State budget retention of pre-2012 energy fees and validity of unpublished normative salary orders

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10.10.2014 sub nr. x/2014, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României să se dispună:

1. Anularea punctului 8 din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de ANRE împotriva măsurii dispuse la pct. I.l. din Decizia nr. 30/2014;

2. Anularea măsurii dispuse la pct. II.15, pct. 10 din Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de Curtea de Conturi a României, aşa cum a fost descrisă din actul arătat, decizie prin care s-a impus în sarcina conducerii ANRE că va lua măsuri şi va urmări aspectele stabilite în sarcina acesteia prin decizia menţionată.

3. Anularea procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. V. 5.2;

4. In temeiul dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 a solicitat suspendarea executării actelor administrative a căror anulare s-a cerut, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a litigiului dedus judecăţii.

Prin acţiunea conexă s-a solicitat:

- Anularea punctului 3 din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia ANRE formulată împotriva măsurii dispuse la pct. I.5;

2. Anularea măsurii dispuse la pct. I.5 din Decizia nr. 30/14.07.2014, emisă de Curtea de Conturi a României, respectiv "- Evidenţierea în contabilitate în contul 448/Alte datorii şi creanţe cu bugetul statului, a creanţelor reprezentând: tarife, contribuţii şi accesorii aferente, facturate anterior datei de intrare în vigoare a Legii nr. 160/2012, precum şi a celor facturate în anul 2013, pentru activităţi desfăşurate până la data de 06.10.2012, când potrivit Legii nr. 329/2009, reprezentau venituri ce se cuveneau bugetului de stat;

- Virarea la bugetul statului a sumelor încasate din aceste creanţe, după data de 06 octombrie 2012;

- calcularea, recuperarea şi virarea la bugetul statului a accesoriilor pentru nefacturarea şi neplata la termen a tarifelor/contribuţiilor datorate până la data de 06.10.2012;

- Anularea procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. IV 4.2.

- Suspendarea executării actelor administrative menţionate, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1079 pronunţată în data de 17 aprilie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea principală şi acţiunea conexă formulate de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi şi intervenienţii accesorii A., B., C. şi D., a anulat măsurile dispuse la pct. I.5 şi pct. II.15 paragraful 2 din Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâtă, precum şi dispoziţia din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de pârâtă, referitoare la respingerea pct. 3, 8 din contestaţia administrativă a reclamantei, a suspendat executarea măsurilor dispuse la pct. I.5 şi pct. II.15 paragraful 2 din decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a cauzei şi a respins în rest acţiunea principală şi acţiunea conexă.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice, invocând în drept prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Pârâta Curtea de Conturi a declarat recurs împotriva suspendării măsurilor dispuse la pct. I.5 şi pct. II.15 paragraful 2 din decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de ANRE, dispuse de instanţă prin sentinţa civilă nr. 1079 pronunţată în data de 17 aprilie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Pârâta a arătat că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, deoarece în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute cumulativ de lege şi anume să existe un caz bine-justificat şi o pagubă iminentă.

Astfel, din împrejurările cauzei nu rezultă o îndoială puternică şi serioasă asupra legalităţii actelor administrative. Argumentul instanţei că există serioase îndoieli cu privire la legalitatea Deciziei nr. 30/2014 şi a încheierii nr. 113/2014, deoarece actele administrative au fost emise cu depăşirea competenţei prevăzute de art. 21 din Legea nr. 94/1992 fiind vorba despre un exces de putere - constituie o apreciere eronată.

La pronunţarea soluţiei nu s-a ţinut cont de prevederile art. 21, 22, 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, coroborate cu dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 33/2007, iar Curtea de Conturi şi-a exercitat atribuţiile conform dispoziţiilor legale în vigoare.

Nu au fost îndeplinite condiţiile nici pentru a se constata existenţa unei pagube iminente, în sensul art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Curtea de Conturi a arătat că Legea nr. 160/2012 nu retroactivează, iar înlăturarea neregulilor financiar-contabile şi virarea sumelor datorate conform legii bugetului de stat nu poate duce la iminenţa constatării unei pagube. Dimpotrivă, măsurile dispuse de Curtea de Conturi ar fi de natură să recupereze prejudiciul provocat prin încălcarea prevederilor legale de către ANRE, care îşi invocă propria culpă pentru a justifica paguba iminentă. Acest raţionament echivalează cu concluzia că toate deciziile Curţii de Conturi care au fost atacate în instanţă, trebuie suspendate, deoarece, în caz contrar, s-ar produce o pagubă iminentă entităţilor controlate.

