Suspension of enforcement of administrative fiscal recovery order for public procurement violation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 17 mai 2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal cu nr. x/2016 reclamanta UAT SĂLCIOARA, a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti, şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti - Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa suspendarea executării Notificării nr. x din 4 februarie 2016 şi a actelor subsecvente de punere în aplicare a acesteia până la soluţionarea de către instanţa de fond a contestaţiei împotriva actului administrativ care face obiectul prezentei cereri de suspendare.

În motivarea în fapt a cererii reclamanta arată în esenţă că sunt îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 2266 din data de 28 iunie 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta UAT Sălcioara, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti - Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa, dispunând suspendarea executării Notificării nr. x din 4 februarie 2016 emisă de MDRAP, până la pronunţarea instanţei de fond.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2266 pronunţată la data de 28 iunie 2016 de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate iar în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea cererii de suspendare a executării Notificării.

S-au invocat dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul susţinând că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În motivarea recursului, s-a susţinut, în esenţă, de recurentul - pârât că în ceea ce priveşte considerentele instanţei de fond cu privire la faptul că autoritatea ar fi avut cunoştinţă de cesiunea contractului de lucrări înainte de a efectua plăţile către intimata - reclamantă (pag. 6 - 7 din sentinţa recurată), solicită a fi reţinute ca fiind eronate aceste aprecieri, instanţa de recurs urmând a constata faptul că autoritatea a justificat această împrejurare prin apărările formulate pe fondul cauzei.

Contrar celor reţinute, în mod eronat, de instanţa de fond, susţine recurentul - pârât că instituţia nu a avut cunoştinţă de existenţa contractului de cesiune nr. x din 3 iulie 2014 încheiat între S.C. A. S.A. (în calitate de executant cedent) şi S.C. B. S.R.L. (în calitate de execut; cesionar) anterior datei de 2 decembrie 2015 când, prin adresa nr. x din 2 decembrie 2015 (înregistrată la sediul MDRAP cu nr. x din 2 decembrie 2015), UAT Judeţul Dâmboviţa a înaintat dosarul documentele necesare obiectivului de investiţii "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara judeţul Dâmboviţa".

Urmare a analizării documentaţiei obiectivului de investiţii anterior menţionat, autoritatea a constata faptul că există o diferenţă între părţile contractului de lucrări nr. x din 6 august 2010, a Actului adiţional nr. x din 29 februarie 2012 şi a Actului adiţional nr. 2 din 17 iulie 2013 la contractul de lucrări, încheiate între UAT Comuna Sălcioara şi S.C. A. S.A., respectiv Actul adiţional nr. 3 încheiat între UAT Comuna Sălcioara şi S.C. B. S.R.L.

În consecinţă, la solicitarea MDRAP, în data de 19 ianuarie 2016, UAT Comuna Sălcioara a transmis contractul de cesiune nr. x din 3 iulie 2014 (prin e-mail).

Totodată, în ceea ce priveşte corespondenţa purtată între S.C. B. S.R.L. şi MDRAP susţine recurentul -pârât că, prin adresa nr. x din 3 iunie 2015, înregistrată la sediul MDRAP cu nr. x din 4 septembrie 2015, S.C. B. S.R.L. a comunicat MDRAP că "a executat lucrări de alimentare cu apă a comunei Sălcioara, judeţul Dâmboviţa, pentru un număr de 9 (nouă) sate arondate acestei comune, în conformitate cu prevederile contractului nr. x din 6 august 2010 (în valoare de 15.930.101,88 RON inclusiv TVA), începând din anul 2010. Valoarea totală a lucrărilor executate şi recepţionate până la data prezentei este de 11.396.515,00 RON inclusiv TVA, din care încasate numai 7.4447771.320,01 RON inclusiv TVA" şi, de asemenea, au solicitat "să ne acordaţi tot sprijinul pentru obţinerea finanţării lucrărilor rămase de executat, respectiv alocarea fondurilor necesare finalizării lucrărilor ce fac obiectul contractului nr. x din 6 august 2010, astfel încât şi locuitorii comunei Sălcioara, precum şi cei ai celor 9 sate din jur să se poată bucura de aceste programe menite să le uşureze munca şi viaţa, să aibă acces la apă potabilă de bună calitate, fără nitriţi şi nitraţi (din fântâni), fapt ce reprezintă o stare de normalitate".

