Incompatibility of local official representation in regional public utility operators under Law No. 161/2003

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea depusă data de 17.07.2013 şi înregistrată sub nr. x la Curtea de Apel Constanţa, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca prin hotărâre judecătorească să dispună: anularea Raportului nr. x/03.07.2013 emis la 03.07.2013 precum şi a măsurilor dispuse in cuprinsul acestuia; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată

2. Hotărârea Curţii de apel

Prin sentinţa nr. 35 din data de 12 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia A II-A civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, s-a anulat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate şi a fost obligată pârâta la plata către reclamant a sumei de 50 RON reprezentând cheltuieli de judecată (taxă de timbru).

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o ca nelegală, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea caii de atac, recurenta-pârâtă a invocat aplicarea eronată a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. f) .

Reiterând susţinerile din faţa instanţei de fond, recurenta-pârâtă arată că interpretarea dată de prima instanţă contrazice flagrant principiul potrivit căruia acolo unde legea interzice mai puţin, implicit interzice şi mai mult, întrucât ar fi de neconceput ca legiuitorul să interzică reprezentarea în adunarea generală a acţionarilor a unei societăţi de mai mică anvergură, dar să îngăduie, în acelaşi timp, reprezentarea în adunarea generală a acţionarilor a unei societăţi de mai mare anvergură.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta a mai arătat că interpretarea primei instanţe este şi discriminatorie, fiind de natură a crea un privilegiu inexplicabil pentru o parte a aleşilor locali şi sancţionând în schimb, o altă parte a aleşilor locali, în consecinţă această interpretare este contrară scopului urmărit de Legea nr. 161/2003.

Recurenta a susţinut că potrivit art. .2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, noţiunea operator regional este definită ca "operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990 privind societăţile, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu capital social integral al unora sau al tuturor or administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate le de utilităţi publice".

Conform prevederii citate (teza a lll-a), a arătat recurenta, "Operatorul regional se înfiinţează în baza hotărârilor adoptate de autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, inclusiv prin modificarea actelor constitutive ale operatorilor existenţi subordonaţi autorităţilor administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile Legii nr. 31/1990.

O primă concluzie ce rezultă din conţinutul prevederilor citate vizează competenţa teritorială a serviciului de utilităţi publice. Aceasta nu poate depăşi, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) teza a II-a din Legea nr. 51/2006 de competenţă a unităţilor administra tiv-teritoriale asociate", ceea ce dovedeşte caracterul local al serviciilor de utilităţi publice.

Deosebit de relevant este că înfiinţarea operatorilor regionali este atributul exclusiv al unor autorităţi ale administraţiei publice locale, anume "autorităţile deliberative ale unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare comunitare.

În opinia recurentei, aceste aspecte dovedesc faptul că, operatorii regionali sunt subordonaţi unui interes local (în sensul larg al termenului), astfel încât fac parte din categoria mai larga a societăţilor "comerciale de interes local (în sensul larg al termenului local) la care se referă art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003.

A mai arătat recurenta că, având în vedere obiectul de activitate al S.C. D. S.A., modalitatea de înfiinţare, unităţile administrativ teritoriale în care se prestează serviciile de salubrizare, această societate este una de interes local, iar împrejurarea că activitatea prestată se desfăşoară pe raza de competenţă a unităţilor administrativ teritoriale asociate, nu înlătură caracterul de societate comercială de interes local, aşa cum este prevăzut de Legea nr. 15/1990 şi O.G. nr. 69/1999, care disting doar între interes local şi interes naţional.

În concluzie, recurenta susţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre care a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

4. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 23 martie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 18 mai 2017.