3.2. Pârâta Curtea de Conturi a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu privire la anularea măsurilor dispuse la pct. I.5 şi pct. II.15 paragraful 2 din decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României, precum şi dispoziţia din încheierea nr. 113/19.09.2014 emisă de pârâtă, referitoare la respingerea pct. 3, 8 din contestaţia administrativă a reclamantei ANRE.

În esenţă, pârâta a arătat că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1), (2), art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, Legea nr. 62/2011 şi Legea nr. 329/2009, art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992.

Într-o primă critică, cu privire la măsura dispusă la pct. I.5. din Decizia nr. 30/2014, pârâta a arătat că nu a fost stabilit în mod corect regimul juridic al creanţelor datorate bugetului de stat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012, prin neaplicarea regulilor privind aplicarea legii în timp.

Astfel, s-a făcut în mod eronat aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 160/2012, întrucât veniturile percepute în baza art. 1 din H.G. nr. 1428/2009, indiferent de momentul facturării/încasării lor, se cuvin bugetului de stat, prin raportare la prevederile art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordului cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional.

Potrivit dispoziţiilor art. 75 şi art. 751 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice: "orice sumă care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dacă legea nu prevede altfel", respectiv toate veniturile cuvenite bugetelor publice care nu au termene stabilite prin actele normative care le reglementează se virează la aceste bugete, în termen de 30 de zile de la data încasării acestora.

Echipa de audit a efectuat verificări la ANRE şi a constatat că: Taxele şi contribuţiile facturate, aferente perioadei anterioare datei de aplicare a Legii nr. 160/2012 (până la 6 octombrie 2012), când potrivit Legii nr. 329/2009, reprezentau venituri ce se cuveneau bugetului de stat, nu au fost reflectate în evidenţa contabilă, ca o creanţă datorată bugetului de stat, respectiv în Contul 448 - alte datorii şi creanţe cu bugetul statului; ANRE nu a virat la bugetul statului sumele încasate din aceste creanţe, acestea fiind evidenţiate în conturile de venituri proprii ale instituţiei, reîntregind în mod nelegal veniturile acesteia.

Relevant pentru soluţionarea cauzei este şi art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1428/2009 care prevede că: "ANRE este finanţată integral de la bugetul de stat, prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, iar veniturile încasate, potrivit legii, se varsă integral la bugetul de stat:"

În procesul-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, echipa de audit a consemnat existenţa în sold a unor creanţe reprezentând tarife şi contribuţii facturate şi neîncasate, aferente perioadei până la data de 6 octombrie 2012, care au fost evidenţiate în mod nelegal în conturile de venituri proprii ale instituţiei.

O a doua critică cu privire la măsura dispusă la pct. II.15. din Decizia nr. 30/2014, pârâta a arătat că nu a fost stabilit în mod corect regimul juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

Astfel, trebuia luat în considerare că, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012 - care reprezintă o excepţie de la prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum şi de la legile anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice - salarizarea personalului ANRE şi celelalte drepturi de personal se stabilesc prin negociere, în cadrul contractului colectiv de muncă la nivelul instituţiei şi al contractului individual de muncă.

Pârâta a arătat că aspectul avut în vedere la efectuarea controlului se referă la lipsa cadrului legal, drepturile salariale fiind acordate fără a avea la bază acte normative care să reglementeze acordarea acestor drepturi salariaţilor ANRE. Pârâta nu contestă acordarea drepturilor prin contractul colectiv de muncă, ci temeiul legal al instituirii acestora.

În mod eronat prima instanţă a apreciat că nu sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, acestea fiind înlăturate de dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012. Reglementarea din Legea nr. 160/2012 permite negocierea ca mod de stabilire a salarizării personalului ANRE şi celelalte drepturi de personal, în sensul că se efectuează prin negociere în cadrul contractului colectiv de muncă şi al contractului individual de muncă.

În acest context, la negocierea şi semnarea contractului colectiv de muncă, ANRE avea obligaţia să respecte dispoziţiile art. 132 şi art. 138 din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, în sensul că trebuia să negocieze drepturi salariale în limitele şi condiţiile prevăzute de legislaţia în vigoare.