Consideră recurentul - pârât că, prin această adresă, MDRAP a fost indus în eroare, întrucât contractul de lucrări nr. x din 6 august 2010 a fost încheiat de UAT Comuna Sălcioara cu S.C. A. S.A. (având CiF x) şi nu cu S.C. B. S.R.L. (având C1F x),; iar lucrările, începând cu anul 2010 şi până la încheierea contractului de cesiune în anul 2014, fost executate de către S.C. A. S.A.

Astfel, cu bună credinţă şi în necunoştinţă de cauză faţă de actele întocmite către/între UAT Comuna Sălcioara, S.C. A. S.A. şi S.C. B. S.R.L., prin adresa MDRAP nr. x din 24 septembrie 2015 s-a comunicat către S.C. B. S.R.L. modalitatea de finanţare prin Programul naţional de dezvoltare locală, conform art. 8 din O.U.G. nr. 28/2013, art. 38 şi 41 din Legea nr. 273/2006 şi art. 101 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 28/2013.

Astfel, susţine recurentul - pârât, reiese indubitabil faptul că UAT Sălcioara a încălcat prevederile legale anterior menţionate, întrucât MDRAP nu a avut cunostinţă de existenţa contractului de cesiune nr. x din 3 iulie 2014 încheiat între S.C. A. S.A. (în calitate de executant cedent) şi S.C. B. S.R.L. (în calitate de executant cesionar) anterior datei de 2 decembrie 2015 când, prin adresa nr. x din 2 decembrie 2015 (înregistrată la sediul MDRAP cu nr. x din 2 decembrie 2015), UAT Judeţul Dâmboviţa a înaintat dosarul cu documentele necesare obiectivului de investiţii "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, judeţul Dâmboviţa".

De asemenea, recurentul - pârât solicită instanţei să constate faptul că, în mod eronat, în considerentele sentinţei recurate (pagina 6 ultimul alineat), instanţa de fond a reţinut că Notificarea MDRAP nr. x din 4 februarie 2016 nu ar fi motivată şi că neregula reţinută ar rezulta mai degrabă din întâmpinarea ministerului, în condiţiile în care în cuprinsul notificării mai sus menţionate, sunt prezentate în clar care sunt motivele pentru care a fost emis acest act administrativ.

Prin întâmpinare s-a răspuns argumentelor prezentate de reclamantă prin cererea de suspendare formulată în cauză.

În ceea ce priveşte considerentele instanţei de fond din sentinţa recurată (pag. 7 primul alineat) privitoare la faptul că la momentul cesionării lucrările erau foarte avansate, respectiv că la data formulării acţiunii de către UAT Sălcioara erau finalizate în proporţie de 85%, recurentul - pârât solicită a se reţine că, faţă de dispoziţiile art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006, în lege nu este stipulată o derogare de la aceste prevederi, pentru situaţia în care stadiul lucrărilor este avansat, chiar şi în proporţie de 85%.

Totodată, în ceea ce priveşte incidenţa în speţă a prevederilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, astfel cum a reţinut instanţa de fond în considerentele sentinţei recurate (pagina 6 alin. (2), apreciază recurentul - pârât ca acestea nu sunt aplicabile în speţă, întrucât acest regulament stabileşte prevederile generale privind Fondul European de Dezvoltare Regional, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. x iar UAT Comuna Sălcioara a beneficiat de prevederile O.U.G. nr. 28/2013: pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, ca urmare a implementării obiectivului de investiţii "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, judeţul Dâmboviţa".

Apreciază recurentul - pârât că nu sunt aplicabile prevederile Regulamentului CE nr. 1083/2006, astfel cum, în mod eronat, a reţinut Curtea de Apel Bucureşti în considerentele sentinţei recurate.

În consecinţă, recurentul - pârât solicită a se reţine că motivele invocate de instanţa de fond în susţinerea cazului bine justificat, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

B) în ceea ce priveşte paguba iminentă, susţine recurentul - pârât că, în mod eronat, a reţinut Curtea de Apel Bucureşti în considerentele sentinţei recurate (pagina 7 alin. (5) că este îndeplinită această condiţie în speţă, întrucât cuantumul sumei prevăzute în notificare ar putea conduce la perturbarea grava a UAT Comuna Sălcioara.

Apreciază în acest sens recurentul - pârât că măsura suspendării executării s-ar justifica numai dacă actul administrativ ar stabili, în sarcina intimatei-reclamante, obligaţii a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului, însă această condiţie nu este îndeplinită în speţă, pentru că nu poate fi reţinut un risc real de perturbare a activităţii acesteia prin plata sumei reţinute prin actul administrativ contestat.

Astfel, simplul fapt că UAT Comuna Sălcioara este instituţie publică, iar pentru punere în executare a titlului executoriu ar însemna să fie alocaţi bani publici care nu se regăsesc în bugetul acesteia, ceea ce ar afecta echilibrul bugetar şi ar provoca o blocare a activităţii instituţiei şi a finalizării altor proiecte în curs, nu este de natură a califica acest aspect ca paguba iminentă. Tocmai fiindcă este o instituţie de stat, reclamanta ar trebui să aibă un capitol bugetar destinat plăţii despăgubirilor în urma unor eventuale procese.

Având în vedere textele de lege invocate, consideră recurentul - pârât că reclamantei referitoare la afectarea gravă şi iremediabilă a activităţii sale nu îşi găsesc suport nici în legislaţia în vigoare, nici în realitatea concretă iar susţinerea potrivit căreia executarea actului administrativ ar afecta grav funcţionarea intimatei-reclamante, nu este suficientă pentru a demonstra existenţa acestei condiţii, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi executarea actului administrativ atacat.

În concluzie, solicită a se reţine că nu sunt îndeplinite cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurate iar în urma rejudecării fondului cauzei, să se respingă cererea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului intimata - reclamantă UAT Sălcioara a formulat întâmpinare, în cadrul căreia a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a soluţiei pronunţate de instanţa de fond, în speţă fiind îndeplinite în mod cumulativ cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv condiţia "cazului bine justificat" precum şi cea de-a doua condiţie "prevenirea unei pagube iminente".

În ceea ce priveşte primul motiv de recurs, solicită intimata - reclamantă a fi respinse argumentele recurentei constatându-se că, din contră, prima instanţă, în soluţionarea cauzei, a respectat limitele formale şi legale ale unui astfel de litigiu, însă, vis-a-vis de situaţia de fapt, analiza sumară a cererii a indicat incidenţa cazului bine justificat.

Astfel, în sinteză, instanţa, realizând o cercetare sumară, fără a antama fondul cauzei, a semnalat prezenţa unor indicii de nelegalitate şi netemeinicie, cum ar fi:

- faptul că Notificarea este nemotivată, ceea ce atrage sancţiunea nulităţii.

Astfel, din conţinutul Notificării nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, simpla menţionare eliptică a unor texte de lege neputând conduce la concluzia că autoritatea a motivat obligaţia de restituire stabilită în sarcina beneficiarului;

- Faptul că Notificarea a cărei suspendare s-a solicitat a fi dispusa de instanţă încalcă principiul proporţionalităţii;

Astfel, se va observa că neregula constatată se desprinde, ca motivare în fapt mai mult din argumentele aduse prin răspunsul la plângerea prealabilă şi din întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, decât din actul administrativ propriu-zis, ceea ce contravine regulii că actul administrativ trebuie motivat în fapt şi în drept în cuprinsul său, nefiind admise "completările" sau lămuririle prin acte ulterioare.

