Standing of integrity agency to challenge asset verification commission's case-closing order: judgment quashed and case remanded

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, A. şi B., anularea Ordonanţei nr. 4/17.12.2014 emisă de Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti privind averea domnului A., constituită în baza Legii nr. 115/1996.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2580 din 14 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, A. şi B., ca inadmisibilă. Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că Agenţia Naţională de Integritate nu este titulara unui drept subiectiv sau a unui interes legitim care să-i permită sesizarea instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în anularea ordonanţei de clasare în condiţiile în care nu există dispoziţii speciale care să-i confere acest drept. De altfel, dacă s-ar accepta admisibilitatea unor astfel de acţiuni consecinţa ar fi recunoaşterea pentru această autoritate a unei competenţe de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu solicitări de confiscare a averilor, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor legii care acordă această competenţă doar comisiilor de cercetare a averilor, precum şi Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/14.04.2010 în cuprinsul căreia s-a reţinut că sunt neconstituţionale dispoziţiile din legea anterioară care confereau o astfel de competenţă Agenţiei Naţionale de Integritate.

S-a mai arătat că, intenţia legiuitorului de a înlătura posibilitatea contestării ordonanţei de clasare de către vreuna dintre autorităţile publice cu atribuţii în domeniu, rezultă şi din abrogarea textului art. 19 din Legea nr. 115/1996 care anterior prevedea această posibilitate pentru părţile interesate, Ministerul Finanţelor Publice şi procuror, abrogare realizată prin art. 63 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 144/2007.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând casarea cu trimitere spre rejudecare, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a arătat, în esenţă, următoarele: - în ceea ce priveşte calitatea de subiect de drept procesual, aceasta poate fi atât o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ care îi este adresat în mod direct, cât şi o persoană juridică vătămată printr-un act administrativ adresat unui terţ. Interpretarea instanţei de fond privind inadmisibilitatea acţiunii împotriva Ordonanţei de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie oricărei persoane, inclusiv autorităţilor publice. - Ordonanţa de clasare întruneşte elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, iar în condiţiile în care Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanţei comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004. - în ceea ce priveşte lipsa vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, aşa cum greşit a reţinut instanţa de fond, consideră faptul că, chiar dacă acţiunea împotriva Ordonanţei de clasare nu urmăreşte valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, ea se bazează, în demersul său judiciar, pe protejarea unui interes public. - în speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004 şi anume: condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată; condiţia ca actul atacat să emane de la o autoritate publică; condiţia ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim; condiţia îndeplinirii procedurii prealabile; condiţia termenului.

4. Apărările intimaţilor Intimaţii nu au formulat întâmpinare sau concluzii scrise în prezenta cauză.

5. Procedura de filtrare a recursului Raportul refăcut asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 18.01.2018, conform alin. (4) al aceluiaşi articol. Prin încheierea din 26.04.2018, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurenta-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Ordonanţei nr. 4/17.12.2014 emisă de Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, constituită în baza Legii nr. 115/1996, privind averea domnului A., prin care s-a dispus clasarea cauzei constatându-se că nu există o diferenţă semnificativă între veniturile realizate.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă acţiunea cu motivarea prezentată pe scurt la punctul 2. Reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, actul juridic pe care Agenţia Naţională de Integritate l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Bucureşti în temeiul art. 104 alin. (1) lit.

b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere. Aşa cum rezultă din însăşi denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acţiunea de control odată sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale - dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe - nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004. Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice. În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici:

"(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune: a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat; b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată; c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni." Conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege:

"Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale". Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Inexistenţa, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea semnificaţia reţinută în sentinţa atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Este adevărat că, aşa cum a reţinut judecătorul fondului, "Agenţia Naţională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate" din perspectiva protecţiei oferite de prevederile art. 6 şi 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului. Agenţia Naţională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, având atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. În acelaşi sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal şi prin deciziile 2111/2014, 2272/2014, 1811/2018 şi 2074/2018.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte, cu majoritate, va admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 2580 din 14 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 2580 din 14 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 iunie 2018.