Măsura vizată prin decizia emisă de Curtea de Conturi a vizat acele drepturi - premii, prime de vacanţă, adaosuri pentru ziua electricianului - care nu au fost reglementate prin acte normative, aşa cum prevede art. 14 alin. (1) din Legea nr. 500/2012.

Intimata-reclamantă, în temeiul art. 10 din O.G. nr. 119/1999 avea obligaţia de a aproba proiectele de operaţiuni care respectă întru totul cerinţele de legalitate, regularitate şi încadrare în limitele creditelor bugetare aprobate.

O altă critică vizează regimul şi principiile remunerării membrilor Comitetului de reglementare şi al salarizării personalului angajat la ANRE care au fost stabilite prin Regulamentul aprobat de Preşedintele ANRE, prin Ordinul nr. 9/13.12.2012 şi Ordinul nr. 21/29.03.2013, ordine care nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României. Instanţa de fond a apreciat în mod eronat că ordinele menţionate anterior nu au caracter normativ şi nu era necesară publicarea lor.

Ordinele respective nu pot fi calificate drept acte administrative individuale, deoarece nu prezintă caracteristicile unui asemenea act juridic care presupune că manifestarea de voinţă a organului emitent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate, producând efecte de la data comunicării către acestea.

Ordinul nr. 9/13.12.2012 şi Ordinul nr. 21/29.03.2013 emise de Preşedintele ANRE sunt acte administrative cu caracter normativ care produc efecte cu caracter general şi impersonal - acestea fiind regulamente aprobate prin ordinul conducătorului ANRE.

4. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 16 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 13 martie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 5 iunie 2018.

5. Apărările formulate în cauză

La data de 21.10.2015 a depus întâmpinare reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei, solicitând respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

S-a arătat că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este legală şi temeinică, fiind motivată corespunzător cerinţelor din C. proc. civ. şi cuprinde toate argumentele cu privire la susţinerile părţilor şi mijloacele de probă folosite.

Reclamanta a arătat că din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 329/2009, coroborate cu art. 2 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 160/2012, dar şi ale art. 1 din H.G. nr. 1428/2009 reiese fără echivoc că veniturile obţinute după intrarea în vigoare a legii sunt venituri proprii ale ANRE, deoarece, în caz contrar, s-ar accepta ideea că legea anterioară îşi extinde efectele şi după ieşirea sa din vigoare, adică ultraactivează. De altfel, chiar pârâta recunoaşte că măsurile instituite de Legea nr. 329/2009 au caracter excepţional şi se aplică pe o durată determinată de timp, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 160/2012. Or, din moment ce veniturile au fost încasate după intrarea în vigoare a legii, acestea se supun dispoziţiilor acesteia, iar Curtea de Conturi a apreciat în mod greşit că acestea erau venituri cuvenite bugetului de stat.

Un argument în sprijinul raţionamentului expus este şi acela că în niciunul din actele normative invocate nu se regăseşte sintagma: "indiferent de momentul facturării/încasării lor."

Sunt nefondate criticile recurentei-pârâte cu privire la anularea măsurii dispuse la pct. II.15 din Decizia nr. 30/2014, deoarece în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012 potrivit cărora salarizarea personalului ANRE şi celelalte drepturi de personal, se stabilesc prin negociere, în cadrul contractului colectiv de muncă la nivelul ANRE şi al contractului individual de muncă.

Baza legală a acordării drepturilor salariale este Legea nr. 160/2012, fără a mai fi nevoie de alte acte normative, cu putere de lege care să autorizeze acordarea drepturilor menţionate. Mai mult, drepturile salariale au fost acordate conform contractului colectiv de muncă, deci temeiul legal este dat de Codul muncii, Legea nr. 162/2012 şi prevederile contractului colectiv de muncă încheiat la nivelul instituţiei.

Acordarea primelor trimestriale şi a primelor de vacanţă este reglementată de Legea salarizării unitare, lege de la care ANRE este exceptată, însă plata acestora este suspendată din raţiuni de economie la bugetul de stat.

În ce priveşte adaosurile pentru Paşti şi Crăciun, acestea sunt elemente ale salariului, corespunzător prevederilor art. 160 din Codul muncii, reprezintă drepturi băneşti şi sunt acordate prin contractul colectiv de muncă negociat la nivelul ANRE, în temeiul Legii nr. 160/2012.

