Insufficiency of motivation for recovery of EU aid based solely on uncommunicated OLAF evidence and violation of the right to defense

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Litigiul dedus judecăţii şi cadrul procesual

Prin cererea formulată la data de 06.04.2012, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi Pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (APDRP), să se dispună:

- anularea în parte a Deciziei de soluţionare nr. 23.483/11.10.2011 a contestaţiei fiscale formulată de S.C. A. şi înregistrată la APDRP sub nr. x/2011 prin care Autoritatea a dispus admiterea în parte a contestaţiei fiscale, exonerarea societăţii de la plata sumei de 3.104.978,61 RON şi menţinerea obligaţiei de plată a A. pentru suma de 475.700,55 RON;

- anularea în tot a procesului-verbal de constatare încheiat la data de 31.01.2011 privind proiectul x/08.05.2006 din data de 08.05.2006 întocmit sub nr. x/2011, act comunicat la data de 07.02.2011, prin care aceasta s-a dispus obligarea societăţii la restituirea integrală a sumei de 3.560.679,16 RON reprezentând contravaloarea ajutorului financiar nerambursabil acordat în condiţiile Programului Special de Preaderare pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală;

- anularea Notificării nr. x întocmită de APDRP, prin care autoritatea contractantă solicita societăţii, în conformitate cu art. 17, Anexa 1 din Contractul de finanţare nr. x din data de 08.05.2006, restituirea sumei de 3.580.679,16 RON; Obligarea APDRP la restituirea sumei de 475.700,55 RON achitată de societate în temeiul procesului-verbal;

- Obligarea APDRP la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 4429 pronunţată în data de 2 iulie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea promovată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta APDRP, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele:

Între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în calitate de autoritate contractantă, şi reclamanta S.C. A. S.A., în calitate de beneficiar, s-a încheiat, la data de 08.05.2006, în baza Legii nr. 316/2001 pentru ratificarea Acordului multianual de finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene, semnat la Bruxelles la 02.02.2001, contractul de finanţare nr. x, având ca obiect acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru realizarea proiectului intitulat "Modernizarea unităţii de procesare carne S.C. A. S.A. Tulcea - Faza II".

Această finanţare nerambursabilă urma să fie asigurată în proporţie de 75% prin contribuţia financiară a Comunităţii Europene, iar restul de 25% prin contribuţie publică naţională.

În cadrul proiectului, reclamanta a organizat- o selecţie de oferte în vederea achiziţionării de utilaje tehnologice. Astfel, în ceea ce priveşte procedura de achiziţie a dispozitivului de tăiat cu vacuum de 500 de litri (cutter), reclamanta a formulat cereri de oferte către societăţile B., C. S.A.. şi către D. S.A., fiind desemnată câştigătoare prima ofertă menţionată.

În ceea ce priveşte procedura de achiziţie a celulei de fierbere - afumare, reclamanta a formulat cereri de oferte către E., către F. S.R.L. şi către G., fiind desemnată câştigătoare prima ofertă menţionată; în sfârşit, în ceea ce priveşte procedura de achiziţie a maşinii automate de clipsat cu dublă clipsare, reclamanta a formulat cereri de oferte către H., către F. S.R.L. şi către G., fiind desemnată câştigătoare prima ofertă menţionată.

Prin procesul-verbal de constatare nr. x/01.02.2011 întocmit de A.P.D.R.P., ce reprezintă titlu de creanţă, s-a constituit în sarcina reclamantei un debit în cuantum de 3.580.679,16 RON, reprezentând recuperarea sprijinului financiar nerambursabil de care a beneficiat.

Cererea reclamantei de anulare în parte a Deciziei de soluţionare nr. 23483/11.10.2011 şi de anulare în tot a Procesului-verbal de constatare încheiat în data de 31.01.2011 şi a Notificării nr. x, precum şi motivele în fapt şi în drept invocate în ceea ce priveşte hotărârea pârâtei de constituire debit în sarcina reclamantei în scopul recuperării ajutorului financiar nerambursabil aferent procedurilor de achiziţie a celulei de fierbere - afumare şi respectiv de achiziţie a maşinii automate de clipsat cu dublă clipsare sunt neîntemeiate.

A fost admisă în parte contestaţia formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal de constatare prin Decizia A.P.D.R.P. nr. 23.483/11.10.2011, în sensul menţinerii debitului în sumă de 475.700,55 RON, la care se adaugă dobânzile şi penalităţile de întârziere conform prevederilor legale în vigoare, urmând ca în măsura în care se constată ulterior de către OLAF/DLAF prin raportul final OLAF al cazului sau Nota de Control DLAF nereguli care prejudiciază fondurile nerambursabile acordate prin Programul SAPARD, APDRP va demara din nou procedura de recuperare, conform legislaţiei în vigoare .

Aşa fiind, în raport de împrejurarea că nu a fost respinsă contestaţia sa administrativă, reclamanta nu are interes în a formula motive de netemeinicie ori de nelegalitate cu privire la acte pentru care i-a fost admisă contestaţia, iar aceasta indiferent de motivele pentru care pârâta a ajuns la această soluţie în faza administrativă, prealabilă celei jurisdicţionale. Pe de altă parte, motivele formulate în concret de aceasta nu justifică anularea actelor contestate.