Astfel, potrivit răspunsului la plângerea prealabilă şi întâmpinării, sancţiunea ar fi fost aplicată întrucât cheltuiala nu ar mai fi fost eligibilă, întrucât contractul ar fi suferit o modificare substanţială, însă, aşa cum rezultă din documente, pârâta nici măcar nu contesta această împrejurare, la momentul efectiv al cesiunii lucrările erau foarte avansate - respectiv - peste 70 %, iar la momentul emiterii Notificării - peste 85%.

Din acest punct de vedere, consideră intimata - reclamantă că solicitarea pârâtei de restituire a întregii sume apare ca fiind cel puţin nerezonabilă, neproporţională, dacă nu nelegală.

- faptul că Notificarea a cărei suspendare s-a solicitat a fi dispusă de instanţă este nelegală şi privită din prisma următoarelor aspecte:

- contractul de lucrări dintre subscrisa şi S.C. A. S.A. a fost încheiat la data de 6 august 2010 - deci anterior intrării în vigoare nu numai a noului C. civ., dar anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului Naţional de Dezvoltare Locală, cu modificările şi completările ulterioare;

- Majoritatea lucrărilor din contractul cesionat au fost efectuate, înainte de cesiune, respectiv peste 70%:

- prin contractul iniţial, cesiunea NU ERA INTERZISĂ, ci permisă cu avizul beneficiarului lucrării, aviz care a fost obţinut.

Mai susţine intimata - reclamantă că, deşi recurenta critica sentinţa prin prisma împrejurării că prima instanţă ar fi depăşit limitele obiectului cererii, totuşi, în susţinerea argumentelor face ample referiri la situaţia de drept şi de fapt.

În concluzie, solicită respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea soluţiei date de instanţa de fond, ca legală şi temeinică.

Împotriva aceluiaşi recurs, în data de 14 februarie 2019 şi intimatul - pârât Ministerul Finanţelor Publice a depus la dosar întâmpinare, în cadrul căreia a invocat, pe cale de excepţie, lipsa calităţii procesuale pasive.

În susţinerea excepţiei a menţionat că, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, prin care se supune cenzurii instanţei judecătoreşti un act administrativ emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în speţă nu poate fi reţinută calitatea procesuală pasivă a Ministerului Finanţelor Publice, deoarece în speţă nu se realizează identitatea cerută de lege între cel care stă în judecată în calitate de pârât şi cel care poate fi obligat la raportul juridic dedus judecăţii. Astfel, apreciază intimatul - pârât că, în raport de obiectul acţiunii, chemarea în judecată a Ministerului Finanţelor Publice este nejustificată, având în vedere că acest pârât nu este emitentul actului administrativ contestat.

În susţinerea aceleiaşi excepţii invocă şi dispoziţiile art. 52 din Constituţia României, menţionându-se în continuare că, în mod greşit reclamanta s-a îndreptat, prin cererea de chemare în judecată formulată şi împotriva Ministerului Finanţelor Publice, motiv pentru care se impune a se admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei instituţii şi a se respinge acţiunea, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

Răspunsul la întâmpinare.

Recurentul - pârât a depus Răspuns la întâmpinarea formulată de intimata - reclamantă UAT Sălcioara, în cadrul căruia combate susţinerile acesteia din întâmpinare, solicitând, în esenţă, instanţei de recurs a le înlătura, ca fiind neîntemeiate prin raportare la argumentele formulate de autoritatea recurentă în cadrul întâmpinării depusă la momentul judecării pe fond a cauzei şi în cadrul recursului.

Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din Camera de Consiliu din data de 13 februarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din Camera de Consiliu din data de 23 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Situaţia de fapt reţinută şi considerentele primei instanţe privind admiterea cererii de suspendare

Analizându-se actele şi lucrările dosarului se constată că, în fapt intimata-reclamantă UAT Sălcioara, a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti, şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti - Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa suspendarea executării Notificării nr. x din 4 februarie 2016 şi a actelor subsecvente de punere în aplicare a acesteia până la soluţionarea de către instanţa de fond a contestaţiei împotriva actului administrativ care face obiectul prezentei cereri de suspendare.