II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma motivului invocat prin recurs, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimatul-reclamant a supus controlului de legalitate, Raportul de evaluare nr. x/03.07.2013 prin care Autoritatea Naţională de Integritate a concluzionat în sensul că " dl. A. a deţinut simultan în perioada 15.02.2008-03.02.2012 atât funcţia de primar al Comunei Mereni din judeţul Constanţa, cât şi pe cea de reprezentant al comunei Mereni în cadrul Adunării Generale a Acţionarilor S.C. D. S.A. Constanţa, participând la şedinţele acesteia. Rezultă că cele două funcţii deţinute simultan sunt incompatibile".

În urma analizării materialului probator administrat în cauză, Curtea de apel a admis acţiunea şi a anulat raportul de evaluare, soluţia fiind împărtăşită şi de instanţa de control.

Astfel, prin Hotărârea Consiliului Judeţean nr. 74/25.05.2007 adoptata în conformitate cu prevederile art. 91 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001, S.C. D. S.A. a fost transformata din societate pe acţiuni în operator regional de servicii comunitare de utilităţi publice, respectiv operator regional pentru serviciul de alimentare cu apă şi canalizare.

Prin HCL Mereni nr. 40/12.11.2008 privind aprobarea participării Consiliului Local Mereni în cadrul Asociaţiei de dezvoltare intracomunitară de utilităţi publice pentru serviciul de alimentare cu apă şi de canalizare "B.", a fost împuternicit să semneze pe seama şi numele comunei şi Consiliului Local Mereni, în calitate de reprezentant al acestora în cadrul Adunării Generale a Asociaţiei de Dezvoltare Intracomunitară "B." conform art. 4, domnul A., în calitate de primar al comunei Mereni.

Efectuând propria evaluare asupra elementelor de fapt şi de drept ale cauzei instanţa de control judiciar constată că soluţia de anulare a raportului de evaluare pronunţată de judecătorul fondului reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept incidente în raport de starea de fapt rezultată din probele administrate.

Regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale sunt reglementate prin Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Acest act normativ prevede la art. 11 că două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, constituite în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice.

Cadrul juridic şi instituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării serviciilor comunitare de utilităţi publice este reglementat de Legea nr. 51/2006, republicată, în care sunt definite şi noţiunile "asociaţie de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice" şi respectiv "operator regional".

Astfel, în înţelesul legii, asociaţia de dezvoltare intercomunitară are ca obiectiv înfiinţarea, organizarea, finanţarea, exploatarea, monitorizarea şi gestionarea în comun a unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal ori regional, destinate înfiinţării, modernizării şi/sau dezvoltării, după caz, a sistemelor de utilităţi publice.

Acelaşi act normativ defineşte termenul de "operator regional" ca fiind operatorul societate reglementată de Legea nr. 31/1990, cu capital social integral al unora sau al tuturor unităţilor administrativ-teritoriale membre ale unei asociaţii de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice, care asigură furnizarea/prestarea acestora pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale asociate, administrarea, funcţionarea şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, precum şi implementarea programelor de investiţii publice de interes zonal sau regional destinate înfiinţării, modernizării şi/sau după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, realizate în comun în cadrul asociaţiei.

S.C. D. S.A. s-a reorganizat din regie autonomă în societate comercială pe acţiuni prin HCJ Constanţa nr. 257/18.10.2006, iar la data de 25.05.2007, prin Hotărârea Consiliului Judeţean nr. 74, în temeiul dispoziţiilor art. 91 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 215/2001 a fost transformată din societate pe acţiuni în operator regional pentru serviciul alimentare apă şi canalizare.

Consiliul Local al comunei Tuzla a devenit acţionar al S.C. D. S.A. prin preluarea unui număr de 232 acţiuni cesionate de Consiliul Judeţean Constanţa, iar prin HCL Mereni nr. 40/12.11.2008, intimatul-reclamant A. a fost desemnat să semneze pe seama şi numele comunei şi Consiliului Local Mereni, în calitate de reprezentant al acestora în cadrul Adunării Generale a Asociaţiei de Dezvoltare Intracomunitară "B." .

Din documentele depuse în cauză reiese că societatea, după reorganizare, este constituită în integralitate din capitalul social al unităţilor administrativ-teritoriale membre ale Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară de Apă şi Canalizare - "B." cu un capital social integral public, iar prin obiectul de activitate s-a stabilit că operatorul regional asigură atât gestiunea propriu-zisă a serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare pe raza de competenţă a unităţilor administrativ-teritoriale, membre ale Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară care se întind pe mai multe judeţe (Constanţa, Ialomiţa, Călăraşi), inclusiv administrarea funcţională şi exploatarea sistemelor de utilităţi publice aferente acestora, cât şi implementarea programelor de investiţii publice de interes regional realizate în cadrul asociaţiei de dezvoltare intercomunitară destinate înfiinţării, modernizării şi după caz, dezvoltării infrastructurii tehnico-edilitare aferente acestor servicii, fiind asimilat organismelor prestatoare de servicii publice prevăzute de O.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţei aprobată prin Legea nr. 362/2009.

De esenţa funcţionării operatorului regional este aşadar gestionarea prin delegare a serviciului de furnizare apă şi canalizare în mod eficient şi la aceeaşi parametri calitativi tuturor membrilor asociaţiei şi nu în funcţie de aportul acestora, interesul fiind unul comun regional nefragmentabil şi mai ales nesubordonat intereselor locale pe care unul sau altul dintre membrii asociaţii l-ar putea avea.

Toate aceste atribuţii ale operatorului regional S.C. D. S.A. Constanţa demonstrează pierderea trăsăturilor caracteristice unei societăţi comerciale de interes local şi transformarea ei într-o entitate însărcinată cu îndeplinirea unui serviciu public anume gestionarea serviciilor de alimentare cu apă şi de canalizare prin delegarea serviciilor conform contractului de delegare.

Scopul reorganizării societăţii fiind acela de a facilita accesarea de către autorităţile publice a fondurilor europene în condiţii specifice stabilite de către organismele europene abilitate, dar şi gestionarea în comun a serviciilor de utilităţi publice pe raza de competenţă a unităţilor administrativ teritoriale membre precum şi realizarea în comun a unor proiecte de investiţii publice de interes zonal sau regional destinate înfiinţării modernizării şi/sau şi dezvoltării după caz a sistemelor de utilităţii publice aferentă acestor servicii.

Aşadar se poate observa că instituţia juridică a operatorului regional a sistemului public de alimentare cu apă şi canalizare este distinctă de instituţia juridică a societăţii comerciale de interes local, iar interesul propriu al primarului într-o astfel de entitate cu caracter regional însărcinată cu îndeplinirea unui serviciu public nu poate exista, din moment ce într-o astfel de entitate sunt reprezentate interesele fiecărui asociat din cadrul entităţii care a participat la capitalul entităţii respective, asociaţii participă în egală măsură în organele de conducere al acesteia şi unităţile administrativ teritoriale asociate, exercită prin Asociaţia de Dezvoltare Intercomunitară, un control direct asupra operatorului regional, similar controlului pe care îl exercită asupra departamentelor proprii, cu influenţă dominantă asupra tuturor deciziilor strategice şi/sau semnificative ale operatorului.

Faţă de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că s-a reţinut în mod corect nelegalitatea raportului de evaluare nr. x/03.07.2013 2, întrucât în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local.

Nu pot fi primite susţinerile recurentei-pârâte ANI din concluziile scrise, în sensul că termenul local include orice entitate care nu este reprezentativă la nivel naţional, în condiţiile în care teritorialitatea interjudeţeană face ca mandatul primarului, ca reprezentant al localităţii, să depăşească sfera interesului local şi să se subordoneze interesului regional, textul de lege care reglementează incompatibilitatea de la art. 87 alin. (1) lit. f), de strictă interpretare neprevăzând un asemenea caz pentru calitatea de reprezentant într-o societate comercială de interes regional.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Prin urmare, nefiind identificate motive de casare a sentinţei, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat în condiţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 35 din 12 martie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 septembrie 2017.