Judicial enforcement of direct administrative concession contract barred without prior collegial committee decision

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2014, la data de 16.12.2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ PENTRU PESCUIT ŞI ACVACULTURĂ a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa sa dispună: obligarea autorităţii publice ANPA sa încheie contractul de concesiune directă cu privire la terenurile din domeniul public al statului ce s-au aflat în exploatarea Societăţii comerciale B. S.A. localitatea Dunăreni, judeţul Dolj, din perimetrul localităţilor Bistreţ şi Cârna (fost sat Dunăreni), contract la care S.C. A. este îndrituita, sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate pentru fiecare zi de întârziere; obligarea autorităţii publice ANPA la plata despăgubirilor in cuantum de 1 565 000 RON, reprezentând daunele materiale suferite de S.C. A. ca urmare a neîncheierii in timp util a contractului de concesiune directa la care sunt îndreptăţiţi; stabilirea, prin dispozitiv, de către instanţa de judecata, a unui termen de executare; în cazul în care termenul nu este respectat, aplicarea conducătorului autorităţii publice a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, precum şi plata penalităţilor în condiţiile art. 894 din C. proc. civ.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 254 din data de 5 iunie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x, a fost respinsă cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei la prima instanţă in vederea rejudecării fondului.

În motivarea cererii de recurs, a fost invocat faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., precum şi faptul că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Prin cererea de chemare in judecată, reclamanta a solicitat, in principal, obligarea autorităţii publice pârâte ANPA sa încheie un contract de concesiune directă cu privire la care reclamanta era îndreptăţită, petit întemeiat pe prev. art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (2) şi art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta a arătat că este un investitor care a cumpărat active (diguri/amenajări piscicole) ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă aflat sub luciu de apă, aspect ce atrage incidenţa prev. art. 211 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 268/2001 şi a prevederilor Capitolului IV, Secţiunea 1 din Procedura privind privatizarea societăţilor comerciale cu profil piscicol şi a amenajărilor piscicole, concesionarea terenurilor din domeniul public al statului şi vânzarea terenurilor din domeniul privat al statului pe care sunt amplasate amenajări piscicole.

Ca urmare a celor menţionate mai sus, la data de 13.01.2014, recurenta şi-a manifestat, prin intermediul unei scrisori de intenţie, dorinţa fermă de concesionare a terenurilor din domeniul public al statului ce s-au aflat in exploatarea societăţii comerciale B. S.A., din perimetrul localităţilor Bistret şi Carna (fost sat Dunăreni), prin metoda atribuirii directe de la A.N.P.A. Ulterior, la data de 20.02.2013, a revenit cu o nouă adresă şi a depus şi la Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultura o solicitare similară. Lipsa unui răspuns ferm la solicitări a determinat formularea plângerii conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, iar la această plângere, i s-a comunicat că a fost întocmită o Nota de informare privind încheierea unui contract de concesiune prin atribuire directa cu S.C. A. S.R.L., Notă ce urmează a fi analizată in şedinţa Comisiei de Privatizare Concesionare, împreună cu documentaţia înaintată de reclamantă.

Având in vedere ca această şedinţă a Comisiei de Privatizare Concesionare nu mai avea loc, la data de 13.10.2014, reclamanta a solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale soluţionarea cat mai urgentă a demersului iniţiat de aceasta in vederea încheierii contractului de concesiune directă. Atitudinea adoptata de ANPA echivalează cu refuzul de a rezolva favorabil cererea. Astfel, persistenţa pe o durata in timp de aproape 2 (doi) ani în a nu soluţiona cererea reprezintă un veritabil refuz de a o soluţiona favorabil.

Faţă de apărarea pârâtei ANPA referitoare la inexistenta Comisiei ca urmare a trecerii ANPA din subordinea MMSC in subordinea MADR începând cu luna noiembrie 2014, recurenta a arătat că anterior acestei treceri comisia a existat, iar solicitarea sa era depusă (solicitarea a fost depusa in luna ianuarie 2014, iar trecerea s-a făcut in luna noiembrie 2014) şi putea fi soluţionată, având in vedere ca potrivit dispoziţiilor art. 3 din Anexa nr. 2 la Ordinul MMSC nr. 1408/05.06.2013: "lucrările Comisiei se desfăşoară in cadrul şedinţelor care se convoacă bilunar, la sediul central al Agenţiei. (2) Comisia se poate convoca şi in şedinţa extraordinara de către preşedinte sau la cererea a cel puţin 3 membrii." Totodată, de la data întocmirii Protocolului de preluare- predare intre MMSC şi MADR a trecut deja aproape un an, timp in care se putea constitui sau ar fi trebuit sa se constituie noua Comisie de privatizare -concesionare.

Analizând ansamblul probator administrat in cauza, prima instanţa a reţinut ca in prezent nu a fost constituita comisia de privatizare şi nu a fost emisa o hotărâre a acesteia asupra cererii reclamantei. Motivarea instanţei este contradictorie şi străină de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.), deoarece nu Comisia de privatizare-concesionare încheie contractul la care reclamanta este îndrituită, cum in mod greşit reţine instanţa de fond, ci parata ANPA, in urma emiterii de către Comisie a unei Hotărâri.

Totodată, se invocă şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., deoarece instanţa de fond a reţinut greşit ca părţile nu se afla in situaţia premergătoare unui contract administrativ, in prezent existând doar iniţiativa reclamantei. Astfel cum insasi Curtea de Apel Craiova a reţinut in considerentele sentinţei recurate, documentaţia depusa de S.C. A. S.R.L. in vederea concesionarii prin atribuire directa a fost analizată de Serviciul de privatizare concesionare al ANPA, care a întocmit o Notă ce cuprinde date referitoare la situaţia amenajării piscicole, situaţia fondului funciar şi calculul redevenţei minime datorate, Notă ce urmează a fi analizată in şedinţa Comisiei de privatizare- concesionare care va emite o hotărâre. Ca urmare, părţile se afla in situaţia premergătoare unui contract administrativ, in prezent existând mai mult decât iniţiativa recurentei, cum in mod greşit a reţinut prima instanţă.

Cu privire la Hotărârea Comisiei de privatizare-concesionare, intimata ANPA a comunicat instanţei faptul ca la această dată se fac demersuri in vederea stabilirii componenţei comisiei conform art. 3 din Ordinul nr. 181/12.08.2010. Un eventual petit de obligare a comisiei să îi analizeze cererea ar fi lipsit de finalitate, cât timp temporizarea cererii sale, fără un temei legal, a deschis accesul la justiţie, în condiţiile art. 6 din CEDO.

Recurenta a arătat că nu îşi poate exploata in mod legal activele de aproape 2 ani, iar statul roman şi-a lăsat neexploatat terenul aflat sub luciu de apa ce face obiectul prezentului litigiu, deşi putea sa încaseze o redevenţă. Refuzul autorităţii publica ANPA de a rezolva, in termenul prevăzut de lege, o cerere formulată de un particular referitoare la un drept recunoscut de lege/privitoare la încheierea unui contract administrativ se asimilează unui act administrativ unilateral in lumina prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a invocat disp. art. 211 alin. (1) şi (3), precum şi ale art. 2 alin. (2) din Legea nr. 268/2001 şi Procedura privind privatizarea societăţilor comerciale cu profil piscicol şi a amenajărilor piscicole, concesionarea terenurilor din domeniul public al statului şi vânzarea terenurilor din domeniul privat al statului pe care sunt amplasate amenajări piscicole.

Recurenta a invocat dispoziţiile art. 98 din cuprinsul Secţiunii 1 referitoare la iniţierea procedurii de concesionare prin atribuire directă, care dispun următoarele:

"Concesionarea terenurilor prin metoda atribuirii directe se poate face: din iniţiativa investitorilor, persoane fizice sau juridice, romane sau străine, interesaţi de concesionarea terenurilor, prin depunerea unei scrisori de intenţie (...) Scrisorile de intenţie se vor depune la Agenţia Naţionala pentru Pescuit şi Acvacultura". In aceeaşi Secţiune 1 se mai arată următoarele:

"Concesionarea terenului prin metoda atribuirii directe se face fara întocmirea unui studiu de oportunitate sau caiet de sarcini şi fara nicio forma de publicitate, prin atribuire directa cumpărătorului de active(amenajări piscicole)".

Atunci când a reglementat posibilitatea concesionarii terenurilor prin metoda atribuirii directe cumpărătorului de active/amenajări piscicole, legiuitorul a avut in vedere interdependenţa utilizării acestor bunuri imobile. Astfel, cele patru diguri/amenajări piscicole se afla in apa şi nu pot fi exploatate/utilizate decât împreuna cu terenul aferent, respectiv cu terenul aflat sub luciu de apa pe care il compartimentează in bazine piscicole. Totodată, Statul Roman - proprietarul terenului aflat sub luciu de apa, nu poate exploata acest teren decât folosindu-se de digurile aflate pe acesta. Legătura strânsa intre activele proprietatea recurentei şi terenul pe care acestea se afla şi posibilitatea utilizării doar împreuna a acestor bunuri, a determinat legiuitorul sa reglementeze, prin dispoziţiile sus citate, ca intr-o astfel de situaţie terenul cu destinaţie agricola sa fie atribuit direct spre concesionare investitorului care a cumpărat active ce implica necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricola, teren ce poate fi şi aflat permanent sub luciu de apa, cum este cazul în speţa.

In drept, au fost invocate prevederile art. 6 din CEDO, art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Cererea de recurs a fost timbrată cu 200 RON taxă judiciară de timbru conform art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013.

2.2. Întâmpinarea

Intimata Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, părţile nu se află în faza premergătoare unui contract administrativ, ci există doar manifestarea de voinţă a recurentei în acest sens prin scrisoarea de intenţie transmisă de recurentă în data de 13.01.2014, răspunsurile intimatei la solicitarea recurentei neputând fi asimilate unui act administrativ, ce ar produce efecte juridice în mod direct asupra celui căruia i se adresează, fiind doar o operaţiune administrativă care nu produce efecte juridice, respectiv o simplă exprimare a unei opinii din partea unei instituţii publice. Tocmai diferenţa dintre un act administrativ, care este indubitabil un act juridic şi răspunsul autorităţii, care nu este altceva decât o operaţiune tehnico-administrativă, este importantă în speţa dedusă judecăţii, în condiţiile în care instanţa nu poate controla pe calea acţiunii directe decât actele administrative atacate in justiţie. Intr-un asemenea caz, controlul asupra operaţiunilor administrative se face numai in subsidiar, în cadrul controlului pe care instanţa judecătorească îl exercită asupra actului administrativ atacat şi numai în legătura cu acesta.

În lipsa emiterii unei hotărâri, instanţa nu are competenţa de a aproba încheierea unui contract în acest sens, nefiind parcursă etapa exprimării organului colegial, comisia având atribuţia de verificare a celor solicitate de reclamantă privind încheierea contractului. Or, în cauză, unul din obiectele acţiunii îl constituie obligarea intimatei la încheierea contractului prin substituirea voinţei sale, iar nu obligarea sa la a soluţiona cererea reclamantei. În condiţiile în care nu şi-au exprimat opţiunea în ceea ce priveşte solicitarea reclamantei, instanţa nu se poate substitui voinţei organului colegial şi să dispună direct încheierea contractului menţionat, procedura administrativă neputând fi înlocuită cu procedura judiciară, cu atât mai mult cu cât nu există în prevederile O.U.G. nr. 23/2008 nicio prevedere legală care să stipuleze obligaţia sa de a încheia un astfel de contract.

2.3. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta S.C. A. S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimată.

În motivarea răspunsului, s-au arătat următoarele:

Nu există nicio justificare rezonabilă pentru nesoluţionarea cererii de peste 2 (doi) ani şi pentru a face distincţie între persoanele care au primit un răspuns in termen legal şi persoanele care nu primesc un astfel de răspuns un termen îndelungat, ca urmare a încălcării obligaţiei autorităţii publice de a răspunde, fara nici un temei legal. Administratorul terenului vizat de prezentul litigiu nu-şi poate invoca propria culpa faţă de neîncheierea in timp util a contractului de concesiune directa cu privire la care proprietarul amenajărilor piscicole este legal îndreptăţit, iar instanţa de fond nu ar fi trebuit sa permită ca aceasta atitudine de pasivitate a paratei intimate sa persiste, atât cu consecinţa prejudicierii patrimoniului său, cat şi cu consecinţa prejudicierii patrimoniului statului roman prin neîncasarea redevenţei pentru terenul aflat sub luciu de apa.

2.4. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12 iulie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 2 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.5. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.:

Recurenta a invocat faptul că motivarea instanţei este contradictorie şi străină de natura cauzei, deoarece nu Comisia de privatizare-concesionare încheie contractul la care reclamanta este îndrituită, cum in mod greşit reţine instanţa de fond, ci parata ANPA, in urma emiterii de către Comisie a unei Hotărâri.

Prima instanţă a reţinut faptul că reclamanta a solicitat în principal obligarea ANPA să încheie contractul de concesiune directă, însă în prezent nu s-a emis o hotărâre de către comisia de privatizare-concesionare, organ colegial care are atribuţia de a încheia contracte privind privatizarea, concesionarea, arendarea. În lipsa emiterii unei hotărâri, prima instanţă a reţinut că nu are competenţa de a aproba încheierea contractului, nefiind parcursă etapa exprimării opţiunii organului colegial. Aşadar, comisia are atribuţia de verificare a celor stabilite în notă privind încheierea contractului, respectiv datele referitoare la situaţia amenajării piscicole, situaţia fondului funciar şi calculul redevenţei minime datorate.

Înalta Curte reţine că nu poate fi, astfel, identificată nicio contradicţie în cuprinsul motivării sentinţei, prima instanţă reţinând în mod corect atribuţiile comisiei de privatizare-concesionare şi pe cele ale ANPA. Astfel, considerând că sunt respectate cerinţele unei motivări logice şi conforme cu cele solicitate, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestui motiv de recurs.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.:

În esenţă, recurenta a invocat greşita aplicare a legii, prin aceea că instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că părţile nu se aflau in situaţia unor acte juridice premergătoare încheierii unui contract administrativ; se critică faptul că prima instanţă ar fi reţinut doar existenţa unei iniţiative a reclamantei, fără vreo manifestare de voinţă a pârâtei pentru a se putea considera că existau acte premergătoare încheierii unui contract.

Înalta Curte constată că recursul este nefondat, în mod corect reţinând prima instanţă faptul că, faţă de petitul acţiunii aşa cum a fost formulată de către reclamantă, obligarea la încheierea contractului de concesiune directă nu putea fi admisă de instanţă. Astfel, cum ambele părţi admit, nu a fost emisă o hotărâre de către comisia de privatizare-concesionare, acesta fiind organul colegial care avea ca atribuţie încheierea contractului în litigiu. Nefiind epuizată etapa administrativă a exprimării opţiunii de către acest organ administrativ, nu se putea proceda la suplinirea judiciară a consimţământului organului administrativ.

În ceea ce priveşte cadrul legislativ pe care s-a întemeiat solicitarea recurentei-reclamante, conform prev. art. 211 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului:

"(1) Terenurile cu destinaţie agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăţilor comerciale prevăzute la art. 1 şi art. 2 alin. (1), vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2).

(...)

(3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică şi investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active de la societăţile comerciale ce deţin în administrare terenuri agricole sau aflate permanent sub luciu de apă."

Conform Capitolului IV, Secţiunea 1 din Procedura privind privatizarea societăţilor comerciale cu profil piscicol şi a amenajărilor piscicole concesionarea terenurilor din domeniul public al statului şi vânzarea terenurilor din domeniul privat al statului pe care sunt amplasate amenajările piscicole, emisă de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură:

"Concesionarea terenului prin metoda atribuirii directe se face fără întocmirea unui studiu de oportunitate sau caiet de sarcini şi fără nicio forma de publicitate, prin atribuire directă cumpărătorului de acţiuni ale societăţilor comerciale cu profil piscicol, sau active (amenajări piscicole).

Art. 98. Iniţierea procedurii de concesionare prin atribuire directe

Concesionarea terenurilor prin metoda atribuirii directe se poate face:

- din iniţiativa investitorilor, persoane fizice sau juridice, române sau străine interesaţi de concesionarea terenurilor, prin depunerea unei scrisori de intenţie;

- din iniţiativa concedentului, prin notificarea persoanelor fizice sau juridice, române sau străine deţinătoare de active sau acţiuni şi beneficiarii unor contracte de leasing imobiliar cu clauză irevocabilă de vânzare active, arendă sau asociere în participaţiune, încheiate cu A.N.P.A.

Scrisoarea de intenţie va cuprinde datele de identificare a investitorului, manifestarea fermă şi serioasă a intenţiei de concesionare şi obiectul concesiunii."

Conform prev. art. 99 din aceeaşi Procedură, intitulat "Organizarea şi desfăşurarea concesionării prin metoda atribuirii directe":

"Documentaţia depusă în vederea concesionarii prin atribuire directa, va fi analizata de Serviciul privatizare concesionare A.N.P.A. Serviciul de privatizare concesionare verifică şi analizează documentele de participare. Lipsa unui document sau existenţa unor documente incomplete, va atrage după sine amânarea analizei dosarului pâna la completarea sa de către proprietarul de acţiuni sau active completării dosarului. Serviciul privatizare concesionare va supune aprobării Comisiei de privatizare concesionare din cadrul ANPA, Nota privind încheierea contractului de concesiune prin metoda atribuirii directe. Nota va cuprinde date referitoare la situaţia amenajarii piscicole, situaţia fondului funciar şi calculul redevenţei minime datorate (Anexa 1 la prezenta procedură). În baza hotărârii emise de Comisia de privatizare concesionare, Serviciul privatizare concesionare va intocmi contractul de concesiune directă.

Conform art. 100, intitulat "Încheierea contractului de concesiune prin metoda atribuirii directe":

"Serviciul privatizare concesionare, în baza documenaţiei transmise de concesionar, va completa Contractul de concesiune - modelul cadru inclusiv anexele care fac parte integrantă din contract: - Anexa 1 - Program investiţional; - Anexa 3 - Categorii de teren; - Anexa 5 -Planul de populare; - Anexa 6 - Convenţia. Serviciul privatizare concesionare, notifică concesionarul să se prezinte la sediul A.N.P.A. pentru semnarea contractului de concesionare în termen de max. 20 zile lucrătoare de la dat înregistrării Hotărârii de aprobare a concesionării de către Comisia de privatizare concesionare la Serviciul privatizare concesionare din cadrul ANPA. Dacă la expirarea acestui termen, concesionarul nu se prezintă sau refuză semnarea contractului, acesta pierde valoarea redevenţei platită in avans, iar terenul va fi scos la licitaţie."

Astfel cum a reţinut prima instanţă in considerentele sentinţei recurate, documentaţia depusa de recurenta-reclamantă in vederea concesionarii prin atribuire directa a fost analizată de Serviciul de privatizare concesionare al ANPA, care a întocmit o Notă ce cuprinde date referitoare la situaţia amenajării piscicole, situaţia fondului funciar şi calculul redevenţei minime datorate, Notă ce ar fi trebuit să fie analizată in şedinţa Comisiei de privatizare- concesionare care va emite o hotărâre.

Această Notă emisă de Serviciul de privatizare concesionare al ANPA nu a fost depusă la dosarul cauzei, deşi instanţa de recurs a acordat un termen în acest sens, dar existenţa ca atare a acestui înscris nu a fost contestată de către intimata-pârâtă .

În ceea ce priveşte natura juridică a acestei Note, în mod cert aceasta reprezintă doar un act premergător ce constată anumite aspecte de fapt (date referitoare la situaţia amenajării piscicole, situaţia fondului funciar şi calculul redevenţei minime datorate), fără a îngloba un acord al intimatei-pârâte sau a produce consecinţe juridice de sine stătătoare. Această Notă ar fi reprezentat, alături de cele depuse de recurenta-reclamantă conform art. 98 din Procedură, o parte a documentaţiei administrative ce urma a fi supusă analizei Comisiei de privatizare- concesionare.

În ceea ce priveşte modul de funcţionare al Comisiei de privatizare-concesionare, prin Ordinul nr. 181/12.08.2010 emis de MADR a fost înfiinţată această comisie în cadrul MADR şi aceasta urma, în termen de 15 zile de la înfiinţare, să adopte Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 317/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura în ceea ce priveşte privatizarea societăţilor comerciale cu profil piscicol.

Prin Ordinul nr. 1408/05.06.2013 emis de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, a fost înfiinţată Comisia de privatizare a societăţilor comerciale cu profil piscicol, a amenajărilor piscicole şi de concesionare a terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole în cadrul MMSC (ca urmare a trecerii ANPA de la MADR la MMSC), iar componenţa nominală a comisiei urma să fie aprobată prin decizie a preşedintelui Agenţiei. Conform art. 7 din acest ordin, la data intrării în vigoare a Ordinului nr. 140/2013 şi-a încetat aplicabilitatea Ordinul nr. 181/2010.

Din situaţia de fapt reţinută de prima instanţă, rezultă că recurenta a adjudecat la data de 20.12.2013 bunurile debitoarei S.C. B. S.A., respectiv, dig l Bistret, dig 2 Bistret, dig 1 Dunăreni şi dig 2 Dunăreni (conform actului de adjudecare nr. x/20.12.2013, iar Scrisoarea de intenţie astfel cum era cerută de Procedură, a fost înregistrată sub nr. x, sub imperiul Ordinului nr. 1408/05.06.2013 emis de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Prin O.U.G. nr. 56 din 10 septembrie 2014, Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură a trecut înapoi din subordinea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Prin înscrisul de la dosar fond, se arată de către intimata-pârâtă că în aprilie 2015 se făceau demersuri în vederea stabilirii componenţei comisiei conform Ordinului nr. 181/2010 pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor legii privind privatizarea societăţilor comerciale cu profil piscicol şi amenajărilor piscicole pe care le are în portofoliu, dar că intimata ANPA nu se află în culpă cu privire la procesul de concesionare al terenurilor proprietate publică şi privată a statului, deoarece aceasta este obligată să urmeze dispoziţiile din Protocolul de predare-preluare încheiat între Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Astfel, recurenta a depus scrisoarea de intenţie în ianuarie 2014, dată la care ANPA funcţiona în cadrul MMSC; în perioada ianuarie- noiembrie 2014, nu s-a întrunit comisia corespunzătoare din cadrul MMSC pentru analiza cererii sale; din noiembrie 2014, ANPA a trecut înapoi la MADR, trebuind a se proceda la reînfiinţarea comisiei de privatizare-concesionare, comisie ce fusese desfiinţată prin efectul Ordinului nr. 1408/05.06.2013 emis de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice.

Faţă de apărarea pârâtei ANPA referitoare la inexistenta Comisiei ca urmare a trecerii ANPA din subordinea MMSC in subordinea MADR începând cu luna noiembrie 2014, recurenta a arătat că anterior acestei treceri, comisia a existat, iar solicitarea sa era depusă (solicitarea a fost depusa in luna ianuarie 2014, iar trecerea s-a făcut in luna noiembrie 2014) şi putea fi soluţionată, având in vedere ca potrivit dispoziţiilor art. 3 din Anexa nr. 2 la Ordinul MMSC nr. 1408/05.06.2013: "lucrările Comisiei se desfăşoară in cadrul şedinţelor care se convoacă bilunar, la sediul central al Agenţiei. (2) Comisia se poate convoca şi in şedinţa extraordinara de către preşedinte sau la cererea a cel puţin 3 membri."

Cu privire la aceste susţineri, Înalta Curte constată că, deşi în mod evident Comisia din cadrul MMSC a avut la dispoziţie un interval de timp suficient pentru a soluţiona cererea recurentei, aceasta nu şi-a îndeplinit atribuţiile legale de întrunire a comisiei de privatizare a societăţilor comerciale cu profil piscicol şi de analizare a scrisorii de intenţie depuse de recurentă; neîndeplinirea atribuţiilor de către comisie a dus la nefinalizarea în termenul legal a procedurii administrative la sfârşitul căreia recurenta putea avea speranţa de a încheia contractul administrativ de concesiune.

Cu toate acestea, procedând mai departe la analiza consecinţelor juridice ce pot fi deduse dintr-o asemenea nerespectare a unor obligaţii certe şi de rezultat, faţă de natura juridică a Notei ce reprezenta doar un act premergător şi faţă de lipsa unei norme legale care să permită acest lucru, instanţa nu poate suplini lipsa consimţământului intimatei prin obligarea sa la încheierea contractului de concesiune. În speţă, nu se poate reţine existenţa actului administrativ asimilat (prin refuz nejustificat), care poate fi constatat doar în situaţia refuzului de a emite un act administrativ unilateral; în cazul contractului administrativ, refuzul de încheiere poate fi sancţionat prin obligarea la încheierea contractului doar în situaţia unei prevederi legale exprese, prevedere neexistentă în cauza de faţă.

Totodată, recurenta a mai susţinut că de la data întocmirii Protocolului de preluare- predare intre MMSC şi MADR (noiembrie 2014) a trecut deja aproape un an, timp in care se putea constitui sau ar fi trebuit sa se constituie noua Comisie de privatizare -concesionare. Din Raportul de control al ministrului delegat din cadrul Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură întocmit la data de 10.11.2014, reiese că până la data controlului nu au fost inventariate terenurile aflate sub luciu de apă, precum şi alte terenuri aferente acestora, aflate în administrarea ANPA.

În concluzie, pe de o parte, deşi recurenta a urmat etapele cerute de Procedură (a depus scrisoarea de intenţie şi documentaţia solicitată), nu a obţinut, la data judecării prezentului recurs, analiza Comisiei de privatizare-concesionare, cu toate că aceasta, conform Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei, lucrările acesteia se desfăşoară bilunar; pe de altă parte, această comisie a susţinut că nu s-a putut întruni, cel puţin din noiembrie 2014, din cauza necesităţii clarificării inventarului terenurilor aflate sub luciu de apă, precum şi a altor terenuri aferente acestora, aflate în administrarea ANPA.

Astfel, la data depunerii scrisorii de intenţie, ANPA funcţiona în cadrul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, moment la care era aplicabil Ordinul nr. 1408/05.06.2013; ca urmare a Protocolului din noiembrie 2014, încheiat în baza O.U.G. nr. 56/2014 privind trecerea ANPA din subordinea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ordinul nr. 1408/2013 a devenit caduc. Recurenta a susţinut că prin caducitatea acestuia, s-a reactivat Ordinul nr. 181/2010 al MADR, aspect ce nu poate fi susţinut din punct de vedere al efectelor actelor administrative, trecerea înapoi a structurii ANPA la MADR necesitând o nouă emitere a unui ordin de înfiinţare a comisiei.

Prin notele de şedinţă depuse în recurs, intimata a sugerat că oricum recurenta nu putea beneficia de încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă, deoarece concesionarea terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole se face conform prevederilor O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, acest act normativ neprevăzând atribuirea directă a contractelor de concesiune în virtutea faptului că au fost achiziţionate activele piscicole. Având în vedere faptul că la momentul depunerii scrisorii de intenţie, regimul juridic aplicabil contractelor de concesiune nu reglementa şi instituţia atribuirii directe, solicitarea reclamantei nu putea fi soluţionată favorabil; în vederea instituirii procedurii de atribuire directă a contractelor de concesiune, instituţia intimată a făcut demersuri în Parlament având ca finalitate adoptarea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 85/2016 de modificare a O.U.G. nr. 23/2008, lege care face obiectul unei obiecţii de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României.