În fapt, prin Notificarea nr. x din 4 februarie 2016 emisă de către pârâtul MDRAP, s-a dispus restituirea sumei de 7.328.161,66 RON acordată prin transferuri de la bugetul de stat, prin bugetul instituţiei, în vederea realizării obiectivului "Alimentare cu apă" (Conform contractului de finanţare din anul 2014) şi ulterior prin Contractul de finanţare din anul 2015 denumit "alimentare cu apă în comuna Sălcioara, judeţul Dâmboviţa" prin PNDR, întrucât reclamanta nu a respectat prevederile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită, autoritatea emitentă, pârâtul MDRAP, în calitate de administrator al fondului, a constatat că UAT Sălcioara a încălcat prevederile art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, art. 1315 şi art. 1341 din C. civ., art. 11 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, a apreciat prima instanţă ca fiind îndeplinită această condiţie, raportat la faptul că Notificarea este nemotivată, aceasta apreciind că din conţinutul acesteia nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea O.U.G. nr. 34/2006; simpla menţionare eliptică a unor texte de lege neputând conduce la concluzia că autoritatea a motivat obligaţia de restituire stabilită în sarcina beneficiarului.

De asemenea, a reţinut instanţa de fond, ca o încălcare a principiului proporţionalităţii că, neregula constatată şi care rezultă mai degrabă din susţinerile din întâmpinare şi nu din Notificare, nu este una cauzată de nemenţinerea eligibilităţii proiectului, în sensul că ar fi suferit vreo modificare substanţială, în condiţiile în care nu se contestă că la momentul cesionării menţionatele lucrări erau foarte avansate, iar la data formulării cererii de chemare în judecată erau finalizate în proporţie de 85%. Din acest punct de vedere, solicitarea de restituire a întregii sume de 7.328.161,66 RON, în condiţiile în care lucrările sunt aproape finalizate, încalcă principiul proporţionalităţii.

În ce priveşte condiţia existenţei unei pagube iminente, a apreciat prima instanţă că şi aceasta este îndeplinită, reţinând prejudiciul cauzat reclamantei prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, în condiţiile în care Notificarea este titlu de creanţă şi titlu executoriu, iar introducerea contestaţiei pe calea administrativă de atac nu suspendă executarea actului administrativ. A apreciat prima instanţă că, consecinţele executării premature a sumei, având în vedere cuantumul acesteia, pot duce la perturbarea gravă a funcţionării autorităţii reclamante.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea formulată de intimata - reclamantă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare:

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Înalta Curte constată că prezentul recurs promovat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material").

Instanţa de control judiciar, examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare invocat, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare:

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare) etc. .

S-a reţinut că, în lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură şi absenţa acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive, de vreme ce absenţa motivării lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative.

Prin urmare motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, reprezintă o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Înalta Curte reafirmă, în acord cu jurisprudenţa sa, că motivarea actului administrativ constituie, într-adevăr, o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreţionare.

Analizând Notificarea ce face obiectul cererii de suspendare, din punctul de vedere al condiţiilor de acordare a măsurilor de protecţie provizorie, Înalta Curte constată că, în mod temeinic judecătorul fondului a reţinut că aceasta este nemotivată, în sensul că, din cuprinsul acesteia nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea O.U.G. nr. 34/2006.

Deşi în Notificarea contestată se enumeră şi se citează dispoziţiile legale pe care pârâtul MDRAP, în calitate de administrator al fondului, a constatat că UAT Sălcioara le-a încălcat, respectiv art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, art. 1315 şi art. 1341 din C. civ., art. 11, alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului Naţional de Dezvoltare Locală, din cuprinsul acesteia nu reiese cu certitudine dacă măsura dispusă vine ca o sancţiune aplicată pentru încălcarea unei obligaţii contractuale/legale sau ca urmare a examinării modului în care au fost utilizate sumele decontate.

Astfel cum şi instanţa de fond a reţinut, neregula constatată rezultă mai degrabă din susţinerile formulate de autoritate în cadrul întâmpinării depusă la dosarul de fond şi nu din Notificare; aceste consideraţii ulterioare formulate prin acte de procedură adresate instanţei neputând însă complini absenţa motivării actului administrativ.