Pentru construcţia raţionamentului juridic se impune şi analizarea dispoziţiilor art. 132 şi 138 din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, cu menţiunea că ANRE, este exclusă în mod expres de la aplicarea Legii cadru nr. 284/2010.

Sunt nefondate criticile recurentei-pârâte cu privire la natura juridică a Ordinelor nr. 9/13.12.2012 şi nr. 21/29.03.2013 emise de Preşedintele ANRE, acestea constituind acte administrative cu caracter individual, astfel încât nu se impune publicarea lor în Monitorul Oficial al României, în temeiul art. 11 din Legea nr. 24/2000.

Ordinele menţionate privesc un număr restrâns de persoane - numai angajaţii ANRE, sfera de aplicare a acestora cu privire la persoane fiind determinată, chestiune specifică actului administrativ unilateral cu caracter individual.

A fost invocată în apărare Decizia nr. 72/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, susţinându-se că atâta timp cât contractul de muncă nu a fost desfiinţat, acesta produce efecte.

În ceea ce priveşte recursul exercitat împotriva măsurii de suspendare a executării actelor administrative, reclamanta a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat, cu motivarea că instanţa de fond, în mod legal a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 - în cauză fiind îndeplinite, cumulativ, cele două condiţii prevăzute de lege, respectiv cazul bine-justificat şi paguba iminentă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivele de recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă. Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, instanţa de control judiciar trebuie să lămurească regimul juridic al creanţelor datorate bugetului de stat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012, a naturii juridice a Ordinelor preşedintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 şi nr. 21/29.03.2013 şi a regimului juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

i) Dispoziţiile legale aplicabile în cauză

Dispoziţiile legale ce trebuie analizate de instanţa de control judiciar sunt cele privitoare la aplicarea legii în timp, funcţionarea ANRE, Legea nr. 329/2009 şi Legea nr. 160/2011.

Astfel, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţia României: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile".

Potrivit art. 6 din Legea nr. 287/2010 privind C. civ.:

"(1) Legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare. Aceasta nu are putere retroactivă.

(2) Actele şi faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor.(...) (5) Dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare."

Potrivit art. I din Legea nr. 160/2012: "Art. 1Autoritatea de reglementare

(1)Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, denumită în continuare ANRE, este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanţată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric şi funcţional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea şi monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel naţional necesar funcţionării sectorului şi pieţei energiei electrice, termice şi a gazelor naturale în condiţii de eficienţă, concurenţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor.

(2)ANRE îşi desfăşoară activitatea pe baza regulamentului propriu de organizare şi funcţionare, aprobat prin ordin al preşedintelui ANRE."

Potrivit art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 329/2009:

"(1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, veniturile obţinute de autorităţile şi instituţiile publice finanţate parţial sau integral din venituri proprii, care sunt reorganizate ca instituţii publice finanţate integral de la bugetul de stat potrivit anexelor 1 şi 2, se fac venit la bugetul de stat.

(2) Disponibilităţile în RON şi în valută ale instituţiilor prevăzute al alin. (1), existente la data intrării în vigoare a prezentei legi, se virează integral la bugetul de stat, potrivit mecanismului stabilit prin norme metodologice, aprobate prin ordin al ministrului finanţelor publice."

Trebuie menţionat că în Anexa I a legii, la pct. 10 este menţionată ANRE, care devine agenţie finanţată integral prin intermediul bugetului de stat.

ii) Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Reclamanta a invocat în apărare Decizia nr. 17/2016 pronunţată de ICCJ în complet de dezlegarea unor chestiuni de drept publicată în Monitorul Oficial al României prin care s-a statuat că:

"În interpretarea prevederilor art. 1, art. 21 şi art. 26 lit. h) raportat la prevederile art. 64 din Legea nr. 94/1992, a prevederilor art. 132, art. 138 alin. (5) art. 142, art. 148, art. 151 şi art. 152 din Legea nr. 62/2011 şi a prevederilor art. 229 alin. (4), art. 254 şi art. 268 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, republicat, o decizie a Curţii de Conturi, emisă în exercitarea atribuţiilor sale de control, prin care s-a stabilit că anumite drepturi prevăzute în contractul colectiv de muncă încheiat la nivelul unei instituţii publice finanţate integral din venituri proprii au fost acordate nelegal, raportat la prevederile legale privind salarizarea în instituţiile publice, nu lipseşte de efecte clauzele contractului colectiv de muncă prin care acele drepturi au fost stabilite, a căror nulitate nu a fost constatată de către instanţele judecătoreşti, în condiţiile legii.(...)"

