Fiscal claim suspension appeal rejected for lack of serious doubts; validity upheld.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată formulată şi înregistrată la data de 31 mai 2016 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. de dosar x/2016 reclamanta PFA A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare, încheiat la data de 18 aprilie 2016 şi înregistrat sub nr. x din 21 aprilie 2016, privind proiectul x din 16 iulie 2010, "Dezvoltarea şi modernizarea exploataţiei pomicole", proces-verbal prin care, în mod nelegal şi netemeinic, a fost stabilită o creanţă bugetară în cuantum de 105.906,99 RON, până la pronunţarea instanţei de fond.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 437/2016 pronunţată în data de 13 octombrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta PFA A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, dispunând totodată şi restituirea cauţiunii depusă cu recipisa de consemnare nr. x din 6 octombrie 2016, în cuantum de 4500 RON şi cu recipisa de consemnare nr. x din 22 iulie 2016, în cuantum de 1080 RON ambele la B., la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 437/2016 pronunţată de instanţa de fond, a formulat recurs reclamanta PFA A. solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate şi, rejudecându-se cauza, să se dispună suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21 aprilie 2016, până la pronunţarea instanţei de fond.

Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat să se constate ca fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În cadrul criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. susţine recurenta - reclamantă că instanţa de fond nu a analizat şi nu a motivat sentinţa pronunţată, raportat la motivele invocate în cererea de suspendare, argumentele reţinute nefiind nimic altceva decât consideraţii teoretice asupra condiţiilor vizând cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Menţionează recurenta - reclamantă că întreaga motivare a sentinţei instanţei de fond se rezumă la opt paragrafe aflate în pagina nouă a sentinţei şi acestea fără nici o raportare la cele expuse în paginile precedente, starea de fapt şi de drept inserată în cererea de suspendare, nefiind analizată nici măcar la nivel formal.

Apreciază recurenta - reclamantă că o expunere a unor principii şi considerente teoretice nu poate suplini o motivare clară, adecvată şi fără echivoc, argumentele reţinute trebuind să rezulte dintr-o analiză clară, efectivă şi concretă a celor invocate în cererea dedusă judecăţii.

În acest circumstanţe, sentinţa instanţei de fond este nelegală, încalcă dispoziţiile art. 6, art. 7, art. 8, art. 13, art. 14, art. 22 C. proc. civ., coroborat cu art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 din CEDO şi art. 21 din Constituţia României.

Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţine recurenta - reclamantă că sentinţa instanţei de fond, în mod nelegal absolutizează prezumţia legalităţii de care se bucură actul administrative, ab iniţio, întreaga motivare raportându-se la acest considerent, apreciat ca fiind imuabil şi exonerator de analiza celor invocate în cererea de suspendare vizând aparenţa de nelegalitate a procesului-verbal.

Instanţa de fond, în acaliza îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat a eludat în totalitate următoarele, pronunţând o sentinţă nemotivată în fapt şi în drept, lipsită de temei legal:

- încălcarea principiului contradictorialităţii şi a dreptului la apărare, în contextual în care există diferenţe majore, flagrante, ireconciliabile între constatările din procesul-verbal încheiat la locul investiţiei, măsurile propuse prin acesta şi conţinutul procesului-verbal, toate pretinsele nereguli fiind identificate ulterior, la birou, fără a se solicita un punct de vedere despre cele ce se voiau a fi inserate, explicaţii şi documente justificative;

- încălcarea principiului legalităţii, încălcare ce rezultă în mod evident din faptul că pârâta nu a încadrat pretinsele nereguli în nicio dispoziţie legală sau contractuală care să fie aplicabilă în cauză şi care să permit analiza concordanţei dintre starea de fapt şi sancţiunea aplicată.

Susţine recurenta - reclamantă că reţinerea drept temei legal a unor prevederi din Ghidul Solicitantului, fişa Măsurii 112 şi declaraţii este greşită, nelegală în condiţiile în care acestea nu conţin descrierea acţiunilor/inacţiunilor ce pot constitui nereguli şi reprezintă doar enunţuri cu caracter general.