Instanţa de control judiciar apreciază, în urma propriului demers de verificare şi examinare efectivă a tuturor înscrisurilor aflate la dosar, că Notificarea nu satisface cerinţa motivării actului administrativ, motivare privită în primul rând ca o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice.

În jurisprudenţa comunitară, la care şi Înalta Curte a făcut în mod constant trimitere, s-a reţinut că amploarea şi detalierea motivării depinde de natura actului adoptat sau emis ca şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită echivalând cu lipsa motivării.

Tot CJUE, prin jurisprudenţa amplă, a statuat în sensul că insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea, respectiv nevalabilitatea actului, motivarea actelor administrative având un dublu rol: acela de a conferi actului transparenţă, putându-se verifica în acest fel dacă a fost corect fundamentat şi de a permite realizarea controlului judiciar al acestuia.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea Notificării atacate, nemotivarea actului administrativ constituindu-se într-o împrejurare capabilă să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Notificării, acest aspect rezultând cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare, fără antamarea fondului, astfel cum impun dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte mai reţine un argument juridic aparent valabil, capabil să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, acest argument constând în împrejurarea că MDRAP a avut cunoştinţă sau, ar fi trebuit să cunoască existenţa contractului de cesiune nr. x încheiat la data de 3 iulie 2014 între S.C. A. S.A. (în calitate de executant cedent) şi S.C. B. SRL (în calitate de executant cesionar), în condiţiile în care acesta a continuat să efectueze decontarea cheltuielilor justificative pentru executantul cesionar S.C. B. S.R.L., fără obiecţii.

Instanţa de recurs nu poate considera întemeiată susţinerea recurentului - pârât, în sensul că autoritatea - MDRAP- nu a avut cunoştinţă de existenţa contractului de cesiune anterior datei de 2 decembrie 2015, în condiţiile în care la dosarul de fond există corespondenţa purtată de autoritate chiar cu S.C. B. S.R.L., încă din luna septembrie 2015 (cererea de decontare lucrări de alimentare cu apă a comunei Sălcioara, judeţul Dâmboviţa, contract nr. x din 6 august 2010 formulată de S.C. B. S.R.L. prin Adresa nr. x emisă la data de 3 septembrie 2015 şi înregistrată la MDRAP sub nr. x din 4 septembrie 2015, respectiv Răspunsul dat de autoritate aceleiaşi societăţi, prin adresa cu acelaşi nr. - x din data de 24 septembrie 2015, înregistrat la societate la data de 29 septembrie 2015 sub nr. x, dosar fond).

Faptul că autoritatea, în calitate de finanţator, nu a verificat cu atenţie documentele prezentate şi nu a făcut propria analiză de specialitate la momentul decontării fondurilor alocate în baza contractului de finanţare, nu poate constitui, prin el însuşi, un argument în sprijinul măsurilor dispuse, deoarece s-ar încălca un important principiu de drept, respectiv "Nemo auditur propriam turpitudem allegans".

Înalta Curte, apreciază, de asemenea că, reţinerea instanţei de fond cu privire la încălcarea principiului proporţionalităţii, se încadrează tot în categoria împrejurărilor capabile să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Notificării ce face obiectul suspendării, în condiţiile în care nu se contestă faptul că la momentul cesionării lucrările erau foarte avansate, la momentul introducerii acţiunii fiind realizate în proporţie de 85 %, iar prin Notificare se solicită restituirea întregii sume, fără a se face o examinare a modului în care au fost utilizate aceste sume.

Astfel, Înalta Curte apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că susţinerile reclamantei au capacitatea de a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat.

Înalta Curte constată astfel că prima instanţă, raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenţei unor indicii capabile să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, având în vedere tocmai faptul că această condiţie a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, fără a se analiza consecinţele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanţa de control judiciar reţine că indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Or, astfel cum şi instanţa de fond a constatat, prin argumentele sale, intimata - reclamantă a fost în măsură să indice împrejurări concrete care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului, aspectele invocate de aceasta fiind de domeniul evidenţei.

