Validity of CNA sanction for omitted recitation of statutory individualization criteria in administrative audiovisual penalties

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a formulat contestaţie împotriva Deciziei nr. 560/10.11.2015 a Consiliului National al Audiovizualului, solicitând anularea deciziei şi exonerarea reclamantei de la plata amenzii în cuantum de 10.000 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 260 din 01.02.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL NATIONAL AL AUDIOVIZUALULUI, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul a formulat recurs, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs s-a arătat că în cadrul Deciziei nr. 560/10.11.2015 nu se regăsesc referiri, argumente şi exemplificări cu privire la niciunul dintre cele cinci criterii prevăzute de art. 144 alin. (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, după cum urmează: În individualizarea sancţiunii Consiliul va ţine cont, după caz, de următoarele aspecte:

a) gravitatea faptei şi efectele acesteia;

b) sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an şi modul în care furnizorul de servicii s-a raportat la acestea;

c) ziua din săptămână şi intervalul de difuzare a emisiunii în cauză;

d) durata emisiunii;

e) audienţa înregistrată.

În motivarea soluţiei de respingere a contestaţiei instanţa de fond a reţinut că, în ceea ce priveşte criteriul "gravitatea faptei şi efectele acesteia", actul administrativ de sancţionare conţine elemente din care ar reieşi faptul că pârâtul CNA a analizat aceste criterii la momentul aplicării sancţiunii.

În ceea ce priveşte criteriul "sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an" instanţa de fond a reţinut că:

"împrejurarea că partea pârâtă nu a menţionat în actul de sancţionare eventualele sancţiuni primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an de către reclamantă nu conduce la anularea actului câtă vreme partea reclamantă nu a probat în concret o vătămare cauzată de lipsa respectivei menţiuni".

Instanţa de fond a prezumat legalitatea actului administrativ chiar şi în lipsa din cadrul acestuia a analizei elementelor de individualizare a sancţiunii, stabilind în sarcina reclamantei obligaţia de a proba o vătămare determinată de această lacună a actului.

Prin urmare, în măsura în care autorităţii îi revine obligaţia de a respecta anumite criterii, actul administrativ sancţionator trebuie să conţină argumentele sau să indice probele din care să reiasă respectarea acestor obligaţii, în caz contrar aflându-ne în situaţia pe care CEDO a caracterizat-o în decizia Anghel c. României:

"nerespectarea garanţiilor fundamentale printre care prezumţia de nevinovăţie care protejează indivizii în faţa posibililor abuzuri ale autorităţilor, impune în privinţa aceasta o problemă pe baza art. 6 din Convenţie".

Ceea ce instanţa de fond era ţinută să constate este faptul că ignorarea criteriilor de individualizare a sancţiunii reprezintă o "nerespectare a garanţiilor fundamentale care protejează indivizii în faţa posibilelor abuzuri ale autorităţilor", aceasta fiind în mod evident o cauză de nulitate a actului.

Rezultă aşadar că, respectarea obligaţiei de aplicare efectivă a criteriilor de individualizare a sancţiunii nu vizează doar cuantumul sancţiunii, ci şi natura acesteia, devenind nefondat argumentul adus de CNA privind aplicarea amenzii minime prevăzute de lege.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând în fond litigiul, admiterea acţiunii, cu consecinţa anulării deciziei contestate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate, ca fiind legală şi temeinică.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 12 martie 2018, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare.

La termenul din 07.05.2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, s-a fixat termen de judecată în şedinţă publică, cu citarea părţilor la data de 18.06.2018.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă S.C. "A." S.A. a supus controlului de legalitate Decizia nr. 560/10.11.2015, prin care intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a dispus sancţionarea societăţii cu amendă în cuantum de 10.000 RON, pentru încălcarea prevederilor art. 39 alin. (2) din Legea nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu cele ale art. 19 alin. (2) lit. k) şi l) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizualului, precum şi a prevederilor art. 7 alin. (1) şi (2), art. 18 lit. a) din acelaşi act normativ (Codul audiovizualului).

În esenţă, în urma analizării rapoartelor de monitorizare, Consiliul a constatat că mai multe ediţii ale emisiunii "B." precum şi unele ediţii ale emisiunii "C." (aşa cum sunt identificate în actul sancţionator) au fost difuzate cu încălcarea dispoziţiilor legale privind protecţia minorilor în cadrul serviciilor de programe, conţinutul acestor emisiuni fiind, prin violenţa fizică, psihică şi de limbaj, prin temele abordate şi prin tipologia limbajului utilizat, prezenţa unui minor în platoul emisiunii, de natură să prejudicieze dezvoltarea psihică şi morală a copiilor care au avut acces neîngrădit la vizionare, emisiunile fiind transmise la ore accesibile acestei categorii de public.

Prima instanţă a confirmat soluţia administrativă dispusă prin decizia contestată în cauză, arătând că autoritatea pârâtă a motivat în actul de sancţionare gravitatea fiecărei fapte, precum şi efectele acesteia asupra minorilor şi că, decizia C.N.A., de aplicare a unei amenzi contravenţionale, nu este un proces-verbal de contravenţie în sensul dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001, ci un act administrativ de autoritate, emis în temeiul art. 15 din Legea audiovizualului nr. 504/2004 şi supus controlului de legalitate în termenele şi condiţiile prevăzute de art. 93 alin. (3) din acelaşi act normativ. (...)"

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

6.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

6.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material") este neîntemeiat, sentinţa recurată reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Sub acest aspect, recurenta-reclamantă a arătat că în cadrul Deciziei nr. 560/10.11.2015 nu se regăsesc referiri, argumente şi exemplificări cu privire la niciunul dintre cele cinci criterii prevăzute de art. 144 alin. (3) din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, după cum urmează:

În individualizarea sancţiunii Consiliul va ţine cont, după caz, de următoarele aspecte:

a) gravitatea faptei şi efectele acesteia;

b) sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an şi modul în care furnizorul de servicii s-a raportat la acestea;

c) ziua din săptămână şi intervalul de difuzare a emisiunii în cauză;

d) durata emisiunii;

e) audienţa înregistrată.

De fapt, recurenta-reclamantă nu a susţinut o greşită aplicare a dispoziţiei legale pe care se întemeiază sancţiunea ori lipsa unui raport corect între acestea şi conţinutul programelor analizate, conţinut de natură să prejudicieze minorii care au avut acces la vizionarea lor, ci a invocat în susţinerea caracterului "obligatoriu al analizei criteriilor de individualizare a sancţiunii".

În primul rând, Înalta Curte constată că afirmaţia recurentei-reclamante potrivit căreia au fost "încălcate criteriile de individualizare" nu este fondată deoarece norma legală nu impune ca în cuprinsul deciziei de sancţionare să se facă "referire concretă la criteriile prevăzute de lege" pentru ca un astfel de aspect să constituie o condiţie de legalitate a actului administrativ de sancţionare.

În al doilea rând, din conţinutul hotărârii atacate rezultă că această critică a fost invocată şi analizată de prima instanţă care, în mod corect a reţinut că numai lipsa descrierii faptei se sancţionează cu nulitatea expresă a procesului-verbal de contravenţie, iar nu lipsa indicării tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite.

Concret, Înalta Curte constată că în conţinutul Deciziei nr. 560/10.11.2015 s-au detaliat gravitatea faptelor şi efectele acestora, ziua din săptămână şi intervalul de difuzare, durata emisiunii, audienţa înregistrată, după cum urmează: în zilele de 01.07.2015 şi 02.07.2015 postul de televiziune A. 1 a difuzat, în direct, în intervalul orar 10:00 - 19:00 emisiunea "B." în care au fost prezentate publicului acte de violenţă psihică şi de limbaj, fiind încălcate dispoziţiile privind protecţia minorilor întrucât un atare tip de emisiune nu poate fi difuzat în intervalul orar 6:00-23:00.

În ceea ce priveşte emisiunea "B." din datele de 05.10.2015-06.10.2015, în Decizia de sancţionare s-a reţinut încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Decizia nr. 220/2011 privind participarea minorului însuşi în cadrul emisiunii, în condiţiile în care nu exista consimţământul scris al părinţilor/reprezentantului legal pentru participarea minorului la emisiune.

Referitor la emisiunea "C." din 15.09.2015, 07.10.2015 şi 19.10.2015, după descrierea faptei, CNA individualizează sancţiunea, astfel: arată că s-a avut în vedere ora de difuzare a emisiunilor, respectiv 20.30, iar prin prezentarea conţinutului emisiunii astfel cum a fost indicat de intimata-pârâtă, sunt prejudiciaţi minorii care au avut acces la vizionarea programului. Se mai arată faptul că minorii nu au încă discernământ, că nu deţin suficiente informaţii şi cunoştinţe, astfel că pot considera că un comportament şi limbaj precum cele prezentate în emisiunile analizate pot reprezenta un mod firesc de viaţă. Cu privire la emisiunile "C." se mai arată că părinţii nu au avut o reprezentare rezonabilă a conţinutului acestor emisiuni în condiţiile în care radiodifuzorul a clasificat emisiunea de program tip AP (acord parental) fără a ţine seama de criterii precum calitatea şi tipologia limbajului şi genul sau tema programului, iar ora de difuzare a emisiunii 20.30 este un accesibilă minorilor.

Or, membrii Consiliului tocmai în analiza criteriilor de individualizare, raportat la sancţiunile anterioare, la numărul de emisiuni analizate şi la conţinutul acestora, a reţinut efectele acestora asupra minorilor.

De asemenea, nu poate fi neglijat faptul că, dispoziţiile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare se referă la individualizarea sancţiunii aplicate prin decizia Consiliului, iar nu la individualizarea faptelor.

În ceea ce priveşte criteriul referitor la sancţiunile aplicate anterior, pe o perioadă de cel mult un an, prevăzut de dispoziţiile art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, acesta este unul general, întrucât legiuitorul nu distinge cu privire la situaţia în care aceste sancţiuni trebuia să fi fost aplicate pentru încălcarea aceleiaşi norme legale.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte constată că individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute în actul normativ se face ţinându-se seama de gravitatea faptei şi de efectele acesteia.

Totodată, se poate constata că decizia Consiliului de a aplica o amendă fără a menţiona eventualele sancţiuni primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, nu este de natură să demonstreze nelegalitatea sancţiunii, cu atât mai mult cu cât lipsa acestei menţiuni nu-i produce vreo vătămare recurentei-reclamante.

Faţă de aceste considerente, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că aplicarea amenzii în cuantum minim de 10.000 RON, pentru încălcarea dispoziţiilor art. 39 din Legea nr. 504/2002 privind audiovizualul reprezintă o corectă şi legală exercitare a dreptului de apreciere al autorităţii şi nicidecum un motiv de nelegalitate a actului pentru lipsa menţiunilor referitoare la sancţiunile anterioare, efectele şi gravitatea faptei "în concret" aşa cum pretinde recurenta-reclamantă.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 260 din 01 februarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 iunie 2018.