Înalta Curte constată că prin Decizia nr. 312/2018 din 9 mai 2018 a fost admisă obiecţia de neconstituţionalitate şi s-a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2016 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, în ansamblul său. La paragraful 50 al deciziei amintite, s-au reţinut următoarele:

"Aplicând considerentele de principiu rezultate din jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la criteriile esenţiale ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru respectarea principiului bicameralismului, Curtea constată că modificările şi completările pe care Camera Deputaţilor le-a adus propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată se raportează la materia avută în vedere de iniţiator, şi anume aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2016. Însă, deşi ambele forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului vizează aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2016, Camera decizională, Camera Deputaţilor, a adus modificări şi completări care nu se circumscriu reglementărilor avute în vedere de prima Cameră sesizată. Astfel, Camera decizională a introdus în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 85/2016 dispoziţii referitoare la concesionarea terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum şi a terenurilor aferente acestora, stabilind, la art. I pct. 7, că terenurile pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum şi terenurile aferente acestora, din domeniul public/privat al statului, vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acţiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinaţie agricolă, cu obligativitatea menţinerii obiectului de activitate al exploatării piscicole pe perioada concesionării. De asemenea, a fost introdusă o nouă atribuţie a ANPA, şi anume privatizarea societăţilor reglementate de Legea nr. 31/1990, cu profil piscicol, şi a amenajărilor piscicole pe care le are în portofoliu, în conformitate cu prevederile Legii nr. 268/2001 cu privire la vânzarea acţiunilor şi activelor. Aşadar, în Camera decizională s-au adus modificări referitoare la regimul juridic al unor terenuri pe care sunt amplasate amenajările piscicole, preluate de la ADS, aparţinând domeniului public şi privat al statului."

Astfel, se invocă faptul că deşi intimata-pârâtă nu a soluţionat în termen cererea recurentei-reclamante şi nu i-a emis un refuz motivat, în lipsa cadrului legislativ corespunzător (care, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 54/2006, nu mai permitea expres concesionarea sub forma atribuirii directe, prin modificările preconizate prin Lege privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 85/2016 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura urmărindu-se tocmai introducerea acestei posibilităţi legale), cererea sa nu putea fi admisă.

Înalta Curte constată că existenţa sau nu a unui cadru legislativ (eventual, modul de aplicare a Legii nr. 268/2001 după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 54/2006) care să permită admiterea cererii recurentei şi încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă reprezintă aspecte colaterale ce nu duc la rezolvarea prezentei speţe, câtă vreme organul administrativ nu şi-a exprimat în mod oficial, prin acte administrative tipice, poziţia faţă de aceste probleme.

Ceea ce este esenţial în cauza de faţă este că, faţă de petitul acţiunii aşa cum a fost formulată de către reclamantă, obligarea la încheierea contractului de concesiune directă nu putea fi admisă de instanţă, nefiind emisă o hotărâre de către comisia de privatizare-concesionare, acesta fiind organul colegial care avea ca atribuţie încheierea contractului în litigiu. Nefiind epuizată etapa administrativă a exprimării opţiunii de către acest organ administrativ, nu se putea proceda la suplinirea judiciară a consimţământului organului administrativ.

Chiar şi constatând faptul că neîndeplinirea atribuţiilor de către comisie a dus la nefinalizarea în termenul legal a procedurii administrative ce putea naşte speranţa de a încheia contractul administrativ de concesiune, faţă de lipsa unei norme legale care să permită acest lucru, instanţa nu poate suplini lipsa consimţământului intimatei prin obligarea sa la încheierea contractului de concesiune. În speţă, nu se poate reţine existenţa actului administrativ asimilat (prin refuz nejustificat), care poate fi constatat doar în situaţia refuzului de a emite un act administrativ unilateral; în cazul contractului administrativ, refuzul de încheiere poate fi sancţionat prin obligarea la încheierea contractului doar în situaţia unei prevederi legale exprese, prevedere inexistentă în cauza de faţă.

Astfel, Înalta Curte reţine că în mod corect a statuat prima instanţă cu privire la imposibilitatea juridică de a suplini consimţământul intimatei, în lipsa unei analize concrete a cererii recurentei, instanţa de contencios administrativ putând doar să verifice dacă un anumit act administrativ a fost emis cu abuz de putere.

2.6. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

În temeiul art. 497 din C. proc. civ. coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. şi cu trimitere la prev. art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 254 din 5 iunie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x în contradictoriu cu intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 septembrie 2018.