Suspension of execution of rural investment irregularity notice: well-justified case and imminent damage requirements

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 02.12.2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta S.C. C. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR), suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.07.2015 (procesul-verbal) privind proiectul "Înfiinţarea microîntreprinderii S.C. A. S.R.L. prin dotarea cu echipamente performante în comuna Săhăteni, jud. Buzău, până la soluţionarea în fond a acţiunii în anulare.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 699 din 2 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Procedura de soluţionare a recursurilor

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 5 martie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 9 mai 2018 completul filtru, a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs formulate îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a declarat recursurile ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată.

În motivarea cererii de recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. a arătat, în esenţă:

Consideră recurenta că dacă avem în vedere reţinerea judecătorului fondului comparativ cu definiţia atribuită de legiuitor sintagmei "paguba iminentă" "prejudiciul material viitor şi previzibil" (deci, nicidecum diminuarea patrimoniului în mod nelegal, fiind deopotrivă suficientă şi necesară dovedirea diminuării patrimoniului), instanţa de fond a golit de conţinut şi lipsit de finalitate însăşi norma juridică în baza căreia a înţeles a acţiona.

Prin Hotărârea din 19 iunie 1990, pronunţată în cauza The Queen c. Secretary of State for Transport, ex parte: B., soluţionând cererea formulata in temeiul art. 177 din Tratatul CEE de către Camera Lorzilor, pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea dreptului comunitar, referitoare la competenta instanţelor naţionale de a ordona masuri provizorii atunci când sunt în cauză drepturi recunoscute de normele comunitare, Curtea a decis ca dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că instanţa naţională care, sesizata cu un litigiu privind dreptul comunitar, considera ca singurul obstacol ce o împiedica sa dispună masuri provizorii este o norma a dreptului naţional (precum este, in cazul nostru, Legea nr. 554/2004, în interpretarea avută în vedere de instanţa de fond), trebuie să înlăture aplicarea acestei norme.

Judecătorul naţional sesizat cu o acţiune aflata sub incidenţa normelor de drept comunitar este obligat să înlăture normele naţionale care l-ar împiedica să ia masuri provizorii, cu scopul de a garanta deplina aplicare a hotărârii instanţei privind existenţa drepturilor invocate in virtutea dreptului comunitar.

Suspendarea prin hotărâre judecătoreasca a executării actului administrativ reprezintă o excepţie de la regula executării din oficiu a actului administrativ şi poate fi dispusa in condiţiile prevăzute expres de lege: existenta cazului bine justificat, prevenirea unei pagube iminente şi dovada ca persoana vătămată a formulat recursul prealabil la autoritatea emitenta a actului.

- Existenţa unui caz bine justificat, care sa înfrângă principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune existenta unei îndoieli puternice asupra prezumţiei de legalitate de care se bucura un act administrativ, care este emis in baza legii şi pentru executarea acesteia, insa instanţa nu poate aprecia arbitrar înlăturarea unei asemenea masuri, ci numai prin raportare la probele administrate in cauza, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fara a se analiza, pe fond, conţinutul actului administrativ.

Este adevărat că în cadrul procedurii suspendării de executare nu se poate face o analiză aprofundată a conţinutului raportului juridic dedus judecăţii, pentru a nu se prejudeca fondul cauzei, dar aceasta nu înseamnă ca împrejurările de fapt sau de drept care ar putea crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ se limitează la dimensiunea formala a acesteia.

Dimpotrivă, aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, esenţial fiind ca motivele identificate sa fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Fiindcă fondul cauzei nu a fost niciun moment antamat in sprijinul cererii de suspendare, el fiind relevat exclusiv pe calea cererii in anulare, şi aici avem în vedere argumentele de nelegalitate şi netemeinicie care sunt în legătură directa cu indicatorii care au stat la baza aplicării măsurii de către intimata-pârâtă (sancţiunea s-a aplicat pentru existenta "condiţiilor artificiale", care se verifica prin ceea ce finanţatorul comunitar a stabilit ca fiind "indicatori", anume cei trei:

"fizici", "funcţionali-legali" şi "de afacere/contabili/financiari", care constituie "fondul" cauzei.

Chiar de s-ar aprecia că unele motive ar putea fi calificate, oblic, ca având legătură cu "fondul cauzei", cel puţin două dintre motive nu pot fi astfel apreciate.

În speţă, conform materialului probator administrat în cauză, s-au susţinut şi dovedit că anterior emiterii procesului-verbal, intimata-pârâta a emis un alt proces-verbal, care conţine aceleaşi considerente, a avut la baza acelaşi obiect al verificărilor, respectiv modul.de utilizare a fondurilor europene şi respectarea clauzelor contractuale ale contractului de finanţare, finalizat, însă cu o concluzie diametral opusă.

Intimata-pârâtă, în conţinutul actului cu pricina, având acelaşi obiect şi constatări ca şi cele cuprinse în procesul-verbal, nu a reţinut drept neregula situaţia de fapt constatată - identică în toate elementele cu cele de la acest moment.