Înalta Curte reţine astfel, în acord cu judecătorul fondului, fără a se antama sau a se anticipa analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat, că argumentele aduse de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, respectiv nemotivarea Notificării, încălcarea principiului proporţionalităţii şi chiar atitudinea autorităţii - MDRAP care, în ciuda unor probe evidente, susţine că nu a avut cunoştinţă de existenţa contractului de cesiune, se constituie în motive temeinice capabile să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Notificării.

Împrejurarea că în susţinerile din cadrul întâmpinării s-au adus argumente suplimentare în legătură cu neregula constatată, este irelevantă, în opinia instanţei de control judiciar, din perspectiva cerinţei motivării pe care trebuie să o îndeplinească chiar actul producător de efecte juridice.

Instanţa de control judiciar are în vedere faptul că, în conformitate cu jurisprudenţa vastă în materie, cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

În cauză, prima instanţă, analizând sumar actul administrativ ce face obiectul suspendării, prin raportare şi la celelalte înscrisuri depuse la dosar şi fără a antama fondul litigiului, în mod temeinic a apreciat că indiciile reclamantei au capacitatea de a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului

Înalta Curte constată astfel că instanţa de fond a ajuns la concluzia că reclamanta a făcut dovada îndeplinirii condiţiei existenţei cazului bine justificat coroborând argumentele reclamantei cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, cu materialul probator administrat în cauză; în acest fel procedând la o analiză sumară a legalităţii actului.

Un argument în plus reţinut de instanţa de control judiciar în dovedirea condiţiei cazului bine justificat, constă în soluţia data de instanţa de fond învestită cu acţiunea în anularea aceluiaşi act ce face şi obiectul prezentei suspendări, respectiv a Notificării nr. x din 4 februarie 2016.

Astfel, prin Sentinţa civilă nr. 1645 din data de 5 mai 2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, anulând Notificarea nr. x din 4 februarie 2016 emisă de pârât.

Faptul că, prin sentinţa mai sus menţionată instanţa învestită cu acţiunea în anularea Notificării ce face şi obiectul prezentei judecăţi a dispus anularea acestui act administrativ, reprezintă în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, o împrejurare legată de starea de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ, ce formează şi obiectul cererii de suspendare a executării întemeiate pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 în prezenta cauză, conferă consistenţă concluziei că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii de suspendare a executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată în fond, în cadrul acţiunii în anulare.

Sentinţa pronunţată în fond de instanţa învestită cu acţiunea în anulare, are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Înalta Curte apreciază astfel că şi acest aspect este de natură să genereze o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ, făcând să planeze în privinţa acestuia o îndoială serioasă.

Prin urmare, pronunţarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului constată că şi aceasta este îndeplinită, reţinând prejudiciul cauzat intimatei - reclamante prin punerea în executare a actului administrativ fiscal, ce reprezintă titlu de creanţă şi titlu executoriu, în condiţiile în care contestaţia administrativă nu suspendă executarea actului, raportat la cuantumul sumei ce ar trebui restituită - 7.328.161,66 RON.

Este lesne de anticipat că punerea în executare a actului administrativ reprezintă o împrejurare de natură a bloca funcţionarea aparatului de specialitate al unităţii administrativ-teritoriale, cu consecinţe grave, ce se pot răsfrânge asupra întregii comunităţi, dată fiind calitatea intimatei - reclamante de autoritate publică (sistare iluminat public, servicii sociale, servicii publice), generându-se astfel un prejudiciu greu de înlăturat, iar în condiţiile în care acest prejudiciu este cauzat de un act în privinţa căruia a fost răsturnată prezumţia de legalitate, prin anularea sa, fie doar printr-o hotărâre nedefinitivă, prejudiciul nu mai are caracter prezumat, iar condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente este îndeplinită.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Astfel, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul- pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondat, menţinându-se astfel sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei civile nr. 2266 din 28 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM