Court annuls ANI incompatibility finding for county chief serving on regional water operator’s shareholders board.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Acţiunea judiciară

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2013 din data de 16.05.2013, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/24.04.2013.

Ulterior, prin sentinţa civilă nr. 4691/CA/13.12.2013, Tribunalul Constanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Constanţa şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Constanţa.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2014 din data de 24.01.2014.

Reclamantul A., prin cererea formulată la data de 20.02.2014, a solicitat introducerea în cauză a numitei B., în calitate de inspector de integritate, autor al raportului de evaluare nr. x/24.04.2013 în ceea cel priveşte pe contestator.

Reclamantul a mai solicitat acordarea de daune morale în cuantum de 100.000 RON, reprezentând despăgubiri pentru prejudiciul cauzat reclamantului. Daunele morale solicitate privesc repararea prejudiciului cauzat prin acţiuni de denigrare a onoarei, demnităţii şi reputaţiei de către pârâţi.

Prin notele scrise depuse la dosar la 19.03.2014, pârâta ANI a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., în susţinerea căreia a arătat că ANI este organizată ca o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, potrivit dispoziţiilor legii nr. 144/2007. A mai arătat că potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare al ANI, Inspecţia de Integritate funcţionează ca şi Direcţie Generală în cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, fiind fără personalitate juridică, în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea inspectorii de integritate, funcţionari publici cu statut special. De menţionat că aceştia, în activitatea de evaluare pe care o desfăşoară, nu emit rapoarte de evaluare în nume propriu, ci în numele ANI.

Drept urmare, pârâta a solicitat respingerea cererii de introducere în cauză a inspectorului B., calitatea procesuală pasivă revenindu-i strict Agenţiei Naţionale de Intergritate.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 88 din 18 mai 2015, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei B., ca neîntemeiată.

Totodată, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Integritate şi B., a anulat raportul de evaluare nr. x/24.04.2013 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi a respins cererea privind obligarea pârâţilor la plata daunelor morale, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 88 din 18 mai 2015 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a promovat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., cu referire la art. 87 alin. (1) lit. f) din legea nr. 161/20103 şi Legea nr. 554/2004.

După o prezentare detaliată a cauzei, una dintre criticile formulate priveşte încadrarea S.C. C. Constanţa în categoria societăţilor comerciale de interes local, instanţa ignorând dispoziţiile art. 87 lit. f) din Legea nr. 161/2003 care prevede existenţa a două categorii de societăţi comerciale: cele de interes local şi cele de interes naţional. Aşadar, atunci când a stabilit regimul incompatibilităţilor legiuitorul a luat în considerare numai cele două tipuri de societăţi, fără a se referi şi la societăţile cu caracter regional.

Interpretarea dată de prima instanţă textului art. 87 din Legea nr. 161/2003 contrazice principiul că acolo unde legea nu distinge, nici interpretul nu distinge şi dacă interzice mai puţin, implicit interzice mai mult.

A fost invocată şi jurisprudenţa instanţelor de judecată în acest sens, prezentând soluţiile pronunţate de Curtea de Apel Oradea; Curtea de Apel Constanţa şi Curtea de Apel Bucureşti - sentinţă ce analizează pe larg ce înseamnă termenul "local", în înţelesul legii administraţiei publice.

Printr-o altă critică pârâta a arătat că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că pentru întocmirea raportului de evaluare, ANI a folosit informaţii nepublice, de vreme ce informaţiile utilizate pot fi extrase din registre publice sau chiar din declaraţiile de avere sau de interese. Aşadar, starea de incompatibilitate a reclamantului se putea verifica utilizând şi alte surse decât cele care au caracter nepublic. De altfel, sancţiunea prevăzută de art. 13 din Legea nr. 176/2010 se aplică numai în ceea ce priveşte evaluarea averii, nu şi în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate.

Pe de altă parte, elementele care au dus la constatarea încălcării sunt publice, adică deţinerea de preşedinte al consiliului judeţean Constanţa şi a funcţiei de reprezentant al judeţului Constanţa în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor a S.C. C. S.A.Constanţa.

Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În cauză s-a întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului după comunicarea cererii de recurs către intimat şi după primirea întâmpinării formulate de acesta.

Raportul realizat în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 31 ianuarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ. Atât recurentul, cât şi intimatul nu au depus puncte de vedere asupra raportului comunicat.

Prin încheierea de şedinţă din data de 9 martie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului, în şedinţă publică, pentru data de 02 mai 2017.

Apărările formulate în cauză

La data de 25 februarie 2015 a depus întâmpinare reclamantul A., prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. A arătat că sentinţa civilă nr. 88 din 18 mai 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, este temeinică şi legală.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond a statuat că pentru a dobândi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în AGA spre a exercita în numele ei drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor deţinute de acesta la societăţi comerciale este necesar un mandat special pentru adunarea respectiva, concretizat printr-o hotărâre de consiliu local.

Un alt aspect este acela că societatea comercială la care activa era de interes regional şi nu local, aşa cum s-a reţinut de către pârâtă în raportul de evaluare.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/24.04.2013 prin care recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a stabilit că partea s-a aflat în starea de incompatibilitate reglementată de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) şi g) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada 20.06.2008 - 23.09.2009, deţinea atât a funcţiei de preşedinte al Consiliului Judeţean Constanţa cât şi cea de reprezentant al judeţului Constanţa în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor S.C. C. S.A., ar fi nesocotit dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Curtea de apel a anulat, actul administrativ contestat, respectiv în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Această soluţie este împărtăşită de instanţa de control judiciar, deoarece a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, care precizează că "Funcţia de, .preşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: funcţia de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale în adunările generale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local."

Astfel, în temeiul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) şi ale art. 91 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 161/2003, enunţate în cuprinsul raportului, pârâta a apreciat că cele două funcţii deţinute simultan de reclamant, în perioada 20 iunie 2008 -23 septembrie 2009, respectiv funcţia de preşedinte al Consiliului Judeţean Constanţa şi calitatea de reprezentant al judeţului Constanţa în Adunarea Generală a Acţionarilor în cadrul S.C. C. S.A. sunt incompatibile, persoana evaluată nerespectând obligaţia ce-i revenea potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a demisiona din una dintre funcţiile incompatibile.

Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, în vigoare la data întocmirii raportului:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: (...) f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional."

În conformitate cu prevederile art. 91 alin. (3) din aceeaşi lege:

"Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secţiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi" iar nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligaţiei prevăzute de dispoziţiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancţionată, conform art. 91 alin. (4) din acelaşi act normativ cu încetarea de drept a mandatului de ales local.

Norma juridică prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, reglementând incompatibilităţi ale aleşilor locali, constând într-o restrângere de drepturi pentru aceştia şi sancţiuni pentru nerespectarea lor, este de strictă interpretare şi aplicare, interpretului legii fiindu-i interzis a completa "lacunele legii", şi a o aplica pentru identitate de raţiune la alte situaţii, neprevăzute de lege, conform art. 10 din C. civ.

Este neîndoielnic că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local, aspect care de altfel i se impută reclamantului prin raportul de evaluare contestat.

Însă, contrar susţinerilor recurentei, S.C. C. S.A. are calitate de operator regional, ceea ce înseamnă că nu se încadrează în categoria societăţilor comerciale de interes local, aşa cum prevede art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

Legiuitorul, în clasificarea societăţilor comerciale a stipulat după criteriul interesului pe care acestea îl reprezintă, local, judeţean sau statal, interes care se suprapune cu competenţa lor teritorială de activitate. Competenţa acestor societăţi, cel mult, se suprapune cu competenţa din punct de vedere teritorial a autorităţilor publice care le înfiinţează, competenţă peste care acestea nu pot dispune şi care se exercită în limitele teritoriale ale unităţii administrativ teritoriale pe care o administrează şi o conduc.

Astfel, societăţile comerciale constituite la nivelul comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt de interes local, societăţile comerciale constituite la nivelul judeţelor sunt de interes judeţean, iar societăţile constituite la nivel statal prin hotărâre de guvern sunt de interes naţional.

Însă, prin Legea nr. 51/2006, legiuitorul reglementează şi noţiunea de operator regional, acesta fiind o societate cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, având ca obiect de activitate serviciile de utilităţi publice. Aria de deservire a acestui operator coincide cu limitele teritoriale cumulate ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice şi care au contribuit la constituirea capitalului social al acesteia, ceea ce în mod evident depăşeşte ca interes nivelul local al fiecărui membru participant.

În speţă, aria de deservire şi, în mod corelativ, de interes a S.C. C. S.A. vizează şase judeţe: Constanţa, Ialomiţa, Dâmboviţa, Braşov, Ilfov şi Călăraşi, astfel că se poate afirma că această societate este de interes regional.

Pluralitatea de unităţi administrativ-teritoriale comunale, municipale şi judeţene, care asigură acţionariatul într-o societate comercială ce dobândeşte statut de operator regional, face ca obiectul serviciilor prestate de respectivul operator să depăşească aria în care un primar are puterea de a servi doar un interes local.

Or, art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 reglementează starea de incompatibilitate între funcţia de primar şi calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunarea generală a unei societăţi de interes local, nicidecum în privinţa unui operator regional de utilităţi publice, cum este cazul în speţă.

În consecinţă, ceea ce prezintă relevanţă în analiza stării de incompatibilitate, este statutul societăţii la momentul evaluării efectuate de inspectorii pârâtei, iar S.C. C. S.A. poate fi definită ca operator regional în sensul prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 51/2006.

Societatea menţionată nu poate fi calificată ca societate comercială de interes local în sensul normei prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage neîntrunirea elementelor constitutive ale acestei incompatibilităţi legale pentru reclamantul A. şi nulitatea raportului de evaluare.

Aşa fiind, instanţa de fond a statuat în mod corect că instituţia recurentă a interpretat şi aplicat eronat prevederile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi, în consecinţă, a anulat raportul de evaluare nr. nr. x/24.04.2013 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

În ceea ce priveşte analiza situaţiilor de incompatibilitate din perspectiva aplicării dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003 şi a conţinutului noţiunii de operator regional, Înalta Curte are o jurisprudenţă constantă în acest sens e.g. deciziile nr. 163/2015, 431/2015, 432/2015, 473/2015, 1339/2015, 1410/2015 şi nr. 1908/2015.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul promovat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 88 din 18 mai 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 88 din 18 mai 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 27 septembrie 2017.