Concluzia diametral opusa la care s-a ajuns în primul act este de natura a crea o îndoială cu privire la legalitatea actului ulterior, mai precis a procesului-verbal a căruia suspendare se solicită, având în vedere acelaşi obiect al verificărilor şi neregulilor constatate cat şi dispoziţiile art. 31 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor poate fi reluata, în cadrul termenului de prescripţie, apar date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora.

Constatarea emiterii unui act administrativ anterior, nereformat, intrat in vigoare şi aflat in opoziţie cu concluziile actului ulterior, creează o îndoială cu privire la legalitatea noului act, ştiut fiind că două acte juridice potrivnice, emise de aceeaşi autoritate, nu pot coexista.

Alte două motive, care nu pot fi puse în legătura cu "fondul cauzei", fiindcă ele nu presupuneau verificări amănunţite, anume:

- sancţionarea în lipsa oricărui temei legal (având în vedere ca verificările erau supuse unei limite de 2 ani, mai precis in interiorul perioadei de monitorizare), care creează per se o îndoială serioasă cu privire la legalitatea procesului-verbal;

- prematuritatea sancţiunii, de vreme ce se ia act în chiar cuprinsul procesului-verbal ca la momentul verificărilor nu deţineam documentaţia supusa verificării, anume "documentaţia contabilă", pe care se sprijină aplicarea sancţiunii, împrejurare care, asemenea, se încadrează cazului bine justificat, în considerarea principiilor dreptului la apărare şi al securităţii juridice.

În ceea ce priveşte maniera în care instanţa de fond a înţeles să întreprindă verificări asupra condiţiei "pagubei iminente", punând-o în legătura cu prima condiţie (caz bine justificat), aceasta, în fapt, nu a întreprins nicio cercetare, ba dimpotrivă a lăsat fără conţinut însăşi condiţia.

În contextul judecării unei cereri de suspendare a executării, trebuie distins intre actele administrative cu executare "dintr-o dată" şi actele administrative cu executare succesivă.

2. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată pentru următoarele considerente:

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, o data cu sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate sa ceara instanţei competente sa dispună suspendarea executării actului administrativ pana la pronunţarea instanţei de fond".

Cele două condiţii - cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, prin tonul lor restrictiv imperativ denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurării conexe regimului administrativ aplicabil care să fie de natură a le argumenta.

Înalta Curte reţine că în speţă este îndeplinită condiţia cazului bine justificat prin acea împrejurare că în actul emis anterior de pârâta-intimată sub nr. x/2013 care a avut ca obiect "verificarea suspiciunii de creare în mod artificial în cadrul Măsurii 312", s-a constatat că este infirmată suspiciunea de neregulă (verificarea aspectelor menţionate în raportul de control emis de CRPDRP2 Constanţa .

În ceea ce priveşte motivele invocate de recurentă, precum emiterea procesului-verbal cu depăşirea perioadei de realizare, execuţie, implementare şi monitorizare a contractului, depăşirea termenului de prescripţie pentru a constata neregulile şi a stabili creanţele, acestea ţin de legalitatea actului administrativ contestat, necesită probatorii şi analize pe fondul cauzei, nu se pot "pipăi" - în contextul unei analize privind conturarea unui caz bine justificat şi vor fi analizate de instanţa investită cu anularea procesului-verbal.

Însă, dată fiind inconsecvenţa autorităţii pârâte în aprecierea suspiciunii de neregulă privind crearea de condiţii artificiale, Înalta Curte constată că aceasta poate constitui la prima vedere un caz bine justificat, situaţia de fapt constatată drept neregulă fiind identică în toate elementele sale, autoritatea pârâtă având acelaşi obiect al verificărilor.

În ceea ce priveşte iminenţa pagubei, se constată că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/16.07.2015 privind proiectul "Înfiinţarea microîntreprinderii S.C. A. S.R.L. prin dotarea cu echipamente performante în comuna Sahateni, judeţul Buzău, s-a dispus declararea ca nelegală a întregii sume acordate cu titlu de sprijin financiar.

În situaţia reîntoarcerii întregii sume a retragerii finanţării, proiectul sus menţionat nu ar mai putea exista, dacă societatea ar rămâne tocmai fără echipamentele achiziţionate, acestea fiind cele care justifică activitatea reclamantei-recurente, s-ar crea un prejudiciu iminent.

Prin urmare, se reţine în cauză că este îndeplinită condiţia pagubei iminente care împreună cu îndeplinirea cazului bine justificat, conturează elementele pentru admiterea cererii de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei.

Analiza pe fond a cauzei ar putea fi lipsită de conţinut şi lipsită de finalitate în condiţiile în care pentru realizarea, executarea contractului de finanţare, materializate în echipamentele necesare investiţiei nu ar mai putea fi protejate juridic.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere că instanţa de fond a pronunţat o sentinţă nelegală şi netemeinică, în conformitate cu prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 C. proc. civ., se va admite recursul, se va casa sentinţa recurată, se va admite cererea de suspendare şi va dispune suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor până la soluţionarea în fond a acţiunii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C. "A." S.R.L. împotriva sentinţei nr. 699 din 2 martie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând:

Admite cererea de suspendare.

Dispune suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.07.2015 emis de pârâtă, până la soluţionarea în fond a acţiunii în anulare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 septembrie 2018.