În ceea ce priveşte soluţia de menţinere a debitului de 475.700,55 RON, respectiv suma afectată de neregula pentru achiziţia dispozitivului de tăiat cu vacuum de 500 de litri (CutMaster V 500 l, 144 m/sec) la care a fost câştigătoare firma I., Decizia de soluţionare a contestaţiei este întemeiată.

Pentru a se pronunţa în acest sens, pârâta a reţinut că prin Decizia nr. 6834/28.03.2011 a fost suspendată soluţionarea contestaţiei reclamantei înregistrată la APDRP sub nr. x/2011 până la primirea, după caz, a Notei de control a DLAF, a Raportului OLAF sau a Rechizitoriului DNA. S-a mai avut de asemenea în vedere faptul că până la data întocmirii deciziei de soluţionare a contestaţiei, OLAF, DLAF şi DNA nu au comunicat APDRP rezultatele investigaţiilor şi reverificărilor la firma G., iar perioada de suspendare a soluţionării contestaţiei menţionată în Decizia nr. 16342/13.07.2011 urmează să expire. În consecinţă, comisia de soluţionare a contestaţiei a apreciat că justificările beneficiarului nu pot fi reţinute decât în parte.

În ceea ce priveşte susţinerea reclamantei în sensul că, deşi nu se menţionează expres în cuprinsul deciziei de soluţionare, din analiza acesteia reiese că APDRP a dat curs criticilor sale cu privire la încălcarea principiului proporţionalităţii la aplicarea sancţiunii recuperării integrale a fondurilor comunitare nerambursabile, instanţa apreciază că aceasta nu constituie motiv nici de nelegalitate şi nici de netemeinicie a actelor administrative contestate.

Referitor la nemotivarea actelor, instanţa a apreciat că motivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei este una concisă dar suficientă, rezultând în mod evident motivul pentru care se admite o parte a contestaţiei (respectiv pentru necomunicarea până la momentul respectiv de către OLAF, DLAF şi DNA a rezultatelor investigaţiilor şi reverificărilor la firma G., dar şi în contextul în care perioada de suspendare a soluţionării contestaţiei menţionată în Decizia nr. 16342/13.07.2011 urmează să expire) dar şi pentru care nu se admite în tot contestaţia.

Sub acest din urmă aspect, instanţa a apreciat că este vorba de o motivare implicită, şi anume motivele de fapt şi de drept rezultă din actele care au stat la baza emiterii respectivului act. Atât faptele reţinute în sarcina reclamantei cât şi normele legale nerespectate de aceasta sunt detaliat prezentate în procesul-verbal de constatare încheiat la data de 31.01.2011 şi în Nota de descoperire a unei nereguli şi de fundamentare pentru desfăşurarea unui control, respectiv adresa nr. x înregistrată la APDRP cu nr. x/01.11.2010.

În baza prevederilor Regulamentului Consiliului (EURATOM EC) nr. 2185/96 din 11.11.1996, Oficiul European de Luptă Antifraudă a solicitat Serviciului German de Investigare Vamală (ZKA) să verifice autenticitatea ofertelor transmise de mai multe companii germane către firme româneşti pentru ca acestea din urmă să-şi poată susţine cererile de finanţare prin Programul SAPARD, printre care şi compania G.

Beneficiarul S.C. A. S.A. a prezentat pentru achiziţiile realizate în cadrul contractului de finanţare nr. x şi oferta companiei G. Documentele care făceau obiectul verificării transmise de către Comisia Europeană şi OLAF.

În adresa OLAF nr. x/25.10.2010 înregistrată la APDRP cu nr. x/01.11.2010, s-a arătat, în legătură cu proiectul al cărui beneficiar este S.C. A. S.A. că, în esenţă, există suspiciuni de fraudă cu privire la ofertele depuse de societăţile participante la achiziţie, în sensul propunerii unor preţuri mai mari în procent de 25% sau 35% decât cele utilizate în practicile lor comerciale de societăţile implicate. Observând în continuare conţinutul notei ce a stat la baza emiterii actelor contestate în speţă, instanţa a reţinut că la cea de-a patra procedură de achiziţii, organizată pentru achiziţionarea unei camere de afumare, contractul de furnizare a echipamentului a fost câştigat de compania germană E., cu o valoare a ofertei de 120.600 euro.

Întrucât au fost transmise oferte către această companie, precum şi către G. şi către F. S.R.L. şi deoarece compania germană G. a confirmat că nu a avut niciodată vreo legătură cu S.C. A. S.A., se poate trage concluzia că oferta, care se presupune că a fost elaborată de G. şi utilizată pentru procesul de selecţie era neautentică.

În consecinţă, având în vedere nu doar conţinutul actelor contestate, dar şi documentaţia ce a stat la baza emiterii acestora, instanţa a apreciat că acestea sunt suficient motivate atât în fapt cât şi în drept, contestaţia reclamantei fiind sub acest aspect neîntemeiată.

Referitor la inexistenţa materialului probator, contrar opiniei reclamantei, instanţa a apreciat ca fiind suficientă pentru emiterea procesului-verbal de constatare, astfel cum soluţia dispusă prin acesta a fost modificată prin decizia de soluţionare a contestaţiei, Nota OLAF - adresa nr. x înregistrată la APDRP cu nr. x/01.11.2010, act conţinând nereguli constatate de un organism abilitat al Comunităţii Europene, Oficiul European de Luptă Antifraudă.

