Natura 2000 aquaculture compensation: eligibility licensing gaps and proportional limits of restitution

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată, la data de 06.02.2017, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, anularea Deciziei nr. 22/29.11.2016 emisă de pârât de soluţionare a contestaţiei reclamantei formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.09.2016, anularea Procesului-verbal menţionat şi exonerarea sa de la obligaţia de restituire a sumei de 3.447.598,40 RON.

A mai solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, şi suspendarea executării procesului-verbal contestat până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1788 din 17 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins atât acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată, cât şi cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, pe fond, admiterea cererii de suspendare a executării procesului-verbal, susţinând, în esenţă, că erau îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi a prevenirii unei pagube iminente.

Reclamanta a formulat recurs şi în ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond asupra cererii de anulare a actelor contestate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, pe fond, admiterea cererii de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.09.2016.

În esenţă, criticile recurentei-reclamante au vizat următoarele aspecte:

- interpretarea eronată a mecanismului juridic specific erorilor cu caracter sistemic, în condiţiile în care, la nivelul DGP-AMPOP şi a intimatului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, problema "dublei compensaţii" acordate beneficiarilor Proiectului Natura 2000 este cunoscută şi acceptată ca o greşeală aparţinând exclusiv funcţionarilor publici implicaţi în proiect, ceea ce exclude culpa ori regresul faţă de beneficiarii finanţării;

- lipsa unei analize corecte a documentelor justificative, în sensul că nu a existat un dublaj, ci o compensaţie calculată pentru un an (2008) şi una pentru anul următor (2009), precum şi greşita analiză privind inaplicabilitatea dispoziţiilor Regulamentului UE nr. 65/2011;

- încălcarea principiului încrederii legitime potrivit cu care statul este dator să asigure respectarea realităţii create chiar de către acesta în exercitarea atribuţiilor de gestiune şi management a fondurilor comunitare, mai ales atunci când accesarea acestor fonduri de către beneficiar s-a bazat pe asigurări precise, necondiţionate, emise de o sursă autorizată şi de încredere. În atare condiţii, instanţa de judecată nu putea constata culpa beneficiarului ca reprezentând greşita implementare şi interpretare a unor acte europene de către autoritatea publică naţională care a şi oferit asigurări privind modalitatea de accesare a fondurilor;

- în ceea ce priveşte pretinsa lipsă a licenţei de acvacultură, instanţa de fond a omis să analizeze argumentele recurentei-reclamante, raportându-se doar la susţinerile autorităţii intimate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 31.07.2017, intimatul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, formulând apărări ample şi detaliate, în sensul că actele administrative contestate au fost legal emise, iar situaţia de fapt reţinută în procesul-verbal de constatare constituie dovada unei nereguli, recurentei-reclamante în calitate de beneficiar plătindu-i-se excedentar suma de 3.447.598,60 RON aferentă pierderilor de producţie.

A mai arătat că obligaţia beneficiarului de a restitui sumele necuvenite este prevăzută chiar în cuprinsul ordinelor de finanţare nerambursabilă nr. 46/4.11.2010 şi nr. 67/10.02.2011, astfel încât, încă de la semnarea contractului de finanţare beneficiarul a cunoscut că pot exista situaţii în care dacă plata se face în excedent, sumele respective trebuie returnate.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul asupra admisibilităţii întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ. a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 2 noiembrie 2017, conform art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 18.01.2018, completul de filtru, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a admis în principiu recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. şi a fixat termen pentru soluţionarea în şedinţă publică, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

În şedinţa publică de la 01.03.2018, recurenta-reclamantă a formulat cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

"1. Dacă îndrumarea greşită a beneficiarilor de fonduri de către autorităţi prin Ghidul solicitantului, prin răspunsuri scrise la întrebările adresate de beneficiari în privinţa modului de acţiune, prin verificările efectuate inclusiv în teren a cererilor de finanţare şi prin aprobarea acestor cereri, reprezintă erori sistemice imputabile autorităţii cu efect exonerator de răspundere în conformitate cu art. 5 alin. (3) paragraful 1 din Regulamentul (UE) nr. 65/2011

2. Care este înţelesul dispoziţiei cuprinsă în art. 30 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, care prevede "este alocată o indemnizaţie excepţională (...) pentru maxim 2 ani", respectiv dacă indemnizaţia menţionată poate fi acordată pentru fiecare an din cei doi, urmare a unor cereri diferite şi a unor ordine de finanţare diferite, sau dacă este imperativ să se formuleze o singură cerere pentru cei doi ani, cu consecinţa acordării unei indemnizaţii unice pentru cei doi ani

3. Dacă beneficiarul acţionând conform Ghidului solicitantului şi altor îndrumări ale autorităţii, a solicitat indemnizaţia pentru cei 2 ani prin cereri separate, iar acestea au fost acordate prin acte separate ale autorităţii, pentru fiecare din cei 2 ani, conform art. 30 alin. (5) lit. c), a) comis o abatere imputabilă lui în sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995

4. Sunt prejudiciate bugetele publice din care se acordă fondurile publice în ipoteza în care s-ar admite că ar trebui acordată o singură indemnizaţie pentru cei 2 ani la care este îndreptăţit beneficiarul, dacă autoritatea a acordat indemnizaţii separate pentru cei 2 ani consecutivi şi care, în cuantumul său final, ar avea aceeaşi valoare, indiferent de modalitatea în care este acordată, în sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995"

Prin încheierea dată în şedinţa publică de la 26.04.2018, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene reţinând, în esenţă, că autorul cererii de sesizare nu solicită Curţii de Justiţie a Uniunii Europene să interpreteze dispoziţiile de drept european invocate, respectiv art. 5 alin. (3) paragraful 1 din Regulamentul(UE) nr. 65/2011, art. 30 alin. (5) din Regulamentul(UE) nr. 1198/2006 şi art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, ci să aprecieze, pornind de la prevederile invocate, dacă o anumită conduită a autorităţii publice, respectiv a beneficiarului indemnizaţiei pentru utilizarea unor metode de producţie în acvacultură care să ajute la protejarea şi ameliorarea mediului şi conversarea naturii, îmbracă forma unei abateri, astfel cum este definită de textul legal de referinţă.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în sensul şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ decizia nr. 22/29.11.2016 emisă de intimatul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin care a fost respinsă contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.09.2016, prin care s-a stabilit în sarcina recurentei-reclamante o creanţă bugetară în valoare de 3.447.598,40 RON.

Neregulile constatate prin actele administrative contestate vizează modul de calcul al primelor şi cuantumul acestora plătite pentru cererile de finanţare X (compensaţie pentru pierderile de producţie înregistrate în anii 2008-2009) şi X (compensaţie pentru pierderile de producţie înregistrate în anul 2009) cu încălcarea prevederilor Deciziei Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007-2013, nr. 16/2010 care stabileau calcularea unei singure compensaţii pentru o perioadă de maxim 2 ani şi nu calcularea compensaţiei anuale şi însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, cum în mod greşit s-a procedat, reţinându-se, totodată şi nedeţinerea licenţei de acvacultură în perioada 09.11.2007-25.08.2009, fapt care contravine prevederilor ghidului solicitantului şi art. 30 alin. (3) şi (4) din Regulamentul CE 1198/2006.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate invocate de către recurenta-reclamantă, reţinând, în esenţă, că invocarea de către recurenta-reclamantă a lipsei oricărei culpe din partea sa şi, implicit, a incidenţei prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 este lipsită de suport, de vreme ce, prin raportare la prevederile art. 10 alin. (3) din Anexa 1 la Ordinul din finanţare nr. x orice rambursare excedentară constituie plată nedatorată, iar beneficiarul are obligaţia de a restitui sumele necuvenite în concordanţă cu Codul de procedură fiscală.

Cu privire la faptul că recurenta-reclamantă nu a îndeplinit condiţiile de eligibilitate întrucât nu a deţinut licenţă de acvacultură în perioada 09.11.2007 - 25.08.2009, instanţa de fond şi-a însuşit punctul de vedere al autorităţii intimate, potrivit căruia, întrucât nu a deţinut licenţă în perioada menţionată, nu a desfăşurat legal activitatea de acvacultură în toată perioada pentru care a obţinut finanţare nerambursabilă.

Această soluţie nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar, întrucât situaţia de fapt nu a fost pe deplin lămurită, în condiţiile în care, aferent documentaţiei specifice depunerii cererii de finanţare aprobate prin ordinul nr. 46/4.11.2010, recurenta-reclamantă a demonstrat administrarea şi exploatarea amenajării Oltina încă din anul 2004.

Este importat de reţinut că sumele plătite recurentei-reclamante cu titlu de compensaţii pentru pierderile de producţie suferite au fost acordate în baza prevederilor art. 30 din Regulamentul CE 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit, potrivit cu care:

"1. FEP poate sprijini acordarea de indemnizaţii pentru utilizarea unor metode de producţie în acvacultura care să ajute la protejarea şi ameliorarea mediului şi la conservarea naturii.

2. Scopul sprijinului este de a promova:

(a) forme de acvacultura care includ protecţia şi ameliorarea mediului, a resurselor naturale, a diversităţii genetice, precum şi gestionarea peisajului şi elementelor tradiţionale ale zonelor de acvacultura;

(b) participarea la sistemul comunitar de management de mediu şi audit creat prin Regulamentul (CE) nr. 761/2001 al Parlamentului European şi al Consiliului din 19 martie 2001 privind participarea voluntară a organizaţiilor la un sistem comunitar de management de mediu şi audit (EMAS);

(c) acvacultura ecologică în sensul Regulamentului (CEE) nr. 2092/91 al Consiliului din 24 iunie 1991 privind metoda de producţie agricolă ecologică şi indicarea acesteia pe produsele agricole şi alimentare;

(d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor NATURA 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică.

3. Pentru a primi indemnizaţia în temeiul prezentului articol, beneficiarii indemnizaţiei trebuie să se angajeze să respecte cel puţin cinci ani cerinţele referitoare la mediul acvatic, cerinţe care depăşesc simpla aplicare a bunelor practici de acvacultura obişnuite. Pentru sprijinul prevăzut la alin. (2) litera (a), beneficiile de mediu ale acestor angajamente trebuie demonstrate printr-o evaluare prealabilă desfăşurată de organisme competente desemnate de către statul membru.

4. Statele membre calculează indemnizaţia în baza unuia sau a mai multora din următoarele criterii:

(a) pierderea de venit suportată;

(b) costul suplimentar care poate rezulta din aplicarea metodelor privind mediul acvatic;

(c) necesitatea de a oferi sprijin financiar pentru desfăşurarea proiectului;

(d) dezavantajele specifice sau costurile de investiţii pentru unităţile situate în interiorul sau în apropierea zonelor NATURA 2000.

5. Este alocată o indemnizaţie excepţională:

(a) în temeiul alin. (2) litera (a), în baza unei valori maxime pe hectar din suprafaţa întreprinderii căreia i se aplică angajamentele referitoare la mediul acvatic;

(b) în temeiul alin. (2) litera (c), pentru maxim doi ani, pe perioada conversiei întreprinderii la producţia ecologică;

(c) în temeiul alin. (2) litera (d), pentru maxim doi ani de la data deciziei de instituire a zonei NATURA 2000 şi numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de această decizie."

În speţă, recurenta-reclamantă în calitate de administrator al amenajării piscicole Oltina, amenajare inclusă într-un regim special de protecţie, care a impus o serie de restricţii de exploatare, a depus două cereri de finanţare în cadrul Programului Operaţional pentru Pescuit 2007-2013, cererea X aferentă pierderilor de producţie piscicolă din anul 2008, cerere aprobată în considerarea căreia a fost emis Ordinul de finanţare nr. x pentru suma de 1.955.000 RON, respectiv cererea nr. X aferentă anului 2009, în considerarea căreia a fost emis Ordinul de finanţare nr. x pentru suma de 1.810.000 RON, toate etapele beneficiind de verificarea şi atestarea favorabilă a condiţiilor de legalitate şi eligibilitate privind finanţele.

Ulterior, prin procesul-verbal de constatare nereguli, s-a constatat în sarcina recurentei-reclamante o creanţă bugetară de 3.447.598,40 RON, reţinându-se că, pentru anul 2008 ar fi existat o dublă compensare, întrucât Ordinul de finanţare nr. x ar fi vizat compensaţii atât pentru anul 2008, cât şi pentru 2009, precum şi o încălcare a condiţiilor de eligibilitate, din perspectiva licenţei de acvacultură.

Sub acest ultim aspect al îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate din perspectiva licenţei de acvacultură, în etapa de evaluare a probatoriului administrat se impunea lămurirea pe deplin a situaţiei de fapt, în condiţiile în care din cuprinsul adresei nr. x/2011 emisă de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Agenţia Naţională pentru Pescuit şi Acvacultură rezultă că, de la data de 09.11.2005, când au fost eliberate licenţele de acvacultură şi până în prezent, în cadrul fermei piscicole Oltina administratorul a desfăşurat activităţi specifice în domeniul acvaculturii, societatea transmiţând periodic documente în acest sens la Filiala ANPA-Dobrogea Constanţa .

În rejudecare, se impune analiza condiţiilor de eligibilitate şi din perspectiva dispoziţiilor art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul nr. 1198/2006 care fac referire la alocarea indemnizaţiei numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de decizia de instituire a zonei Natura 2000, precum şi cu luarea în considerare a principiului proporţionalităţii între măsura dispusă şi interesul public ocrotit care guvernează raportul de drept administrativ, impunându-se ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a acţiona în scopul urmărit, astfel că inconvenienţele cauzate particularului să nu fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite.

Constatând, aşadar, necesară lămurirea circumstanţelor cauzei cu privire la îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate de către recurenta-reclamantă, instanţa de control judiciar nu va analiza şi celelalte critici formulate în recurs cu referire la modul de calcul al primei şi incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, acestea urmând a fi avute în vedere cu ocazia rejudecării.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare primei instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 1788 din 17 mai 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 iunie 2018.