Această apărare este incidentală, deoarece prezentul litigiu are ca obiect stabilirea existenţei unor obligaţii fiscale în sarcina reclamantei, urmând ca ulterior pronunţării instanţei de judecată să se aprecieze asupra executării lor.

iii) Cu privire la regimul juridic al creanţelor datorate bugetului de stat

Este întemeiată critica pârâtei Curtea de Conturi a României cu privire la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale ce reglementează regimul juridic al creanţelor datorate bugetului de stat, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012.

Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs trebuie lămurit regimul juridic al creanţelor născute în temeiul Legii nr. 329/2009 prin raportare la aplicarea legii în timp. Înalta Curte reţine că raportul juridic ce a dat naştere creanţelor este reglementat prin norme de drept material, iar aplicarea în timp a acestora este prevăzută de Legea nr. 287/2009 privind C. civ., care a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011.

Aplicarea legii în timp, prin raportare la art. 6 din C. civ., presupune existenţa a trei categorii de situaţii juridice: a) facta praeterita, constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, realizate în întregime înainte de intrarea în vigoare a legii noi, cât şi efectele produse înainte de acest moment ale situaţiilor juridice în curs; b) facta pendentia, constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, aflate în curs de desfăşurare, adică ale căror efecte se vor epuiza ulterior intrării în vigoare a legii noi; c) facta futura, constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, care se vor naşte şi îşi vor epuiza efectele în întregime după intrarea în vigoare a legii noi

Aşadar, legea nouă se aplică tuturor situaţiilor juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data intrării sale în vigoare, mai puţin efectelor deja epuizate înainte de acest moment ale situaţiilor juridice în curs.

Cu alte cuvinte, dacă un raport juridic s-a constituit şi şi-a produs efectele în întregime sub legea veche, atunci va fi guvernat în întregime de aceasta, urmând ca elementele raportului juridic să fie analizate din acest punct de vedere.

În speţă, creanţele reprezentând tarife, contribuţii şi accesorii aferente, facturate anterior datei de intrare în vigoare a Legii nr. 160/2012, precum şi a celor facturate în anul 2013, pentru activităţi desfăşurate până la data de 06.10.2012, reprezintă venituri ce se cuveneau bugetului de stat.

Este neîndoielnic că pârâta Curtea de Conturi a României a avut în vedere la întocmirea raportului de audit creanţele ce au luat naştere anterior intrării în vigoare Legii nr. 160/2012 care modifică regimul juridic al veniturilor reclamantei ANRE.

Dacă raporturile juridice ce au dat naştere creanţelor privind tarife, contribuţii şi accesorii aferente au fost consumate în întregime sub legea veche, atât în ceea ce priveşte constituirea, cât şi efectele acestora, atunci acestea constituie facta praeterita şi rămân guvernate de Legea nr. 329/2009.

În speţă, s-a pus problema dacă încasarea sumelor provenite din creanţele menţionate anterior, devin potrivit art. 1 din Legea nr. 160/2012 venituri proprii ale ANRE, ca urmare a aplicării imediate a legii noi.

Înalta Curte constată că încasarea unei sume de bani prin virarea acesteia de către debitor în conturile reclamantei reprezintă o simplă operaţiune materială, care nu este de natură să afecteze regimul juridic al creanţei născute sub imperiul Legii nr. 329/2009.

Aşadar, încasarea unei sume de bani nu reprezintă un efect juridic al unei situaţii anterioare - constând în faptele constitutive, modificatoare sau extinctive de situaţii juridice, aflate în curs de desfăşurare, adică ale căror efecte se vor epuiza ulterior intrării în vigoare a legii noi - deci nu poate fi calificată drept facta pendentia.

Conţinutul juridic al raportului desfăşurat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 160/2012 include obligaţia de plată a tarifelor, contribuţiilor şi a accesoriilor acestora, obligaţie care s-a născut în temeiul art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 329/2009 - cu menţiunea că obligaţia de plată este distinctă de încasarea efectivă prin virament bancar, care constituie o operaţiune subsecventă naşterii obligaţiilor şi drepturilor părţilor în derularea raporturilor lor economice şi juridice.

Aceeaşi este şi situaţia pentru creanţele născute anterior intrării în vigoare Legii nr. 160/2012, dar facturate ulterior, deoarece factura este un instrument ce confirmă o tranzactie comerciala, fiind emisă de furnizorul de bunuri sau servicii catre client şi care atestă in sarcina acestuia din urmă obligatia de plata aferenta achizitiei sau serviciului prestat. Obligativitatea emiterii facturii şi a conţinutului său sunt erau reglementate de art. 155 din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, care prevedea care sunt persoanele obligate să emită facturi, în ce situaţii, precum şi conţinutul facturii.

Aşadar, facturarea ulterioară are semnificaţia îndeplinirii unei obligaţii legale pentru atestarea operaţiunilor economice şi juridice derulate de furnizor şi de beneficiar. Obligaţia de plată consemnată în factură s-a născut ca urmare a unui raport juridic derulat anterior emiterii acesteia, factura având rol de instrumentum în derularea tranzacţiilor dintre părţi.

De altfel, trebuie subliniat că reclamanta nu contestă că raporturile juridice ce au dat naştere creanţelor s-au derulat sub imperiul Legii nr. 329/2009, ci susţine că încasarea sumelor ce rezultă din tarife, contribuţii şi accesorii aferente după intrarea în vigoare a Legii nr. 160/2012 reprezintă venituri proprii ale ANRE.

Urmează să fie înlăturată apărarea reclamantei că nu poate funcţiona dacă nu încasează venituri, deoarece aceasta priveşte o situaţie de fapt care nu poate afecta regimul juridic al creanţelor născute sub imperiul Legii nr. 329/2009.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanţa de fond, că raporturile juridice ce au dat naştere creanţelor privind tarife, contribuţii şi accesorii aferente au fost consumate în întregime sub imperiul Legii nr. 329/2009, atât în ceea ce priveşte constituirea, cât şi efectele acestora şi rămân guvernate de legea veche. Sub acest aspect, criticile formulate în recurs, apar ca fiind fondate, Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâta Curtea de Conturi fiind legală, astfel încât acţiunea în anulare formulată în faţa instanţei de fond este neîntemeiată.

iv) Cu privire la natura juridică a actelor emise de ANRE

Este întemeiată critica pârâtei Curtea de Conturi a României cu privire la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor Legii nr. 160/2012 pentru determinarea naturii juridice a regulamentului aprobat prin ordin de preşedintele ANRE.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 160/2012 ANRE îşi desfăşoară activitatea pe baza regulamentului propriu de organizare şi funcţionare, aprobat prin ordin al preşedintelui ANRE, iar potrivit art. 5 alin. (5) din acelaşi act normativ: " În exercitarea atribuţiilor de reglementare, reglementările de interes general se aprobă prin ordine ale ANRE şi se publică în Monitorul Oficial al României, partea I.", ceea ce înseamnă că legea reglementează posibilitatea emiterii unor acte administrative cu caracter normativ de către reclamantă.

Actul administrativ normativ este emis în scopul organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinabile fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

La nivelul Autorităţii Naţionale privind Reglementarea Energiei au fost adoptate Ordinele preşedintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 şi nr. 21/29.03.2013 prin care au fost stabilite regimul şi principiile de acordare a drepturilor salariale.

Înalta Curte reţine că, aşa cum s-a stabilit în mod constant în jurisprudenţă, în analiza naturii juridice a unui act administrativ, esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea lor.

Ordinele menţionate au următoarele caracteristici:

- cuprind reglementări cu caracter abstract, prin care au fost stabilite regimul şi principiile de acordare a drepturilor salariale;

- au caracter obligatoriu;

- se stabilesc criterii determinabile pentru stabilirea sferei destinatarilor;

Cu privire la aspectele menţionate trebuie făcută o distincţie între "criteriile determinabile pentru stabilirea destinatarilor" şi determinarea expresă a destinatarilor actului administrativ, la fel şi în ceea ce priveşte reglementările cu "caracter abstract de generalitate" şi stabilirea în mod concret a unui drept salarial pentru un anumit angajat.

Fiecare act normativ are un obiect de reglementare şi o sferă de aplicare cu privire la persoane, cuprinzând criterii de determinare a acestora, care în speţă, se referă la personalul ANRE. Nu se poate pretinde, însă, că limitarea sferei de aplicare la angajaţii reclamantei determină calificarea acestuia ca fiind un act administrativ individual, pentru că, în caz contrar, s-ar afirma că niciun act normativ nu poate privi un număr identificabil de persoane.

În ceea ce priveşte drepturile salariale, ordinele menţionate stabilesc principiile de acordare a salariilor, fără să cuantifice salariul acordat vreunui angajat, urmând ca acestea să fie materializate prin ordine individuale, care se referă în mod expres la un anumit angajat şi stabilesc în mod concret, cuantumul salariului. Ordinele de salarizare emise pentru fiecare angajat constituie acte administrative individuale - spre deosebire de Ordinele preşedintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 şi nr. 21/29.03.2013 prin care au fost stabilite regimul şi principiile de acordare a drepturilor salariale.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanţa de fond, că Ordinele preşedintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 şi nr. 21/29.03.2013 sunt acte administrative cu caracter normativ şi potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (5) din Legea nr. 160/2012 acestea trebuiau publicate în Monitorul Oficial al României.

Înalta Curte reţine că odată stabilit caracterul normativ al Ordinelor, nepublicarea lor în Monitorul Oficial al României atrage sancţiunea inexistenţei, aplicându-se prin analogie dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108 alin. (4) din Constituţia României.

Nepublicarea actelor administrative cu caracter normativ, conform cerinţelor art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă şi art. 5 alin. (5) din Legea nr. 160/2012 are drept consecinţă inexistenţa lor, ceea ce echivalează cu faptul că, prin raportare la Curtea de Conturi, acesta nu va ţine cont ordinele menţionate în verificarea legalităţii operaţiunilor financiare ale reclamantei, aspect reţinut în mod constant în jurisprudenţa instanţelor de judecată.

Inexistenţa, ca sancţiune specifică de drept administrativ poate fi invocată oricând de părţi şi nu presupune constatarea ei pe cale judiciară - regimul său juridic fiind distinct de cel al nulităţii.

v) Cu privire la regimul juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

Este întemeiată critica pârâtei Curtea de Conturi a României cu privire la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale ce reglementează regimul juridic al drepturilor salariale acordate personalului ANRE.

Drepturile salariale sunt reglementate printr-o lege specială care prevede adoptarea unor regulamente ce constituie acte administrative cu caracter normativ. Legea specială trebuie interpretată prin coroborare cu dispoziţiile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice şi Legii nr. 62/2011 privind dialogul social.

În consecinţă, stabilirea drepturilor salariale trebuie făcute în conformitate cu legea şi cu regulamentele interne, acestea fiind concretizate în contractul colectiv de muncă - cu alte cuvinte, izvorul de drept este legal şi regulamentar, nu convenţional.

Astfel, în măsura în care se constată, în parte, lipsa temeiului de drept ce izvorăşte din regulamentele interne (ca urmare a inexistenţei lor prin nepublicarea în Monitorul Oficial), Curtea de Conturi este îndreptăţită să statueze asupra legalităţii măsurilor financiare dispuse de reclamantă.

Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor 7 alin. (3) din Legea nr. 160/2012, prin excepţie de la prevederile Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare, precum şi de la legile anuale de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, salarizarea personalului ANRE şi celelalte drepturi băneşti se stabilesc prin negociere în cadrul contractului colectiv de muncă la nivelul ANRE.

Această derogare de la regimul de drept comun al salarizării personalului din domeniul bugetar trebuie înţeleasă în sensul că suma stabilită drept cuantum al salariului se stabileşte prin negociere între angajat şi autoritatea publică - spre deosebire de personalul salarizat în temeiul Legii-cadru, care are salarii fixe, stabilite pe familii ocupaţionale în anexele actului normativ.

Potrivit art. 132 alin. (1) din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social:" Clauzele contractelor colective de muncă pot stabili drepturi şi obligaţii numai în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege."

Potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 162/2012: "Numărul maxim de posturi din ANRE este de 300, exclusiv membrii Comitetului de reglementare. Încadrarea pe posturi a personalului ANRE, ca autoritate administrativă autonomă se face în condiţiile legii, conform regulamentului de organizare şi funcţionare al ANRE şi contractului colectiv de muncă al ANRE."

Aşadar, temeiul legal pentru stabilirea salariilor şi acordarea drepturilor salariale pentru personalul ANRE îl constituie legea specială şi regulamentele adoptate în temeiul acestei legi - drepturi care se pot materializa în contractul colectiv de muncă.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanţa de fond, că stabilirea salarizării personalului ANRE şi acordarea celorlalte drepturi de personal, trebuie să aibă temei legal, aşa cum rezultă din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 160/2012 şi nr. 62/2011, nefiind suficientă trimiterea la contractul colectiv de muncă.

Principiul de rang constituţional căruia i se supune orice autoritate publică este acela al legalităţii funcţionării sale, exercitarea atribuţiilor şi competenţelor sale fiind conforme cu legea şi regulamentele sale de funcţionare.

În ceea ce priveşte salarizarea, derogarea de la Legea-cadru nr. 284/2010 s-a făcut printr-un act normativ de rang egal - Legea nr. 160/2012 care are caracter de legea specială pentru stabilirea drepturilor personalului ANRE, prin coroborare cu regulamentele adoptate şi cu contractul colectiv de muncă.

În cauză trebuie avute în vedere şi dispoziţiile legii finanţelor publice, deoarece potrivit art. 1 alin. (2) lit. g) din legea nr. 500/2002: "Dispoziţiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării: (...) g) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii."

Dispoziţiile Legii nr. 160/2012 trebuie coroborate cu art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora: "Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială."

În speţă, la nivelul Autorităţii Naţionale privind Reglementarea Energiei au fost adoptate Ordinele preşedintelui ANRE nr. 9/13.12.2012 şi nr. 21/29.03.2013 prin care au fost stabilite regimul şi principiile de acordare a drepturilor salariale, acte administrative cu caracter normativ, aşa cum s-a arătat anterior, acte care nu au fost publicate în Monitorul Oficial al României, cu consecinţa inexistenţei actelor administrative normative, ca sancţiune specifică dreptului administrativ.

Această situaţie juridică a permis Curţii de Conturi să nu ia în considerare cele două ordine, atunci când a efectuat analiza de legalitate a măsurilor financiare dispuse la nivelul ANRE.

Urmează să fie înlăturate apărările formulate de ANRE că în cauză este incidentă Decizia nr. 72/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, deoarece prezentul litigiu are ca obiect stabilirea existenţei unor obligaţii fiscale în sarcina reclamantei, urmând ca ulterior pronunţării instanţei de judecată să se aprecieze asupra executării lor.

Cu alte cuvinte, dacă prin decizia Curţii de Conturi s-a stabilit că anumite măsuri cu caracter financiar au fost dispuse în mod nelegal de angajator, numai ulterior confirmării judecătoreşti a Deciziei nr. 30/14.07.2014 emise de pârâtă, se va stabili modalitatea de punere în executare a acesteia.

Aşadar, Decizia nr. 30/14.07.2014 emisă de pârâta Curtea de Conturi este legală, cu privire la aspectele arătate, iar criticile formulate în recurs apar ca fiind fondate, astfel încât acţiunea în anulare formulată în faţa instanţei de fond este neîntemeiată.

vi) Cu privire la recursul declarat de pârâtă împotriva măsurii de suspendare a actelor administrative

Instanţa de control judiciar a soluţionat, atât recursul împotriva măsurii de suspendare a actelor administrative, cât şi recursul exercitat împotriva soluţiei pe fondul cauzei la data de 27 iunie 2018.

De vreme ce instanţa de control judiciar s-a pronunţat asupra recursului, tranşând litigiul pe fondul cauzei, nu se mai impune analizarea motivelor de recurs invocate prin memoriu separat de pârâta Curtea de Conturi a României cu ocazia exercitării căii de atac împotriva sentinţei civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti. Având în vedere soluţia de admitere a recursului şi de respingere a acţiunii pe fond, se impune şi admiterea recursului privind măsura de suspendare a actelor administrative.

vii) Temeiul legal al soluţiei pronunţate de Înalta Curte

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 coroborate cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursurile declarat de pârâtă împotriva sentinţei civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, să caseze sentinţa recurată şi pe fond să respingă acţiunea, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererile de recurs formulate de pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI împotriva sentinţei civile nr. 1079 din 17 aprilie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge acţiunea principală şi cererea conexă, formulate de reclamanta AUTORITATEA NAŢIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, ca neîntemeiate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 27 iunie 2018.