Dispoziţiile legale privind desfăşurarea activităţii de implementare a Programului SAPARD (Legea nr. 316/2001 şi O.G. nr. 79/2003, inclusiv normele metodologice de aplicare a O.G.) prevăd că eligibilitatea cheltuielilor este supusă verificărilor pe tot parcursul duratei de valabilitate a contractului de finanţare (perioada de execuţie a proiectului - care se poate întinde pe maxim 2 ani, la care se adaugă o perioadă de 5 ani de monitorizare, conform art. 2 din contractul-cadru de finanţare).

S-a apreciat ca fiind relevante în speţă următoarele clauze ale contractului de finanţare: art. 7 (1); art. 1 (1) Anexa I; art. 1 (2) din Anexa I; art. 14; art. 17; art. 17 din Anexa I "Prevederi generale", alin. (17) (4); Anexa IV - "Instrucţiuni de achiziţii pentru beneficiarii Măsurilor 1.1, 3.1, 3.4".

În temeiul acestor prevederi, precum şi în baza dispoziţiilor O.G. nr. 79/2003 şi art. 2 alin. (13) din H.G. nr. 1306/2007 a fost întocmit procesul-verbal de constatare înregistrat la APDRP sub nr. x/2011 şi contestat în prezenta cauză.

De asemenea, tot în ceea ce priveşte susţinerea referitoare la insuficienţa materialului probator, instanţa a avut în vedere disp. art. 12 din Regulamentului (CE) nr. 515/1997 care prevede ce fel de acte pot fi utilizate ca probe, inclusiv deci adresa OLAF nr. x/25.10.2010.

În ce priveşte necomunicarea către reclamantă a notei OLAF, instanţa a constatat că niciun prejudiciu concret nu i-a fost cauzat acesteia. Atât timp cât reclamanta a luat cunoştinţă de respectivul act cel mai târziu în faţa instanţei de judecată, nu i-a fost încălcat dreptul la apărare sau la un proces echitabil prin necomunicarea lui în faza prealabilă administrativă, eventuale critici de fond sau de formă putând fi formulate direct în faza jurisdicţională. Se constată însă că în raport de acest înscris niciun motiv de nelegalitate/netemeinicie nu este invocat în mod pertinent de reclamantă pe calea prezentului demers judiciar.

Mai mult, potrivit disp. art. 2 alin. (3) din H.G. nr. 1306/2007:

"Autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor comunitare, în cazuri justificate, pot decide ca acţiunile de verificare declanşate ca urmare a unor sesizări să nu se comunice".

În speţă, reclamantei i-a fost comunicat procesul-verbal de constatare, luând cunoştinţă de asemenea şi de nota OLAF ce a stat la baza emiterii acestui act.

Emiterea deciziei de suspendare nu constituie o recunoaştere a pretenţiilor reclamantei, ci o garanţie suplimentară a respectării exerciţiului drepturilor acesteia. Împrejurarea că se decide soluţionarea contestaţiei nu constituie o revenire asupra propriei decizii, ci o măsură impusă de împrejurarea că urma să expire perioada de suspendare. În sfârşit, faptul că APDRP a decis în primă instanţă emiterea procesului-verbal şi impunerea societăţii la restituirea ajutorului financiar nerambursabil, emiţând ulterior din anumite raţiuni decizia de suspendare, reprezintă nu o dovadă a faptului că ar fi realizat inexistenţa cadrului probator, hotărând preconstituirea acestuia, aşa cum susţine reclamanta, ci o dovadă că aceasta şi-a însuşit integral constatările Oficiului European de Luptă Antifraudă, depunând prin urmare diligenţe pentru realizarea întocmai a obligaţiilor legale ce-i incumbă.

Este de asemenea neîntemeiată şi susţinerea referitoare la nesocotirea flagrantă de către OLAF şi APDRP a prezumţiei de nevinovăţie. Pe de o parte, instituţia invocată de reclamantă nu este reglementată cu caracter absolut. Pe de altă parte, trebuie avute în vedere dispoziţiile legale incidente speţei.

Astfel, în raport de emitentul notei ce a stat la baza emiterii actelor contestate în prezenta speţă, instanţa constată incidenţa disp. art. 1 alin. (1) şi (3), art. 2, art. 9, art. 10, din Regulamentul CE nr. 1073/1999 privind investigaţiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF).

Din coroborarea dispoziţiilor legale rezultă că regula generală este că la momentul sesizării cu existenţa unei nereguli, autoritatea care gestionează fonduri comunitare trebuie să verifice sesizarea. Aşadar, Agenţia este obligată să efectueze controale la solicitarea instituţiilor din cadrul Comisiei Europene. Mai mult, ea trebuie să procedeze direct, fără alte controale, la recuperarea sumelor în cazul în care aceste instituţii transmit rapoarte/adrese cu propriile concluzii.

Faţă de acestea şi faţă de dispoziţiile art. 7 din Secţiunea C (Prevederi Generale) a Legii nr. 316/2001 în conformitate cu care este suficient să se suspecteze eşecul unui beneficiar al Programului SAPARD în ceea ce priveşte respectarea obligaţiilor legale sau contractuale asumate prin contractul de finanţare, nu se poate susţine pertinent că APDRP şi cu atât mai puţin OLAF ar fi încălcat prezumţia de nevinovăţie în ce o priveşte pe reclamantă care, ca şi beneficiar prin semnarea în această calitate a unui contract de finanţare, poartă deplina responsabilitate în ce priveşte încheierea şi executarea clauzelor contractuale.

De asemenea, în mod corect a subliniat pârâta faptul că neregula constatată încalcă dispoziţiile art. 4 - "Eligibilitatea cheltuielilor" din Secţiunea B - "Managementul, Monitorizarea şi Evaluarea Programului" din Legea nr. 316/2001, iar gravitatea acesteia duce la retragerea întregului ajutor nerambursabil în conformitate cu prevederile contractului de finanţare şi MAFA, indiferent de decizia organelor de cercetare penală (în speţă DNA), deci dacă neregula a fost săvârşită cu intenţie sau nu.

Rezultă aşadar din analiza coroborată a normelor menţionate că prejudiciul produs bugetului UE sau bugetelor naţionale poate fi real sau potenţial, iar producerea însăşi a unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora.

Curtea de Apel Bucureşti a reţinut legalitatea actelor contestate, precum şi inexistenţa vreunui motiv temeinic pentru admiterea fie şi în parte a pretenţiilor reclamantei, în temeiul disp. art. 1, art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, respingând acţiunea, ca neîntemeiată.

În consecinţă, a respins şi capătul accesoriu de cerere, referitor la obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, reţinând în raport de soluţia pronunţată asupra cererii principale că incumbă reclamantei culpa procesuală conform disp. art. 274 C. proc. civ.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs, în termenul legal, reclamanta S.C. A. S.A., criticând soluţia pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând în drept dispoziţiile art. 3041, art. 304 alin. (8) şi (9) coroborate cu art. 312 alin. (3) din C. proc. civ. de la 1865.

Recurenta a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală şi netemeinică pentru, în esenţă, următoarele argumente:

Într-o primă critică, reclamanta a arătat că instanţa de fond a motivat sumar şi contradictoriu menţinerea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 23.483/11.10.2011 şi a Procesului-verbal de constatare din 31.01.2011 emise de Agenţia de Plăţi şi Dezvoltare Rurală, arătând că argumentele de nelegalitate invocate în acţiune (nemotivarea actelor contestate, inexistenţa materialului probator şi nesocotirea prezumţiei de nevinovăţie) nu au fost corespunzător analizate - motivarea necorespunzând cerinţelor prevăzute de C. proc. civ.

O a doua critică priveşte aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză, respectiv art. 211 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Normele metodologice referitor la obligaţia de a motiva actele administrative, dar şi cu privire la dreptul la apărare al S.C. A. S.R.L.

Un prim argument în acest sens vizează faptul că, deşi instanţa de fond a fost sesizată cu motivul de nelegalitate privind nemotivarea actelor administrative contestate, în mod eronat s-a reţinut în considerente că motivarea acestora rezultă din cuprinsul actelor administrative care au stat la baza emiterii acestora.

Prevederile legale menţionate anterior impun motivarea în fapt şi în drept, atât a procesului-verbal de constatare, cât şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei şi de aceea, o motivare insuficientă sau greşită echivalează cu lipsa motivării, acesta fiind un motiv de nulitate ce afectează Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 23.483/11.10.2011 şi Procesul-verbal de constatare din 31.01.2011 emise de Agenţia de Plăţi şi Dezvoltare Rurală

Un al doilea argument vizează încălcarea dreptului la apărare, deoarece nu i-au fost comunicate înscrisurile ce au stat la baza emiterii procesului-verbal de constatare a neregulii. În cauza Bendenoun contra Franţei (cererea nr. 12547/86, soluţionată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului din 24 februarie 1994) instanţa europeană a arătat că omisiunea oraganelor fiscale de a asigura accesul domnului J. la dosarul său fiscal constituie o încălcare a dreptului său la un proces echitabil acesta neavând posibilitatea de a identifica informaţiile disculpatoare.

În conţinutul juridic al dreptului la apărare trebuie identificată obligaţia de a informa reprezentanţii A. referitor la eventualele nereguli depistate de OLAF şi de a garanta accesul societăţii la dosarul de cercetare, în vederea formulării unor apărări faţă de incriminările şi acuzaţiile aduse şi mai mult, avea obligaţia de a comunica documentele justificative care au stat la baza întocmirii actelor contestate.

Aşa fiind, în mod nelegal, instanţa de fond a apreciat că maniera abuzivă în care APDRP a considerat să comunice Nota OLAF către reclamantă nu vatamă dreptul la apărare al societăţii - mai ales că nu a avut posibilitatea să ia cunoştinţă de acesta, nici măcar în cursul judecării cauzei.

Atât în cadrul procedurii administrative, cât şi în faţa instanţei de judecată au fost încălcate principiile contradictorialităţii, al egalităţii armelor şi al publicităţii, deoarece autoritatea contractantă nu a ataşat la Procesul-verbal de constatare, actele ce au stat la baza concluziilor ADPRP de obligare a societăţii reclamante la restituirea fondurilor primite.

Instanţa de fond a ignorat această viciere a procedurii administrative, aspect esenţial ce duce la o vătămare ce nu poate fi remediată decât prin anularea actelor emise de autoritatea pârâtă.

Un al treilea argument în susţinerea unei critici de nelegalitate se referă la faptul că Decizia de soluţionare a contestaţiei nu conţine niciun element care să conducă la admiterea în parte a contestaţiei fiscale formulate de reclamantă - aşadar, acest act administrativ este nemotivat.

Preluarea în cuprinsul actelor emise de către autoritatea pârâtă a unor referiri la existenţa unor acte emise de OLAF sau de DLAF şi DNA, fără efectuarea unui raţionament bazat pe un probatoriu ce putea fi exhibat, echivalează cu o nemotivare a actelor administrative, mai ales că acestea nu fost comunicate societăţii.

Mai mult, până la momentul judecării cauzei nu s-a putut stabili finalitatea demersurilor în faţa organelor de urmărire penală, deşi procedura de achiziţie publică s-a derulat în anul 2006, actele de control au fost emise în 2011, iar sentinţa Curţii de Apel Bucureşti a fost pronunţată în 2012.

Un al patrulea argument ce vizează nelegalitatea actelor administrative contestate - aspect reţinut în mod eronat de instanţă - este acela că nu sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 11 alin. (3) din Normele metodologice privind cazurile justificate în care nu se comunică acţiunile de verificare - nu s-a făcut nicio referire la o asemenea ipoteză în cuprinsul actelor atacate.

Faptul că au avut loc controale la subcontractorii societăţii şi că există suspiciuni de fraudă în ceea ce-i priveşte pe aceştia, nu justifică încălcarea dreptului la apărare al societăţii reclamante care nu a avut posibilitatea să combată în faţa organului de control documentele de care s-a prevalat autoritatea administrativă.

În fine, un ultim argument se referă la faptul că, atât organul administrativ, cât şi instanţa de judecată au stabilit în mod eronat regimul juridic al Notei emise de OLAF - aceasta fiind un document probator ce permite demararea unei proceduri de control, urmând ca autoritatea administrativă să-şi întemeieze concluziile pe propriile constatări, cu respectarea tuturor principiilor prevăzute de lege internă.

În speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Normele metodologice referitoare la debitele stabilite de Comisia Europeană - de vreme ce prin documentul emis de OLAF nu s-a stabilit niciun debit de recuperat, menţionându-se suspiciunile de fraudă cu privire la alte societăţi decât reclamanta.

4. Apărările formulate în cauză

Intimat - pârâtă APDRP (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - AFIR) nu a depus întâmpinare, însă a depus concluzii scrise, aflate la dosarul instanţei de recurs. În cursul judecării recursului prin art. 2 din O.U.G. nr. 41 din 18 iunie 2014 a fost dispusă reorganizarea Agenţieid e Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, prin înfiinţarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale - AFIR.

II.. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor înfăţişate de recurenta-reclamantă, raportat la cadrul normativ aplicabil, astfel cum permit prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată recursul fondat, în parte, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Criticile formulate de reclamantă pot fi subsumate dispoziţiilor art. 304 pct. 7 şi 9 din C. proc. civ. din 1865, urmând să fie analizate din această perspectivă. Este adevărat că în cuprinsul cererii de recurs nu s-a făcut referire în mod expres la dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., însă criticile privind motivarea instanţei de fond se subsumează textului arătat şi vor fi analizate ca atare.

i) Aspecte procesuale privind litigiul dedus judecăţii

Reclamanta a încheiat cu APDRP(în prezent AFIR) contractul cadru de finanţare nr. x având ca obiect acordarea unui ajutor financiar nerambursabil pentru realizarea Proiectului "Modernizarea unităţii de procesare carne S.C. A. S.A. Tulcea - Faza II". Pentru punerea în executare a contractului, reclamanta a dispus realizarea lucrărilor şi a demarat procedura de achiziţie a instalaţiilor necesare pentru activitatea de producţie.

Pârâta APDRP a notificat societatea cu privire la aprobarea cheltuielilor eligibile, confirmarea plăţii tranşelor I-IV din care făceau parte şi dosarele de achiziţie pentru utilajele necesare activităţii reclamantei în valoare de 3.580.679,16 RON.

Ca urmare a primirii Notei nr. x/25.10.2010 emisă de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), pârâta a emis Procesul-verbal de constatare din 31.01.2011, prin care a dispus obligarea societăţii la restituirea integrală a sumei de 3.580.679,16 RON şi a emis notificarea nr. x solicitând plata sumei menţionate anterior.

Societatea a contestat Procesul-verbal de constatare, iar pârâta prin Decizia nr. 6834/28.03.2011 a suspendat contestaţia formulată până la primirea Notei de control a Departamentului Antifraudă, a Raportului final OLAF sau a rechizitoriului DNA, dar nu mai mult de 6 luni.

Pârâta a reluat judecarea contestaţiei formulate de reclamantă şi a emis Decizia nr. 23.483/11.10.2011, prin care a admis în parte contestaţia şi a constatat că se menţine un debit de 475.700,55 RON, exonerând societatea de plata sumei de 3.104.978,61 RON.

Reclamanta S.C. A. S.A. a formulat acţiune în anularea actelor administrative emise de pârâtă, respectiv a Deciziei nr. 23.483/11.10.2011 şi a Procesului-verbal de constatare din 31.01.2011.

Curtea de Apel Bucureşti prin sentinţa civilă nr. 4429/02.07.2012 a respins, ca nefondată, acţiunea în anulare formulată de reclamantă, în contradictoriu cu autoritatea pârâtă, hotărâre atacată cu recurs de reclamanta S.C. A. S.A.

În cursul judecării recursului în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a dispus suspendarea judecării cauzei până la pronunţarea unei hotărâri definitive cu privire la fapta pentru care s-a dispus începerea urmăririi penale în dosarul penal nr. x/2012 al DNA - Serviciul Teritorial Constanţa.

Dosarul aflat pe rolul Înaltei Curţi a fost repus pe rol ca urmare a înaintării către instanţă a Ordonanţei de clasare a urmăririi penale din 24 august 2017, emisă de Direcţia Naţională Anticorupţie - Serviciul Teritorial Constanţa, în dosarul penal nr. x/2012.

La ordonanţa emisă de Parchet se arată că: "(...) se reţine existenţa unui dubiu rezonabil cu privire la existenţa infracţiunii", cu motivarea că, în esenţă, societatea reclamantă a primit scrisori de la firma G. din care rezultă că sunt autentice ambele oferte depuse. Ulterior, s-a putut confirma ca urmare a cercetărilor efectuate de OLAF şi DLAF că au fost emise oferte care proveneau prin intermediul altor firme nu-i poate fi imputat reclamantei.

La ordonanţă se mai reţine că: "Or, din moment ce iniţial G. a confirmat autenticitatea ofertelor, simplul fapt că ulterior se susţine că acestea nu sunt autentice, tot de către G., nu poate înlătura dubiul rezonabil, coroborat şi cu declaraţia martorului K. că S.C. L. a fost societatea care a emis acele oferte din partea societăţii G.."

Aşadar, din probatoriul administrat de organul de cercetare penală nu reiese implicarea societăţii-reclamante în comportamentul fraudulos al S.C. L. sau al societăţii comerciale G..

i) Cu privire la criticile formulate în temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 7 C. proc. civ.

Este nefondată critica reclamantei că instanţa de fond nu a răspuns argumentelor din acţiune, sentinţa fiind nemotivată sub acest aspect. Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea unei hotărâri judecătoreşti nu înseamnă ca instanţa să răspundă în mod detaliat fiecărui argument invocat de parte, dar presupune ca o instanţă internă care a motivat pe scurt hotărârea să fi examinat, totuşi, în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse (Hotărârea CEDO din 28 aprilie 2005 în Cauza Albina împotriva României publicată în Monitorul Oficial nr. 1.049 din 25 noiembrie 2005).

Or, în speţă, instanţa de fond s-a conformat atât dispoziţiilor procedurale, în sensul că hotărârea cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., cât şi celor de fond, analizând susţinerile părţilor şi expunând considerentele care au dus la pronunţarea soluţiei în cauză.

ii) Cu privire la criticile formulate în temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Sunt întemeiate criticile reclamantei cu privire la aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material, respectiv art. 211 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Normele metodologice de punere în aplicare a O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător.

Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, Înalta Curte trebuie să lămurească regimul juridic la Notei emise de OLAF şi, subsecvent, incidenţa acestui document în cadrul procedurii desfăşurate în temeiul dispoziţiilor O.G. nr. 79/2003, precum şi a obligaţiilor autorităţii administrative ce decurg din acelaşi act normativ cu privire la motivarea actelor emise şi a respectării dreptului la apărare al reclamantei.

iii) Dispoziţiile legale incidente în cauză

În ceea ce priveşte legislaţia europeană menţionăm art. 9 alin. (1), (2) şi (4) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European şi al Consiliului, publicat în Jurnalul Oficial al UE nr. L 136/1 din 31.05.1999:

" (1)La încheierea unei investigaţii efectuate din oficiu, acesta redactează un raport, sub autoritatea directorului, menţionând faptele constatate, prejudiciul financiar, dacă există şi concluziile investigaţiei, inclusiv recomandările directorului oficiului privind măsurile ce ar trebui luate.

(2) La redactarea acestor rapoarte se iau în considerare cerinţele procedurale prevăzute de legislaţia naţională a statului membru respectiv. Rapoartele redactate pe această bază constituie probă admisibilă în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care utilizarea acestora se dovedeşte necesară, în acelaşi mod şi în aceleaşi condiţii ca şi rapoartele administrative redactate de către inspectorii administrativi naţionali.

(4) Rapoartele redactate în urma unei investigaţii interne şi orice informaţii conexe utile sunt transmise instituţiei, organismului, oficiului sau agenţiei respective. Instituţia, organismul, oficiul sau agenţia respectivă ia acele măsuri, îndeosebi disciplinare sau judiciare, privind investigaţiile interne, pe care rezultatele investigaţiilor îl reclamă şi raportează aceste măsuri directorului oficiului în termenul stabilit de către acesta în concluziile raportului său."

Relevante în speţă sunt şi dispoziţiile art. 8 din Regulamentul menţionat, privind " Confidenţialitatea şi protecţia datelor", în ceea ce priveşte informaţiile obţinute de instituţiile europene în cadrul unei investigaţii externe.

De asemenea, în litigiu au fost invocate dispoziţiile Regulamentului (CE) nr. 2988/1995 privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene, nr. 2185/96 (Euratom CE) şi ale Regulamentului nr. 1290/2005 privind finanţarea politici agricole comune.

În ceea ce priveşte legislaţia naţională aplicabilă în cauză trebuie făcută referire la art. 7 din Secţiunea C (Prevederi Generale) a Legii nr. 316/2001, conform căruia:

"În cazul în care se suspectează sau se dovedesc eşecul unui beneficiar în ceea ce priveşte respectarea obligaţiilor legate de Program, precum şi încercările de a obţine de la Agenţia SAPARD plăţi pentru care nu are nici un drept, România va urmări orice asemenea eşecuri şi încercări, conform procedurilor naţionale legale, într-un mod, nu mai puţin riguros decât în cazurile în care sunt implicate fonduri publice naţionale".

