară şi cadastru, instituită de dispoziţiile art. 876 şi art. 878 C. civ., respectiv art. 1 şi următoarele din Legea nr. 7/1996 republicată (r3) se completează cu regula conform căreia înscrierile vor continua a fi făcute în cărţile funciare existente, în momentul intrării în vigoare a Legii nr. 7/1996 şi ulterior a noului C. civ.

Această regulă a continuării înscrierilor în cărţile funciare existente s-a aplicat inclusiv în privinţa cărţilor funciare deschise, în zona de aplicare a Decretului-lege nr. 115/1938, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 7/1996. Regula continuării înscrierilor, fiind prevăzută de dispoziţiile art. 129 şi următoarele din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 2371/c/1997 al Ministrului Justiţiei, dar şi de dispoziţii similare regăsite în toate formele Legii nr. 7/1996 începând cu modificările aduse prin O.G. nr. 41/2004 aprobată cu modificări prin Legea nr. 499/2004 (a se vedea art. 60 în forma data de O.G. nr. 41/2004, dar şi art. 87 pct. 16 din Legea nr. 71/2001).

Mai mult, continuarea înscrierilor drepturilor, faptelor sau raporturilor juridice în vechile cărţi funciare a fost clarificată de practica instanţelor, inclusiv de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 19/2015 dată în recursul în interesul legii.

Aşadar. în realizarea cadastrului sporadic se porneşte de la premisa că toate imobilele trebuie înscrise în cartea funciară şi în cadastru, că înscrierile se fac pas cu pas (imobil cu imobil), că înscrierile se fac de regulă la cerere şi doar prin excepţie din oficiu, că înscrierile vor continua a fi făcute în cărţile funciare existente.

Dacă în cadastrul sistematic (general) deschiderea unor noi cărţi funciare se face, doar prin primă înscriere (art. 14 alin. (5) şi 6 din Legea nr. 7/1996 republicata r3) şi concomitent pentru toate imobilele de pe un anumit teritoriu cu consecinţa naşterii efectului constitutiv al înscrierilor, în cadastrul sporadic deschiderea unei noi cărţi funciare nu se face doar prin primă înscriere ci şi prin alte tipuri de înscriere. în concret, aşa cum prevede art. 880 alin. (1) şi (2) din C. civ., în cazul alipirii sau al dezlipirii imobilul rezultat din alipire sau imobilele rezultate din dezlipire vor primi un identificator unic nou (număr cadastral) şi vor fi transcrise în cărţi funciare noi concomitent cu sistarea cărţilor funciare în care erau înscrise imobilele iniţiale.

În realitate însă în forma criticată a Ordinului, se transformă regula primei înscrieri în excepţie. Raportările din motivări la zona de aplicare a C. civ. şi nu a Decretului-Lege nr. 115/1998 vădesc neechivoc în ce constă eroarea Ordinului. Preexistenţa cărţilor funciare face ca în aceste teritorii să nu fie valabilă regula de la prima înscriere prevăzută de art. 78 alin. (2) din Ordin şi cele ale art. 79 alin. (2) care se referă la "documentaţia de actualizare date imobil, alipirea sa dezlipirea după caz".

Or, Legea nr. 7/1996 face referire la regula deschiderii de noi cărţi funciare la ceea ce apare ca primă înregistrare în sistemul integrat de cadastru.

Cât priveşte pct. 53 din Ordin, acesta modifică regula înregistrării din oficiu la prima înscriere în sistemul integrat de cadastru, acesta realizându-se la cererea persoanei interesate.

Recurenta se sprijină în cererea sa pe dispoziţiile art. 41 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 conform căreia în cazul lucrărilor de înregistrare în cadastru şi în cartea funciară realizate la cererea persoanelor interesate, dacă suprafaţa din măsurători este diferită de suprafaţa înscrisă într-o carte funciară pe baza unei documentaţii cadastrale recepţionate de oficiul teritorial sau suprafaţa din documentaţia cadastrală, recepţionată de oficiul teritorial, pentru care nu s-a deschis carte funciară ori suprafaţa din actele de proprietate, cererea de recepţie şi înscriere în cartea funciară se soluţionează astfel:."

Dacă textul de lege stabileşte că doar în cazul lucrărilor de înregistrare în cadastru şi cartea funciară realizate la cererea persoanelor interesate se poate dispune modificarea în mod amiabil a suprafeţelor imobilelor în procentele stabilite de lege, regulamentul de aplicare nu putea stabili în alt mod, motiv pentru care a fost introdusă şi în regulament sintagma "realizată la cererea persoanelor interesate."

Apreciază recurenta că instanţa de fond se află într-o eroare aplicând concepte specifice cadastrului sistematic (general) în analizarea unor norme ale cadastrului sporadic

Dispoziţiile art. 41 alin. (3) din Lege, ca de altfel şi dispoziţiile art. 84 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 al directorului general al ANCPI, sunt norme aplicabile doar în procedura de cadastru sporadic nu şi în procedura de cadastru sistematic.

Astfel, pentru diferenţele de suprafaţă constatate cu ocazia efectuării cadastrului sistematic (general) există alte reguli, respectiv cele stabilite de art. 11 alin. (20) şi următoarele din Legea nr. 7/1996, republicată.

Şi în acest caz instanţa de fond a plecat de la aceeaşi regulă a primei înscrieri instituită de art. 14 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 7/1996 republicată (r3) pentru înregistrarea sistematică şi a aplicat-o înregistrărilor sporadice fără să vadă că sunt în fapt instituţii diferite, modalităţi diferite de a face cadastru pe un anumit teritoriu.

Apoi instanţa consideră că întrucât regula este cea a primei înscrieri, deschiderea unei cărţi funciare prin altă modalitate, de exemplu alipire sau dezlipire are drept consecinţă eludarea verificărilor în sensul prevăzut de art. 81 din regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014 al directorului general al ANCPI.

O astfel de interpretare nu poate fi primită, sensul textului normativ nefiind cel la care se referă punctul anulat din Ordin, ci la modalitatea prescrisă pentru corectarea ori înscrierea suprafeţelor reale sau actualizate.

Susţinerile privind inutilitatea verificărilor este de asemenea nereală, spre exemplificare în zona de carte funciară Bucovina cvasitotalitatea imobilelor (parcele funciare) nu au avut înscrisă suprafaţa până la apariţia Legii nr. 7/1996, iar existenţa unor hărţi cadastrale la cota 1.2880 făcea imposibilă decelarea în teren a limitelor de proprietate.

Cât priveşte anularea pct. 36 din Ordin se pretinde de recurent că abrogarea art. 56 din Ordinul nr. 700/2014 al directorului General ANCPI prin care s-a stabilit că "în cazul transmiterii dreptului de proprietate, un exemplar al încheierii de carte funciară, însoţit de extrasul de carte funciară pentru informare, se comunică Direcţiei de Impozite şi Taxe Locale"

Se susţine că instanţa se află în eroare atunci când afirmă că această obligaţie de a comunica un exemplar al încheierii de carte funciară se aplică în cazul primei înscrieri.

Dimpotrivă obligaţia de a comunica un exemplar al încheierii de carte funciară era strict limitată la cazul transmiterii dreptului de proprietate şi nu la efectuarea unor prime înscrieri.

Prin prima înscriere se dispune deschiderea unei cărţi funciare pentru un imobile neînscris în cartea funciară iar drepturile ce poartă asupra imobilelor se înscriu în baza actelor de proprietate depuse în susţinerea cererii.

În cazul unei prime înscrieri nu are loc nici un transfer al dreptului de proprietate de la proprietarul înscris anterior întrucât prin primă înscriere se deschide o carte funciară pentru prima data acelui imobil.

Prin pct. 36 din Ordinul nr. 1340/2015 al directorului general al ANCPI a fost abrogat acest art. 56 întrucât adaugă la lege. Astfel nu există nici o prevedere cuprinsă într-un act normativ de forţa ierarhic superioară în baza căruia să fie necesară introducerea acestei obligaţii de comunicare a încheierii de carte funciară în cazul transferului dreptului de proprietate a unui imobil înscris în cartea funciară.

În realitate raportarea trebuie să se facă la dispoziţiile Legii nr. 573/2003 privind Codul fiscal şi nu la Legea nr. 7/1996, dispoziţiile art. 249 ş.u.

Mai mult, interesul public ce s-ar presupune a fi ocrotit de o instituţie publică precum recurenta, apare ca tratat dintr-o perspectivă contrară prin abrogarea textului art. 56, autorităţile fiscale locale neavând la dispoziţie un alt cadru legal pentru evidenţierea completă şi mai ales corectă a suprafeţelor deţinute de diverşi proprietari, suprafeţe care realitatea a confirmat-o, sunt de obicei diferite de cele scriptice.

În aceste condiţii în raport de motivele invocate, hotărârea instanţei de fond de anulare a pct. 36,47 şi 53 din Ordin apare ca temeinică şi legală.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Cum în raport de motivele invocate, recursurile părţilor nu se întemeiază în dispoziţiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 495 C. proc. civ. urmează a le respinge ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursurile declarate de reclamantul A. şi pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară împotriva sentinţei civile nr. 113 din 11 iulie 2016 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 19 septembrie 2018.