Instanţa de fond nu a analizat încălcarea acestui principiu, din perspectiva temeiurilor contractuale reţinute la întocmirea procesului-verbal, temeiul care sunt pur formale, nu sunt incidente în cauză, sunt invocate în mod aleatoriu, alin. (1), anexa a) - prevederi generale şi articolul 3 - reprezentând norme cu caracter general, fără absolut nici o legătură cu pretinsele nereguli imputate.

Abuzul, arbitrariul procesului-verbal şi puternica îndoială asupra legalităţii acestuia rezultă în mod evident din invocarea faptului că s-a avut în vedere, în mod nelegal următoarea ipoteză. " Sprijinul acordat va fi recuperat dacă obiectivele finanţate nu sunt utilizate/folosite conform scopului destinat din obiectivul cererii de finanţare, dacă se modifică substanţial proiectul sau în cazul în care acestea îşi modifică destinaţia într-o perioadă de 3 ani după finalizarea proiectului (data ultimei plăţi)", ipoteză infirmată atât de procesul-verbal întocmit la locul investiţiei în data de 27 ianuarie 2016, înscrisurile şi documentele justificative aflate la dosarul cauzei, înscrisurile depuse în data de 13 octombrie 2016, toate ignorate de instanţa de fond, soluţia pronunţată în integralitatea ei reprezentând o formă fără fond.

Invocă în continuare recurenta - reclamantă încălcarea principiului proporţionalităţii, principiu de drept comunitar, prevăzut de art. 5 din Tratatul Uniunii Europene şi Protocolul 2 anexat la Tratatul de la Lisabona şi care are o aplicabilitate obligatorie, făcând parte din ordinea juridică internă.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, susţine intimata - reclamantă că reţinerea instanţei de fond în sensul că nu există indiciile declanşării unor proceduri de executare silită din partea intimatei asupra patrimoniului reclamantei, astfel că nu se poate reţine iminenţa unei pagube, este nelegală, având în vedere dispoziţiile art. 43 şi art. 50 alin. (7) din O.U.G. nr. 66/2011, dispoziţii conform cărora procesul-verbal de constatare şi stabilirea creanţei reprezintă titlu de creanţă şi are un caracter executoriu.

Şi în cazul analizei acestei condiţii instanţa de fond motivează într-o manieră abstractă, teoretică, fără a se raporta la motivele invocate în cererea de suspendare a executării actului administrative - fiscal şi care demonstrau caracterul ireversibil şi imposibil de contracarat al pagubei produse.

Pentru aceste considerente, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei de fond şi rejudecând cauza, să se dispună suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 21 aprilie 2016, până la data pronunţării instanţei de fond.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta - reclamantă a formulat întâmpinare intimata - pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în cadrul căreia a solicitat respingerea recursului, cu consecinţa menţinerii hotărârii atacate, ca fiind temeinică şi legală.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta - reclamantă a formulat Răspuns la întâmpinarea formulată de intimate - pârâtă, în cadrul căruia menţionează că apărările acesteia nu pot fi primite, acestea nepunând la îndoială motivele de nelegalitate invocate împotriva sentinţei instanţei de fond.

În ce priveşte motivul de recurs vizând îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prin raportare la considerentele sentinţei instanţei de fond, susţine recurenta - reclamantă că intimata nu răspunde în concret la criticile formulate, limitându-se la a reitera pretinsele nereguli, nereguli care sunt expuse într-o manieră ce u corespunde celor reţinute în procesul-verbal de constatare, încercând astfel să determine o analiză subiectivă a acestora şi să pună în imposibilitate instanţa de a verifica respectarea principiilor contradictorialităţii, dreptului la apărare, legalităţii, irevocabilităţii, proporţionalităţii, neretroactivităţii şi siguranţei şi stabilităţii raporturilor juridice.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, susţine recurenta - reclamantă că apărările invocate de intimată prin întâmpinare nu răspund la motivele de recurs şi sunt contrazise de emiterea titlului executoriu, somaţiei şi întocmirea procesului-verbal de sechestru, toate reprezentând acte de executare silită încheiate în temeiul unui proces-verbal vădit nelegal.

Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din Camera de Consiliu din data de 8 mai 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din Camera de Consiliu din data de 31 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecată pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimatei şi a normelor legale aplicabile, Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., reţinând în acest sens, în acord cu instanţa de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză, nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care acesta se bucură, în cazul particular supus evaluării.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), instanţa de control judiciar reţine că:

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de reclamantă în dovedirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanţă reţinând corect situaţia de fapt, în limitele impuse de această procedură şi, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Astfel, analizând sentinţa recurată, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei - reclamante, în sensul că "instanţa de fond nu a analizat şi nu a motivat sentinţa pronunţată raportat la motivele invocate în cererea de suspendare", nu pot fi reţinute deoarece, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

În jurisprudenţa sa constantă Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare), etc.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanţa o poate face în procedura soluţionării cererii de suspendare a actului administrativ, Înalta Curte constată că instanţa de fond a procedat întocmai, analizând actul a cărui suspendare se solicită în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanţa nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurenta - reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafaţă, nu înseamnă că hotărârea instanţei este nemotivată.

Astfel cum reiese din conţinutul considerentelor încheierii recurate, instanţa de fond, în mod judicios şi-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparenţă, făcând o analiză de suprafaţă a actului a cărui suspendare se solicită, în privinţa celorlalte argumente aceasta reţinând că urmează să facă obiectul controlului de legalitate pe fond.

Este lesne de observat că prima instanţă a arătat, în considerentele sentinţei recurate, că nu pot fi decelate uşor motivele de nelegalitate a procesului-verbal contestat, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparenţe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care şi-a construit recurenta - reclamantă cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluţionarea pe fond a cererii în anulare a actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acţiunii.

Aşadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparenţă a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalităţii respectivului act administrativ-fiscal.

Totodată, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, în cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă; lipsa de motivare neputând fi reţinută, raportat la sentinţa atacată. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Astfel, reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa şi să ofere toate garanţiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părţilor, cât timp raţionamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar şi în condiţiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Astfel, aşa cum s-a statuat în paragraful 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

În consecinţă, instanţa de control juridiciar constată că hotărârea respectă exigenţele cerute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. pentru a fi considerată motivată, în raport şi de prevederile art. 6 din Convenţia E.D.O şi de art. 21 din Constituţia României.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalităţii sale, asigurând, totodată, garanţiile necesare pentru efectivul acces la justiţie şi pentru evitarea arbitrariului în soluţionarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurenta - reclamantă este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că, faţă de obiectul litigiului dedus prezentei judecăţi, în practica judiciară s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 şi 15, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Înalta Curte constată că, în prezenta cauză, instanta de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor legale, reţinând că recurenta nu a făcut dovada îndeplinirii celor două condiţii prevăzute de lege pentru suspendarea actelor.

Astfel, instanţa de control judiciar reţine că reclamanta, prin cererea de chemare în judecată, invocă, în esenţă, nemotivarea în fapt şi în drept a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare. De asemenea, reclamanta a mai susţinut că procesul-verbal este întocmit cu încălcarea principiilor legalităţii, proporţionalităţii, prevalenţei substanţei asupra formei, contradictorialităţii şi dreptului la apărare.

Analizând susţinerile recurentei - reclamante referitoare la existenţa cazului bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanţă, raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenţei unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că procesul-verbal nu este motivate în fapt şi în drept, având în vedere tocmai faptul că această condiţie a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, fără a se analiza consecinţele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanţa de control judiciar apreciază că indiciile de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Analizând sumar procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, ce face obiectul cererii de suspendare, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, constată că acesta, la nivel de aparenţă, conţine toate elementele prevăzute de normele legale incidente, atât sub aspectul motivelor de fapt cât şi al motivelor de drept ce au condus la emiterea titlului de creanţă, cu indicarea în detaliu a clauzelor contractuale şi a dispoziţiilor legale incidente încălcate de beneficiar.

În mod temeinic, respectând cerinţa reprejudecării fondului, instanţa de fond a reţinut că analiza în concret a temeiniciei şi legalităţii procesului-verbal excedează acestui cadru procesual, în care instanţa trebuie să se limiteze la analiza unor indicii.

De asemenea, inclusiv verificarea tuturor principiilor invocate de recurenta - reclamantă, ca fiind încălcate prin emiterea procesului-verbal, impune o analiză a dispoziţiilor legale pretins încălcate, nepermisă în această procedură, în care indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Corectitudinea sau suficienţa motivării actului administrativ nu pot fi analizate în procedura reglementată de art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, în care se examinează doar sumar actul administrativ-fiscal în privinţa căruia se solicită suspendarea executării.