Potrivi art. 211 alin. (3) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală:

"Considerentele cuprind motivele de fapt şi de drept care au format convingerea organului de soluţionare competent în emiterea deciziei."

Potrivit art. 3 alin. (1) din Normele Metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător:

"Procesul-verbal de constatare, care reprezintă titlul de creanţă (...) va conţine obligatoriu următoarele elemente: f) motivele de fapt; g) temeiul de drept."

Potrivit art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 1306/2007:

"Autorităţile competente în gestionarea fondurilor comunitare sunt obligate să declanşeze procedura de constatare şi recuperare a creanţelor bugetare rezultate ca urmare a debitelor stabilite de Comisia Europeană. " iv) Jurisprudenţa CJUE

În cauză trebuie menţionată şi practica Curţii Europene de la Luxemburg, respectiv Hotărârea preliminară pronunţată în cauza Ispas C-298/16, ECLI:EU:C:2017:843. Astfel, în paragraful 26, instanţa a arătat că:

"(…) respectarea dreptului la apărare constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care îşi găseşte aplicarea atunci când administraţia îşi propune să adopte în privinţa unei persoane un act care îi cauzează un prejudiciu. În temeiul acestui principiu, destinatarilor deciziilor care le afectează în mod sensibil interesele trebuie să li se dea posibilitatea de a-şi face cunoscut în mod util punctul de vedere cu privire la elementele pe care administraţia intenţionează să îşi întemeieze decizia. Această obligaţie revine administraţiilor statelor membre atunci când adoptă decizii care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, chiar dacă legislaţia Uniunii aplicabilă nu prevede în mod expres o astfel de formalitate (Hotărârea din 17 decembrie 2015, WebMindLicenses, C-419/14, EU:C:2015:832, punctul 84 şi jurisprudenţa citată)."

v) Nemotivarea actelor administrative

Este întemeiată critica formulată în recurs din perspectiva art. 304 pct. 9 C. proc. civ. din 1865, că Decizia nr. 23.483/11.10.2011, prin care pârâta a admis în parte contestaţia şi a constatat că se menţine un debit de 475.700,55 RON, nu este motivată, încălcând dispoziţiile din Codul de procedură fiscală şi pe cele din Normele metodologice de aplicare a acestora.

Din cuprinsul actului administrativ menţionat anterior rezultă că singurul argument reţinut de organul de control este acela că: " justificările beneficiarului nu pot fi reţinute decât, în parte, măsura constituirii debitului se reduce doar la suma afectată de neregula pentru achiziţia dispozitivului de tăiat de vacuum de 500 de litri, câştigătoare fiind firma I.".

În cuprinsul Deciziei s-a menţionat adresa emisă de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) nr. x/25.10.2010, înregistrată în cadrul Agenţiei sub nr. x, fără însă a expune raţionamentul care justifică săvârşirea abaterii de către S.C. A. S.A.

În ceea ce priveşte regimul juridic al Notei emise de OLAF trebuie menţionate dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (3) din Regulamentul nr. 1073/1999 privind investigaţiile efectuate de OLAF care atribuie acestui document valoarea unui mijloc de probă.

Dacă adresa menţionată anterior are o valoare probatorie, aceasta ar fi trebuit coroborată şi cu alte aspecte, mai ales că, deşi a fost sesizat Parchetul nu s-a dispus o măsură de începere a urmăririi penale împotriva administratorilor societăţii A. S.A.

Constatările OLAF privesc comportamentul comercial inadecvat şi fraudulos al unora dintre societăţile (G. şi L.) care au participat la procedura de achiziţie a utilajului "dispozitivul de tăiat de vacuum de 500 de litri", exprimându-se suspiciuni şi cu privire la comportamentul reclamantei, fără însă a se stabili cu certitudine implicarea acesteia.

În măsura în care ca efect al unui reglementări europene documentul respectiv are valoare probatorie, obligaţia ce revenea autorităţii de control era de a stabili, prin controalele efectuate şi prin orice măsuri permise de legislaţia internă că S.C. A. S.A. a avut un comportament fraudulos şi a fost de acord cu manevrele comerciale ale societăţilor comerciale care au depus oferte nereale.

Este neîndoielnic că urmare a sesizările provenite de la instituţiile europene - respectiv OLAF şi ulterior de la organismul naţional, adică DLAF, autoritatea pârâtă avea obligaţia de a demara anchete administrative şi proceduri de control pentru a stabili dacă s-au săvârşit nereguli sau fraude în gestionarea fondurilor europene.

Adresa emisă de instituţia europeană trebuia folosită ca mijloc de probă în procedura derulată de pârâta APDRP, fără însă ca această situaţie să înlăture obligativitatea motivării actelor administrative sau respectarea dreptului la apărare al societăţii în sarcina căreia s-a reţinut o creanţă fiscală.

În acest context, urmează să fie înlăturată apărarea pârâtei că avea obligaţia de a declanşa procedura de constatare şi recuperare a creanţelor bugetare rezultate ca urmare a debitelor stabilite de Comisia Europeană, deoarece adresa OLAF nu reprezintă un act prin care se constată "un debit stabilit de Comisia Europeană", acest document având natura juridică a unui mijloc de probă, aşa cum s-a arătat anterior.

Or, în speţă, autoritatea administrativă nu a relevat o bază factuală suficientă pentru a stabili săvârşirea unei abateri de către societatea reclamantă - mai ales, în condiţiile în care procesul penal s-a încheiat cu o ordonanţă de clasare în care procurorul de caz a indicat că "se reţine existenţa unui dubiu rezonabil cu privire la existenţa infracţiunii".

În acest context, simpla referinţă inserată în actele întocmite de autoritatea publică (atât în Procesul-verbal de constatare, cât şi în Decizia de soluţionare a contestaţiei) la un document cu valoare probatorie ce priveşte comportamentul unui terţ, echivalează cu o nemotivare a situaţiei de fapt în sensul prevăzut de Codul de procedură fiscală.

Lipsa relevării unei baze factuale suficiente pentru a documenta abaterea săvârşită de societatea reclamantă determină concluzia că nu sunt întrunite premisele aplicării sancţiunii prevăzute de lege.

Mai mult, în cauză documentul la care face referire organul de control nu a fost comunicat societăţii reclamante, încălcându-se dreptul la apărare al acesteia, deoarece nu a fost prezentată justificarea ce ar fi permis adoptarea unei asemenea conduite din partea organului administrativ.

În ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 8 din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999, trebuie făcută distincţia dintre informaţiile şi datele obţinute de instituţiile europene şi raportul întocmit în temeiul acestora. Confidenţialitatea priveşte în special datele, nu raportul ale cărui concluzii sunt încorporate într-un document şi sunt trimise organismelor naţionale abilitate să ia măsuri.

În cazul Regulamentului (CE) nr. 515/1997 publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 82 din 22.3.1997, dispoziţiile art. 12 prevăd că rapoartele pot fi utilizate ca mijloc de probă, aspect susţinut chiar de pârâtă (din dosarul instanţei de recurs). Potrivit dispoziţiilor legale arătate:

"Constatările, atestările, informaţiile, documentele, copiile certificate pentru conformitate şi toate informaţiile obţinute de personalul autorităţii solicitate şi comunicate autorităţii solicitante pe parcursul asistenţei prevăzute la articolele 4-11 pot fi invocate ca probe de către organismele competente ale statelor membre ale autorităţii solicitante."

Instanţa de contencios, în temeiul dispoziţiilor art. 1. alin. (1), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, analizează în primul rând, conformitatea actului administrativ cu legea, dar şi existenţa unei vătămări produse reclamantului într-un drept sau interes legitim. Or, în speţă, lipsa stabilirii complete a situaţiei de fapt echivalează cu nemotivarea actului administrativ şi a produs reclamantei o vătămare ce nu poate fi înlăturată, decât prin anularea actului, cu obligaţia subsecventă ce revine pârâtei de a restitui suma în cuantum de 475.700,55 RON.

Curtea Europeană de Justiţie a reţinut în jurisprudenţa sa că respectarea dreptului la apărare constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care îşi găseşte aplicarea atunci când administraţia îşi propune să adopte în privinţa unei persoane un act care îi cauzează un prejudiciu (paragraful 26 din Hotărârea pronunţată în cauza Ispas).

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanţa de fond, că au fost încălcate dispoziţiile art. 211 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, art. 3 alin. (1) din Normele metodologice de punere în aplicare a O.G. nr. 79/2003 - care privesc obligativitatea motivării actelor administrative, motiv de nelegalitate ce atrage nulitatea actelor administrative contestate, respectiv Decizia nr. 23483 din 11 octombrie 2011 emisă de APDRP, în ceea ce priveşte menţinerea debitului în valoare de 475.700,55 RON în sarcina reclamantei, Procesul-verbal de constatare încheiat la data de 31 ianuarie 2011 şi înregistrat sub nr. x din 01 februarie 2011 la ADPRP şi notificarea nr. x din 4 februarie 2011 emisă de pârâtă.

Ca urmare a constatării nulităţii actelor administrative contestate, se impune admiterea capătului de cerere în pretenţii, privind restituirea sumei de 475.700,55 RON către reclamanta S.C. A. S.A.

Urmează să oblige pârâta la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

vi) Temeiul de drept al soluţiei pronunţate de Înalta Curte

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 304 pct. 7 şi 9, coroborate cu art. 3041 C. proc. civ..şi cu art. 20 alin. (3) din legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A, să modifice sentinţa recurată, să admită acţiunea formulată de reclamantă, să anuleze actele contestate şi să dispună restituirea sumei de 475.700,55 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 4429 din 2 iulie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa recurată, în sensul că:

Admite acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE (fostă AGENŢIA DE PLĂŢI PENTRU DEZVOLTARE RURALĂ ŞI PESCUIT).

Anulează în parte Decizia nr. 23483 din 11 octombrie 2011 emisă de Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale), de soluţionare a contestaţiei, în ceea ce priveşte menţinerea debitului în valoare de 475.700,55 RON în sarcina reclamantei.

Menţine restul dispoziţiilor deciziei nr. 23483 din 11 octombrie 2011 de soluţionare a contestaţiei.

Anulează Procesul-verbal de constatare încheiat la data de 31 ianuarie 2011 şi înregistrat sub nr. x din 01 februarie 2011 la Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale).

Anulează notificarea nr. x din 4 februarie 2011emisă de pârâtă.

Obligă pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fostă Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit) la restituirea sumei de 475.700,55 RON către reclamanta S.C. A. S.A.

Obligă pârâta la plata sumei de 16,40 RON, reprezentând cheltuieli de judecată la fond şi recurs, către reclamantă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 iunie 2018.