Or, în cauza de faţă, la nivelul de aparenţă specifică analizei judiciare proprii art. 14 din Legea nr. 554/2004, se observă că Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 18 aprilie 2916 şi înregistrat sub nr. x din 21 aprilie 2016, a fost emis în forma prevăzută de lege, de autoritatea competentă, cu indicarea temeiurilor de fapt şi de drept.

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, cel puţin la nivel aparent, actul administrativ este motivat, iar analiza de legalitate a acestuia presupune o cercetare în fond a cauzei, ce excedează competenţelor instanţei învestită în procedura cererii de suspendare a executării, fiind atributul instanţei învestite cu acţiunea în anularea aceluiaşi act.

Instanţa de control judiciar constată că, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, acesta poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, identificate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa dovezilor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului, deoarece, în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare, nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

În cauză, prima instanţă, analizând sumar actul administrativ ce face obiectul suspendării şi fără a antama fondul litigiului, în mod temeinic a apreciat că indiciile reclamantei, fiind în mare parte generice, nu au capacitatea de a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului; argumentele aduse de aceasta în susţinerea cazului bine justificat, vizând temeinicia şi legalitatea actului, respectiv încălcarea unor principii de drept, neputând fi analizate în cadrul acestei proceduri sumare.

Existenţa cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerinţă şi interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei; instanţa procedând tocmai la o analiză sumară a legalităţii actului a cărui suspendare se solicită, fără a intra în cercetarea fondului.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentinţa civilă nr. 220/2017 din 5 aprilie 2017 pronunţată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins, ca fiind nefondată, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 17125 din 21 iunie 2016 dar şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 18 aprilie 2016 şi înregistrat la AFIR sub nr. x din 21 aprilie 2016, acest din urmă act administrativ fiscal făcând obiectul prezentei cereri de suspendare.

Deşi nu este definitivă, această soluţie constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, până la soluţionarea recursului.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă, în raport de susţinerile părţilor, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situaţiei de fapt şi de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii procesului-verbal a cărui suspendare face obiectul prezentei judecăţi, recurenta- reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia evitării producerii unei pagube iminente, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că nu orice diminuare a patrimoniului este echivalentă, din punct de vedere juridic, cu o pagubă, ce trebuie să reprezinte o diminuare "ilicită" a patrimoniului.

Înalta Curte reţine că valoarea (cuantumul) sumei ce trebuie restituită şi caracterul executoriu al actului administrativ, invocate de recurenta-reclamantă în susţinerea condiţiei pagubei iminente, nu reprezintă în sine un motiv pentru acordarea suspendării şi nu pot face dovada prin ele însele a îndeplinirii cerinţei referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente, ci se impune analizarea îndepliniri acestei condiţii pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept, neprobate de parte.

Din interpretarea logico-gramaticală a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la alineatele următoare şi la definiţia dată de art. 2 lit. ş) din acelaşi act normativ, rezultă că măsura suspendării, astfel cum a fost avută în vedere de legiuitor, reclamă caracterul iminent al prejudiciului. Din această perspectivă, reclamanta, care susţine că "executarea creanţei din procesul-verbal ar conduce la distrugerea investiţiei, activitatea din cadrul exploataţiei pomicole fiind imposibil de continuat (lucrări agricole, tratamente)" nu a făcut dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual.

Totodată, instanţa de control judiciar nu poate face abstracţie de faptul că, de principiu, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie care, la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, de unde decurge că, a nu executa un act administrativ emis în baza legii, echivalează cu a nu executa legea.

Este adevărat că restituirea sumei de 105.906,99 RON, de către recurenta - reclamantă afectează patrimoniul acesteia şi, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului echivalează cu o pagubă însă, Înalta Curte reţine că acest lucru are la bază un act administrativ ce se bucură de prezumţia de legalitate, astfel că măsura are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat, în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor actului administrativ emis de intimata - pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de respingere a cererii de suspendare este întemeiată.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta PFA A., ca nefondat, sentinţa pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Persoană fizică autorizată A. împotriva Sentinţei nr. 437/2016 din 13 octombrie 2016 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM